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Étude de législation comparée n° 174 - juillet 2007 - La programmation des dépenses militaires

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Juillet 2007)

ÉTATS-UNIS

1) La programmation budgétaire

Si toutes les dépenses publiques doivent être autorisées par le Congrès, elles ne le sont pas nécessairement dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle (3(*)). En effet, certaines dépenses résultent de l'application de lois de programme et ne requièrent pas le vote de dotations annuelles. Inversement, certains crédits annuels peuvent être consommés sur plusieurs années.

Le projet de budget qui est soumis chaque année au Congrès distingue trois catégories de dépenses :

- les dépenses dites « discrétionnaires » ;

- les dépenses dites « obligatoires » ;

- les dépenses liées au remboursement de la dette.

Les dépenses discrétionnaires représentent un peu moins de 40 % de toutes les dépenses. Elles sont ouvertes par des lois de programme à durée déterminée ou indéterminée, qui leur donnent une base légale. Ces lois (authorization acts) peuvent fixer un montant indicatif de dépenses, mais elles ne permettent pas l'ouverture des crédits budgétaires nécessaires à leur exécution. Les dépenses concernées englobent aussi bien des dépenses de fonctionnement que des investissements. Les dotations nécessaires à l'exécution des dépenses discrétionnaires sont octroyées dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle, par le biais des lois d'appropriation (appropriation acts), qui ouvrent des crédits sur une ligne budgétaire spécifiée. Actuellement, le Congrès vote chaque année treize lois d'appropriation. L'une d'entre elles concerne la défense nationale.

Par ailleurs, les dépenses discrétionnaires sont votées par objectif, chaque objectif étant défini par la loi d'appropriation. Il peut cependant arriver que les crédits ouverts pour une année donnée soient consommés sur plusieurs années, au fur et à mesure de l'avancement du programme. Ainsi, si une loi d'appropriation pour l'année budgétaire N donne à la marine une autorisation de crédits de trois milliards de dollars pour construire un sous-marin nucléaire, la marine signe le contrat de construction l'année N, mais les dépenses peuvent être échelonnées au fur et à mesure de la construction, par exemple un demi-milliard les années N et N+1, et un milliard les années N+2 et N+3.

Les dépenses obligatoires, qui correspondent à la moitié de toutes les dépenses et qui recouvrent en particulier les dépenses sociales, sont ouvertes par des lois de programme à durée indéterminée valant également ouverture de crédits, de sorte qu'elles n'ont pas à être examinées chaque année dans le cadre de la procédure budgétaire. Le législateur peut néanmoins agir sur ces dépenses en modifiant ou en abrogeant les lois à l'origine des programmes concernés.

Quant au service de la dette, il n'est pas non plus examiné lors de la procédure budgétaire annuelle, puisque l'autorisation de dépense résulte des contrats d'emprunt.

2) La programmation des dépenses militaires

Depuis 1988-1989, le budget de la défense porte sur deux années. Même si une loi d'appropriation de la défense nationale est votée chaque année, le véritable travail budgétaire n'est effectué que les années paires. Ces années-là, le projet de budget contient des éléments chiffrés et des justificatifs pour deux années, tandis que, les années impaires, le ministère de la défense utilise une procédure simplifiée pour rédiger un projet de budget amendé sur des points mineurs, afin d'obtenir l'ouverture des crédits figurant dans le projet de loi de budget de l'année précédente.

Le budget de la défense est élaboré dans le cadre d'une procédure ministérielle interne d'aide à la décision organisée sur un cycle de deux ans et qui se présente comme un processus continu de quatre phases qui se chevauchent les unes les autres : phase de planification, phase de programmation, phase de budgétisation et phase d'exécution du budget.

Ce processus, qui a pour objet de faire coïncider les buts stratégiques, l'affectation des ressources et les résultats, a été introduit en 1965 sous le nom de Planning, Programming and Budgeting System (PPBS). Il a été modifié en 2003 et est devenu le Planning, Programming, Budgeting and Execution (PPBE).

Les années paires, le ministère de la défense prépare une estimation pour les deux années à venir (Budget Estimate Submission : BES) des budgets requis pour la mise en oeuvre des programmes élaborés au cours de la phase de programmation en cohérence avec la stratégie définie au cours de la phase de planification. Les propositions de programme et d'activité des différents services et agences, ainsi qu'un calendrier d'affectation des moyens financiers et humains par programme pour les six années à venir, figurent dans des documents intitulés Program Objective Memorandums (POM), également établis les années paires et qui, après arbitrages internes, deviennent des Program Decision Memorandums (PCD).

Les années impaires, en règle générale, il n'y a pas de changements significatifs de politique, de stratégie ou de contrainte financière. Le ministère de la défense ne révise donc pas les éléments figurant dans les documents BES et POM, mais se concentre sur l'évaluation du taux de réalisation des programmes et des objectifs stratégiques. Pour tenir compte de certaines modifications (augmentation des coûts, retard d'exécution, modification de la charge de travail, décision particulière du Congrès), il peut toutefois présenter des propositions de modification budgétaire (Budget Change Proposals : BCP), à condition que les augmentations envisagées soient compensées par des propositions de réductions équivalentes, car les plafonds de dépenses votés lors de l'année paire doivent être respectés. Dans les mêmes conditions, il peut également faire des propositions de changement de programme (Program Change Proposals : PCP).

* (3) L'année budgétaire commence le 1er octobre pour se terminer le 30 septembre de l'année suivante. La procédure budgétaire se déroule entre le mois de février et le mois de septembre.