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Étude de législation comparée n° 174 - juillet 2007 - La programmation des dépenses militaires

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Juillet 2007)

ALLEMAGNE

1) La programmation budgétaire

L'exercice budgétaire correspond à l'année civile. Malgré le principe de l'annualité budgétaire, la Loi fondamentale autorise la planification financière pluriannuelle. Elle énonce en effet au troisième alinéa de l'article 109 : « Une loi fédérale [...] peut établir pour la Fédération et les Länder des principes communs de droit budgétaire, de politique budgétaire conjoncturelle et de planification financière pluriannuelle. »

En application de cette disposition constitutionnelle, la loi du 8 juin 1967 relative à la promotion de la stabilité et de la croissance économique prévoit l'élaboration au niveau fédéral d'un plan financier quinquennal glissant (1(*)), qui sert de base à l'établissement du budget annuel. D'après cette loi, le plan financier quinquennal doit énumérer et quantifier les dépenses prévisibles. Il doit aussi préciser les recettes correspondantes. Réalisé par le ministère des finances, il est soumis chaque année au Parlement, au plus tard avec le projet de loi de finances, mais ne fait pas l'objet d'une adoption parlementaire formelle. Il est adapté chaque année en fonction de l'évolution économique, notamment en fonction de l'exécution de la loi de finances et des données utilisées pour l'établissement de la loi de finances de l'année suivante. Le plan financier quinquennal s'applique en effet à l'année en cours, à l'année objet de la prochaine loi de finances et aux trois années suivantes. Ainsi, en 2006, la discussion budgétaire a porté sur la loi de finances pour 2007 et sur le plan financier relatif aux années 2006 à 2010.

L'expérience du plan financier quinquennal est généralement considérée comme décevante : le document consiste souvent en une liste de besoins, sans que les missions correspondantes soient mises en regard, de sorte qu'il est difficile de parler de programmation.

Cette planification quinquennale glissante, dépourvue de tout caractère impératif, concerne tous les départements ministériels, parmi lesquels le ministère de la défense.

2) La programmation des dépenses militaires

Au sein du ministère de la défense, les dépenses militaires font l'objet d'une planification glissante sur une période de quinze ans, qui comprend l'exercice en cours, l'année objet du projet de loi de finances et les treize années suivantes. Cette planification incombe au chef d'état-major des armées sous la responsabilité du ministre de la défense et repose sur les documents stratégiques qui définissent les objectifs à long terme de l'armée. Elle n'est détaillée que pour la période correspondant au plan financier quinquennal et à l'année qui suit. Pour les années postérieures, seules certaines dépenses font l'objet d'une programmation détaillée : essentiellement les dépenses majeures, qui sont décidées au niveau interarmées ou qui revêtent une importance politique particulière, ainsi que celles qui résultent d'engagements contractuels.

La planification se traduit chaque année par l'établissement du « plan de la Bundeswehr ». Ce document fixe la nature et les limites de l'évolution des différentes catégories de dépenses (personnel, armement, infrastructure, etc.) ainsi que les coûts envisagés pour ces diverses dépenses. Le plan de la Bundeswehr 2008 a été publié au début de l'année 2007. Il porte sur les années 2008 à 2012.

Le plan de la Bundeswehr constitue le document de base pour l'élaboration du budget annuel de la défense et pour la contribution du ministère de la défense au plan financier quinquennal.

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La programmation des dépenses militaires interne au ministère de la défense est donc glissante et articulée avec l'élaboration des documents budgétaires.

* (1) Les Länder sont soumis à la même obligation de planification quinquennale.