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Étude de législation comparée n° 174 - juillet 2007 - La programmation des dépenses militaires

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Juillet 2007)

ROYAUME-UNI

1) La programmation budgétaire

Conformément au principe de l'annualité budgétaire, le budget est établi sur une base annuelle, mais l'exercice budgétaire ne correspond pas à une année civile : il commence le 1er avril et se termine le 30 mars de l'année suivante. Par ailleurs, il existe des procédures et des lois séparées pour l'adoption des recettes et des dépenses.

La Chambre des communes dispose de peu de pouvoirs pour modifier les projets de dépenses publiques du gouvernement, de sorte que les crédits votés sont quasiment identiques à ceux demandés, les débats étant impérativement limités à trois jours par année parlementaire. Quant à l'approbation du budget par la Chambre des lords, elle est purement formelle.

Le gouvernement présente, en général après le début de l'exercice budgétaire, les estimations de dépenses de chaque ministère (Main Estimates). Celles-ci doivent être votées avant la suspension des travaux parlementaires de mi-juillet. Il présente également un projet de loi, le Consolidated Fund (Appropriation) Bill qui, une fois adopté, devient l'Appropriation Act ou loi d'appropriation, par laquelle le Parlement autorise le gouvernement à dépenser le montant global des crédits demandés, car il n'y a pas d'autorisation de crédits par ministère.

Par ailleurs, depuis 1998, date de la première revue d'ensemble des dépenses publiques (2(*)), celles-ci sont divisées en deux catégories :

- celles qui relèvent de la catégorie DEL (Departemental Expenditure Limit : limite de la dépense ministérielle) ;

- celles qui relèvent de la catégorie AME (Annually Managed Expenditure : dépense gérée annuellement).

Les premières sont planifiées et contrôlées par période de trois ans. Les secondes correspondent aux dépenses qui ne peuvent pas être fixées de manière ferme pour une durée de trois ans. Il s'agit essentiellement des prestations sociales, des intérêts de la dette de l'État et des contributions aux budgets européens. Ces dépenses sont étroitement contrôlées par le ministère des finances au moins deux fois par an.

Lors de la présentation des Main Estimates, les dépenses publiques sont divisées en DEL et en AME pour chaque ministère et pour chaque programme, les premières représentant environ 90 % du total. Du reste, certains ministères n'ont pas de dépenses AME.

Tous les deux ans, en général en été, le gouvernement procède à une revue des dépenses (Spending Review) à la suite de laquelle il fixe pour chaque ministère, le montant des dépenses DEL pour les trois prochaines années, ainsi que les objectifs à atteindre en termes de service rendu à la population. Ainsi, la Spending Review de 2004 prévoit les dépenses publiques DEL pour 2006-2007 et 2007-2008 et confirme celles prévues pour 2005-2006 par la Spending Review de 2002. Le caractère impératif de la Spending Review n'empêche pas une certaine souplesse : chaque ministère est autorisé à reporter d'une année sur l'autre les crédits DEL qui n'ont pas été utilisés à l'intérieur de la période de trois ans.

La Spending Review, qui est une programmation triennale glissante, a pour objet de faciliter la planification ministérielle et d'optimiser la gestion des finances publiques. Cette programmation concerne tous les départements ministériels, et donc notamment le ministère de la défense.

2) La programmation des dépenses militaires

Les dépenses militaires ne font pas l'objet d'une programmation spécifique. Elles sont programmées par la Spending Review menée par le ministère des finances en concertation avec le ministère de la défense. Celle-ci traduit en termes budgétaires, pour chacune des trois années à venir, la politique de défense britannique définie par la Strategic Defence Review (SDR) de 1998.

La SDR de 1998 est le document de référence qui décrit la politique de défense britannique, ainsi que les rôles et les missions des forces armées jusqu'en 2015. Elle a été complétée par d'autres documents. Ainsi, en juillet 2002, un nouveau chapitre y a été ajouté pour prendre en compte la menace terroriste faisant suite aux attentats du 11 septembre et, en décembre 2003, le gouvernement a publié un livre blanc intitulé « Apporter la sécurité dans un monde en mutation ».

Le ministère de la défense publie également un plan ministériel quadriennal qui décrit ses objectifs prioritaires, ses intentions stratégiques et traduit de manière plus concrète les objectifs de service public négociés avec le ministère des finances. En 2005, le ministère de la défense a ainsi publié un plan qui couvre les quatre exercices budgétaires allant d'avril 2005 à fin mars 2009.

* (2) En 1997, Tony Blair devient Premier ministre et son gouvernement se fixe pour objectif de rationaliser la gestion des services publics et d'améliorer la situation des finances de l'État. En 1998, le ministre des finances, Gordon Brown, rend publique la première Comprehensive Spending Review avant de procéder à une réforme budgétaire. La deuxième Comprehensive Spending Review a été lancée en 2005 et ses résultats doivent être publiés avant la fin de l'année 2007.