Le référendum

Étude de législation comparée n° 274 - novembre 2016

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• NOTE DE SYNTHÈSE
  
  • A. LE RÉGIME APPLICABLE EN FRANCE
    
    • 1. Les dispositions constitutionnelles
      
    • 2. La pratique du référendum en France
      
  • B. OBSERVATIONS TIRÉES DES EXEMPLES ÉTRANGERS
    
    • 1. Des traditions différentes en matière référendaire
      
    • 2. Les caractéristiques des référendums constitutionnels
      
      • a) Initiative du référendum
        
      • b) Objet du référendum
        
      • c) Conditions de majorité
        
      • d) Effets du référendum
        
    • 3. Les autres référendums
      
      • a) Initiative du référendum
        
      • b) Interdiction du référendum pendant certaines périodes
        
      • c) Objet du référendum
        
      • d) Conditions requises pour l'adoption texte soumis au référendum
        
      • e) Effets du référendum
        
• MONOGRAPHIES PAR PAYS
  
• ALLEMAGNE
  
  • 1. Les dispositions constitutionnelles
    
  • 2. La pratique
    
• ESPAGNE
  
  • 1. Dispositions constitutionnelles
    
  • 2. La pratique
    
• ÉTATS-UNIS
  
  • 1. Les dispositions constitutionnelles
    
  • 2. Les dispositions du code électoral de Californie
    
    • a) Cas de l'initiative
      
    • b) Cas du referendum
      
    • c) La procédure de vérification des signatures
      
  • 3. La pratique
    
• ITALIE
  
  • 1. Les dispositions constitutionnelles
    
  • 2. La pratique
    
• PAYS-BAS
  
  • 1. Absence de référence au référendum dans la Constitution des Pays-Bas
    
  • 2. Les dispositions législatives : la loi du 30 septembre 2014 portant règles en matière de référendum consultatif
    
  • 3. La pratique
    
• POLOGNE
  
  • 1. Les dispositions constitutionnelles
    
  • 2. La pratique
    
• PORTUGAL
  
  • 1. Les dispositions constitutionnelles
    
  • 2. La pratique
    
• ROYAUME-UNI
  
  • 1. Les référendums organisés au Royaume-Uni depuis 1973
    
  • 2. Les suites du référendum du 23 juin 2016
    
• SUÈDE
  
  • 1. Les dispositions constitutionnelles
    
  • 2. La pratique
    
• SUISSE
  
  • 1. Modification de la Constitution ou adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales
    
    • a) Consultations organisées de plein droit
      
    • b) Initiative populaire tendant à la modification de la Constitution
      
    • c) Autres référendums
      
  • 2. La pratique
    
• ANNEXE : DOCUMENTS UTILISÉS
  

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Octobre 2016

NOTE

sur

Le référendum

Allemagne - Espagne - États-Unis - Italie - Pays-Bas
Pologne - Portugal - Royaume-Uni - Suède - Suisse

Cette étude met à jour l'étude LC 4 (juin 1995)

NOTE DE SYNTHÈSE

Cette étude concerne le régime applicable au référendum de portée nationale dans dix États : l'Allemagne, l'Espagne, les États-Unis (Californie), l'Italie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.

Elle s'intéresse, pour chacun de ces pays, de façon spécifique, au champ d'application du référendum et aux modalités de son organisation.

Elle n'évoque pas :

- les référendums initiaux ayant eu pour objet d'approuver le texte d'une nouvelle constitution ;

- le contentieux des référendums et des opérations référendaires.

Après avoir rappelé les grands traits de la situation en France, elle présente les observations tirées de l'analyse comparative puis les monographies consacrées à chacun de ces exemples étrangers.

A. LE RÉGIME APPLICABLE EN FRANCE

1. Les dispositions constitutionnelles

La Constitution du 4 octobre 1958, dont l'article 3 dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » , prévoit trois types de référendums concernant :

- la modification de la Constitution ;

- l'adhésion d'un État à l'Union européenne ;

- et l'adoption d'un projet de loi ou d'une proposition de loi.

• Le référendum constitutionnel (article 89 de la Constitution)

Aux termes de l'article 89, tout « projet ou [la] proposition de révision [constitutionnelle] doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum ».

La convocation des électeurs à un scrutin référendaire peut toutefois être remplacée par une procédure de validation parlementaire. Dans ce cas, le Parlement, réuni en Congrès, doit approuver le projet qui lui est soumis à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, pour que celui-ci entre en vigueur.

• Le référendum relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne (article 88-5 de la Constitution)

Figurant au titre XV de la Constitution qui concerne l'Union européenne, l'article 88-5 prévoit que « Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République » ^{1 ( * )} .

• Le référendum relatif à l'adoption d'un projet de loi ou d'une proposition de loi (article 11 de la Constitution)

L'article 11 de la Constitution dispose que « Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel , peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions » .

Le référendum peut être organisé :

- sur proposition du Gouvernement, il doit alors faire l'objet d'une déclaration et d'un débat devant les assemblées parlementaires ;

- ou à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, sous la forme d'une proposition de loi. Cette initiative ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.

La proposition de loi est examinée par les deux assemblées dans un délai de six mois ^{2 ( * )} , faute de quoi le Président de la République la soumet au référendum. Si elle n'est pas adoptée par le peuple, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans. En cas d'adoption, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.

2. La pratique du référendum en France

Sous la V ^e République, neuf référendums ont été organisés ^{3 ( * )} :

- le 28 septembre 1958 sur la Constitution de la V ^e République (accepté à 82,6 % des suffrages exprimés) ;

- le 8 janvier 1961 sur l'autodétermination de l'Algérie (accepté à 74,99 % des suffrages exprimés) ;

- le 8 avril 1962 sur les accords d'Évian concernant l'indépendance de l'Algérie (accepté à 90,81 % des suffrages exprimés) ;

- le 28 octobre 1962 sur l'élection du président de la République au suffrage universel direct (accepté à 62,25 % des suffrages exprimés) ;

- le 27 avril 1969 sur la réforme du Sénat et la régionalisation (rejeté à 52,41 % des suffrages exprimés) ;

- le 23 avril 1972 sur l'élargissement de la Communauté économique européenne (accepté à 68,32 % des suffrages exprimés) ;

- le 6 novembre 1988 sur le statut de la Nouvelle-Calédonie (accepté à 79,99 % des suffrages exprimés) ;

- le 20 septembre 1992 sur la ratification du Traité de Maastricht sur l'Union européenne (accepté à 51,04 % des suffrages exprimés) ;

- le 24 septembre 2000 sur le quinquennat (accepté à 73,21 % des suffrages exprimés) ;

- et le 29 mai 2005 sur la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe (rejeté à 54,67 % des suffrages exprimés).

B. OBSERVATIONS TIRÉES DES EXEMPLES ÉTRANGERS

Après avoir présenté les grands traits du recours au référendum dans les dix États considérés, on s'intéressera, d'une part, aux référendums concernant la modification de la Constitution, puis, d'autre part, aux référendums qui ont une portée législative.

1. Des traditions différentes en matière référendaire

Comme le montre le tableau suivant, qui récapitule le nombre de référendums qui y ont été organisés, deux catégories principales se distinguent parmi les dix États analysés :

- ceux dans lesquels le référendum est une pratique courante, tels la Suisse, la Californie et l'Italie, où le parlementarisme s'accommode d'une forte dose de démocratie directe ;

- et ceux où il n'a qu'un caractère exceptionnel (Suède, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Pays-Bas et Espagne), voire inexistant (Allemagne).

PAYS À FORTE ET PAYS À FAIBLE TRADITION RÉFÉRENDAIRE

En considérant, comme le montre le tableau infra , les principales caractéristiques des régimes référendaires à l'aune de la fréquence plus ou moins grande du recours au référendum, deux tendances se dessinent :

- dans les pays à forte tradition référendaire, le référendum a une origine populaire et permet l'abrogation d'un texte adopté par le Parlement qui peut être soit une loi, soit la Constitution ;

- dans les pays à faible tradition référendaire, le référendum résulte d'une décision du Parlement ou de l'exécutif, dont la portée est plus limitée ;

- dans l'un et l'autre cas, le référendum consultatif fait figure d'exception dans l'échantillon considéré, puisque seuls les Pays-Bas et l'Espagne l'ont institué.

CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DES SYSTÈMES RÉFÉRENDAIRES

(*) En vertu du principe de souveraineté parlementaire, plusieurs auteurs estiment que le Parlement britannique pourrait ne pas suivre les conclusions d'un référendum ^{5 ( * )} .

Comme le montre le tableau ci-dessous, le pourcentage des demandes tendant à l'organisation d'un référendum :

- est de 8 et 5 % du nombre de participants à la dernière élection du Gouverneur, soit actuellement de 3,2 % à 2% du corps électoral en Californie ;

- varie entre 2,33 % (Pays-Bas) et 0,77 % (Portugal) du corps électoral dans les autres pays considérés.

NOMBRE DE SIGNATURES NÉCESSAIRES
POUR L'ORGANISATION D'UN RÉFÉRENDUM

2. Les caractéristiques des référendums constitutionnels

Si le référendum ne peut avoir pour objet de modifier la Constitution au Portugal, l'ensemble des huit autres États dotés de Constitutions écrites (donc exception faite du Royaume-Uni) ont recours, dans une mesure variable, à cette procédure pour amender leur loi fondamentale, comme le montrent respectivement :

- l'initiative du référendum ;

- son objet ;

- les conditions de majorité pour son adoption ;

- et ses effets.

a) Initiative du référendum

Si le référendum constitutionnel peut parfois être organisé de plein droit, son initiative relève en règle générale du Parlement, du peuple, ou encore de plusieurs organes.

Est de plein droit le recours au référendum en Espagne, pour la modification totale de la Constitution ou de certaines de ses dispositions essentielles.

Le Parlement détient un monopole en la matière :

- en Espagne, où le référendum a lieu après le vote d'une révision constitutionnelle partielle, à la demande d'un dixième des membres de l'une des deux chambres ;

- en Suède, le référendum de portée constitutionnelle nécessite l'adoption d'un projet de loi portant modification de la Constitution ;

- aux Pays-Bas, où l'adoption d'un projet de loi constitutionnelle par les deux chambres entraîne la dissolution de la chambre basse, l'élection qui s'ensuit ayant tous les traits d'un référendum de facto ;

- et au Royaume-Uni.

Le peuple est investi du monopole de l'initiative référendaire en Suisse, où 100 000 citoyens peuvent demander l'organisation d'un scrutin sur la révision totale ou partielle de la Constitution.

Plusieurs autorités peuvent être à l'origine du référendum constitutionnel. Tel est le cas :

- en Californie, où au moins 8 % des électeurs ayant participé à la dernière élection aux fonctions de Gouverneur (585 000 personnes actuellement, soit 3,2 % du corps électoral total) peuvent présenter une proposition de loi constitutionnelle par le biais d'une initiative populaire ;

- en Italie, où ce référendum est demandé par un cinquième des membres d'une des chambres du Parlement, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux ;

- en Pologne où, après le vote d'un texte portant modification de la Constitution par les deux chambres, un cinquième de la chambre basse, la majorité du Sénat et le Président de la République peuvent mettre en mouvement la procédure de référendum.

b) Objet du référendum

On distinguera ici les matières exclues du champ référendaire des textes qui peuvent être adoptés non seulement par la voie parlementaire mais aussi par la voie référendaire.

• Matières réservées au référendum

Certaines matières ont, de plein droit , vocation à faire l'objet d'un référendum.

Il s'agit, en Suisse :

- des révisions de la Constitution ;

- de l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales ;

- des lois fédérales déclarées urgentes dépourvues de base constitutionnelle qui s'appliquent plus d'un an ;

- des initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution ;

- des initiatives populaires conçues en termes généraux visant à la révision partielle de la Constitution, lesquelles ont été rejetées par l'Assemblée fédérale ;

- et du principe d'une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre le conseil national et le conseil des États.

En Espagne, la révision totale de la Constitution est aussi soumise de plein droit au référendum.

• Matières pouvant faire l'objet d'un référendum

À défaut d'adoption par le Parlement, certains textes peuvent faire l'objet d'un référendum.

En Pologne, la révision constitutionnelle n'est soumise au peuple, lorsque les autorités compétentes le demandent, que si elle concerne la République, les principes généraux relatifs aux libertés, aux droits et aux devoirs de l'homme et du citoyen, et la procédure de révision de la Constitution.

En Espagne, une modification partielle de la Constitution peut être soumise au référendum si 1/10 ^e des membres des Cortes le demande.

L'initiative populaire peut concerner des questions constitutionnelles en Californie.

c) Conditions de majorité

Alors qu'en Californie, en Espagne et en Pologne, l'approbation du texte constitutionnel nécessite de recueillir la majorité des suffrages et que dans les autres États la Constitution ne prévoit pas de dispositions spécifiques en la matière, on constate que :

- en Suède, le rejet du texte est acquis lorsque la majorité des votants représentant au moins la moitié des suffrages exprimés (qui comprennent les bulletins blancs) s'exprime contre la proposition ;

- en Suisse, l'approbation des actes soumis au référendum constitutionnel nécessite soit la double approbation de la majorité des votants et de la majorité des cantons ^{9 ( * )} , soit la seule majorité des votants ^{10 ( * )} , en fonction du type de modifications proposées et de l'autorité qui en est à l'origine.

d) Effets du référendum

Il convient de distinguer ici l'effet obligatoire du référendum du droit de faire opposition à un texte déjà adopté par le Parlement.

En effet, si le résultat du référendum doté d'un objet constitutionnel est obligatoire en Californie, en Espagne, en Italie et en Suisse, le référendum constitutionnel en Suède ne permet à la population que de repousser une proposition et non d'adopter un texte.

3. Les autres référendums

On examinera ici les règles relatives :

- à l'initiative du référendum ;

- à l'interdiction d'y recourir pendant certaines périodes ;

- à son objet ;

- aux conditions de majorité qui y ont trait ;

- et à ses effets.

a) Initiative du référendum

Si le référendum peut être de plein droit, son initiative relève, en règle générale, du Parlement, du peuple ou de plusieurs autorités.

Est de plein droit le recours au référendum consultatif tendant au détachement de communes ou de provinces d'une région et à leur rattachement à une autre région, en Italie.

L'initiateur du référendum consultatif est le seul Parlement en Suède (demande exprimée par un dixième du Riksdag approuvée par un tiers de cette assemblée) et au Royaume-Uni.

Plusieurs autorités peuvent être à l'origine du référendum :

- en Suisse, 50 000 citoyens ou 8 cantons ;

- en Italie, 500 000 électeurs ou 5 conseils régionaux ;

- en Pologne, le Sejm à la majorité absolue des votants, la moitié au moins du nombre des députés étant présents, d'une part, et le président de la République polonaise, avec l'accord du Sénat à la majorité absolue des votants, la moitié au moins du nombre des sénateurs étant présents, d'autre part ;

- au Portugal, les députés et les groupes politiques de la chambre unique, de même que le Gouvernement, sur les matières relevant de sa compétence et 75 000 électeurs ;

- enfin en Espagne, où cette initiative relève de l'exécutif, sous réserve de l'approbation du Parlement.

Seul le peuple a l'initiative du référendum :

- aux Pays-Bas où, après le dépôt de 10 000 signatures constituant la « demande introductive », les partisans du référendum doivent réunir 300 000 signatures pour son organisation ;

- en Californie, où 5 % des électeurs ayant participé à la dernière élection aux fonctions de Gouverneur, soit actuellement environ 2% du corps électoral, peuvent présenter une proposition de loi ex nihilo ou demander l'organisation d'un référendum sur une loi que le Parlement a votée dans les 90 jours précédents.

b) Interdiction du référendum pendant certaines périodes

En Italie, la demande de référendum abrogatif ne peut être déposée ni dans les six premiers mois précédant la convocation à l'élection d'une des chambres du Parlement, ni dans les douze mois précédant l'expiration des pouvoirs de celle-ci.

En Espagne, un référendum ne peut intervenir ni pendant que sont en vigueur l'état de siège ou l'état d'exception ni dans les 90 jours de leur cessation non plus que dans les 90 jours qui suivent ou qui précèdent les élections aux Cortes , les élections des organes des autonomies ou un autre référendum.

Au Portugal, la convocation d'un référendum est interdite, d'une part, entre la date de convocation et la tenue des élections nationale, locales et européennes et, d'autre part, sous l'empire de l'état de siège et de l'état d'urgence.

c) Objet du référendum

Si la loi ne limite pas l'objet du référendum en Suède, le champ de celui-ci est restreint dans divers cas étudiés.

En Italie, le référendum abrogatif ne peut porter sur les lois fiscales ou budgétaires, d'amnistie ou de remise de peine et de ratification des traités internationaux.

Les principales catégories de textes exclus du champ du référendum consultatif aux Pays-Bas consistent dans les lois :

- concernant la monarchie, la maison royale et le budget ;

- modifiant la Constitution ;

- tendant exclusivement à l'exécution de traités ou de décisions d'organisation internationales ;

- et dénonçant un traité.

Le référendum ne peut concerner, en Suisse, que les lois et arrêtés fédéraux, ainsi que certains traités internationaux.

En Pologne, il concerne des questions « d'une importance particulière pour l'État ».

En Espagne, le référendum consultatif porte sur « les décisions politiques d'une importance particulière ».

Au Portugal, le référendum concerne des questions « d'important intérêt national » relevant de la compétence de l'Assemblée de la République ou du Gouvernement à l'exclusion des modifications de la Constitution, des questions budgétaires, fiscales ou financières, ainsi que des compétences de l'Assemblée de la République et de celles du Gouvernement.

En Californie, ne peuvent faire l'objet d'une nouvelle délibération populaire les lois :

- « d'urgence », c'est-à-dire d'application immédiate ;

- convoquant des élections ;

- et celles relatives aux prélèvements fiscaux ou aux crédits budgétaires destinés à faire face aux dépenses courantes de l'État.

d) Conditions requises pour l'adoption texte soumis au référendum

Plusieurs pays ont institué des conditions de majorité renforcées lors des référendums.

Aux Pays-Bas, l'adoption d'une motion référendaire tendant au retrait ou au réexamen d'une loi ou d'un traité nécessite que la majorité des votants se prononce contre le texte mis en cause et que la participation soit de plus de 30 %. À défaut, le texte entre en vigueur.

En Italie, l'abrogation est prononcée lorsque la majorité des électeurs inscrits a participé au scrutin et que la majorité des exprimés s'est prononcée en sa faveur. Dans le cas du référendum consultatif tendant au détachement de communes ou de provinces d'une région et à leur rattachement à une autre région, l'avis est acquis par la majorité de la population des entités concernées.

Le référendum n'a d'effet contraignant :

- au Portugal, que lorsque le nombre des votants est supérieur à la moitié des électeurs inscrits ;

- et en Pologne, que si plus de la moitié des électeurs inscrits y ont participé.

e) Effets du référendum

On distinguera ici les référendums dotés d'une portée obligatoire de ceux dont le résultat n'a de conséquence que consultative.

• Portée obligatoire

Le référendum n'a d'effet obligatoire pour le Parlement suédois que s'il aboutit à rejeter une proposition, dans les autres cas, le Riksdag conserve la possibilité d'adopter un texte.

Le référendum « consultatif » néerlandais astreint, malgré son nom, le Parlement à retirer et réexaminer le texte en passe d'entrer en vigueur, une procédure d'indemnisation des dommages causés aux tiers du fait du retrait d'une loi ou d'un traité étant du reste prévue.

Le référendum a un effet obligatoire en Suisse, de même que le référendum abrogatif en Italie.

Au Portugal, puisque le référendum a un effet contraignant, l'Assemblée de la République a 90 jours et le Gouvernement 30 jours pour approuver la convention internationale ou la loi correspondante, le président de la République étant tenu de ratifier l'accord et de promulguer la loi qui en résulte. Ni le Parlement, ni le Gouvernement ne peuvent adopter une convention ou une loi après que le référendum a eu une issue négative, sauf nouvelle élection de l'Assemblée ou nouveau référendum ayant donné une réponse affirmative.

En Californie, le Parlement ne peut amender ou abroger :

- une loi issue d'une initiative populaire que par une autre loi, qui ne prend effet que si elle est approuvée par les électeurs, à moins que la loi d'initiative initiale ne permette elle-même d'être amendée ou abrogée sans leur consentement ;

- les lois résultant du référendum.

• Portée consultative

Est doté d'une portée purement consultative le référendum tendant au détachement de communes ou de provinces d'une région et à leur rattachement à une autre région en Italie.

Au Royaume-Uni, si le référendum national a, en vertu de la théorie de la souveraineté parlementaire, pas de portée obligatoire pour le Parlement, celui-ci n'a pas contrevenu au choix de la majorité du corps électoral après les deux votations (1973 et 2011) qui ont précédé la votation sur le « Brexit » en 2016. La Cour Suprême est, dans ce dernier cas, saisie d'un appel de la décision rendue, en première instance, au sujet de l'autorité compétente pour « activer » le mécanisme prévu à l'article 50 du Traité de l'Union européenne pour le retrait d'un État.

MONOGRAPHIES PAR PAYS

ALLEMAGNE

Le référendum en Allemagne « n'existe plus à l'échelle fédérale, sauf de manière très exceptionnelle » ^{11 ( * )} .

Une votation populaire peut avoir lieu dans deux cas, conformément aux articles 146 et 29 de la Loi fondamentale. Il s'agit :

- de l'entrée en vigueur d'une nouvelle Constitution ;

- et de la redéfinition du territoire national.

1. Les dispositions constitutionnelles

Les circonstances pouvant théoriquement aboutir à un référendum sont prévues par les articles 146 et 29 de la Loi fondamentale allemande.

Aux termes de l'article 146 de la Loi fondamentale, cette dernière devient caduque « le jour de l'entrée en vigueur d'une Constitution adoptée par le peuple allemand en pleine liberté de décision » .

L'article 29 de la loi fondamentale dispose que toute restructuration du territoire fédéral doit être mise en oeuvre « par une loi fédérale, qui doit être ratifiée par votation populaire » . Toutefois, la votation ne se déroule que dans les « Länder dont le territoire ou des portions de territoire sont appelés à former un Land nouveau ou à faire partie d'un Land aux frontières modifiées ( Länder concernés) » .

2. La pratique

Si aux termes de l'article 20 de la Loi fondamentale, « Tout pouvoir d'État émane du peuple. Le peuple l'exerce au moyen d'élections et de votations et par des organes spéciaux investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire » , en pratique, le recours au référendum fédéral est inexistant, la procédure de ratification parlementaire étant privilégiée. Tel fut le cas, par exemple, lors de la ratification du Traité de Maastricht, le 2 décembre 1992.

La réunification des deux Allemagne n'a pas donné lieu au vote d'une nouvelle Constitution - qui aurait permis de recourir à la votation prévue à l'article 146 -, mais à une adhésion de la République Démocratique d'Allemagne au domaine d'application de la Loi fondamentale de la République Fédérale d'Allemagne (Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes) ^{12 ( * )} .

ESPAGNE

Le régime du référendum de portée nationale résulte, en Espagne :

- des articles 92, 151, 152, 167-3 et 168-3 de la Constitution espagnole ;

- ainsi que des dispositions de la loi organique n° 2 du 18 janvier 1980, sur les diverses modalités de référendum.

1. Dispositions constitutionnelles

La Constitution prévoit trois types de référendum :

- le référendum constitutionnel ;

- le référendum consultatif ;

- et le référendum relatif aux transferts de compétences de l'État aux autonomies qui, dépourvu de portée nationale, est rappelé ici pour mémoire.

• Le référendum constitutionnel

Le texte distingue la révision partielle de la révision totale de la Constitution.

• Le référendum consultatif

• Le référendum relatif aux transferts de compétence de l'État aux autonomies

Ne constituant pas une consultation organisée au niveau national, ce référendum - qui ne relève pas du champ de la présente étude - est signalé ici pour mémoire.

2. La pratique

Deux référendums nationaux ont eu lieu en Espagne depuis 1978, comme le montre le tableau suivant.

LISTE DES RÉFÉRENDUMS NATIONAUX ORGANISÉS EN ESPAGNE (1978-2016)

Source : Junta electoral central, ww.juntaelectoralcentral.es

ÉTATS-UNIS

En l'absence de referendum « fédéral », le régime du referendum relève, aux États-Unis, de chaque État fédéré.

À titre d'exemple, on retiendra ici le cas de la Californie, le plus grand des États fédérés par sa population, soit 39 millions d'habitants en 2015 ^{13 ( * )} . La législation relative au referendum y résulte de :

- l'article 2 de la Constitution de l'État de Californie ;

- et du chapitre 7 du code électoral californien.

1. Les dispositions constitutionnelles

La Constitution californienne reconnaît aux électeurs le droit de mettre en oeuvre la procédure d'initiative populaire pour proposer une modification de la Constitution.

• Le droit d'initiative (article 2, section 8 de la Constitution)

Les électeurs peuvent proposer des amendements à la Constitution ou de nouveaux textes de loi (statutes) , les adopter ou les rejeter (article 2, section 8) ;

• Le referendum constitutionnel (article 18 de la Constitution)

Aux termes de l'article 18 de la Constitution de Californie, toutes les modifications de ce texte, quelle que soit leur origine (parlementaire ou populaire) sont soumises à l'approbation du corps électoral.

• Le referendum sur un texte adopté par le Parlement (article 2, section 9 de la Constitution)

Au moyen du referendum , le peuple exerce le droit de confirmer ou de rejeter, totalement ou partiellement, une loi qui vient d'être adoptée par le Parlement, à l'exception des lois d'« urgence », de celles convoquant des élections et de celles instituant des prélèvements fiscaux ou des crédits destinés à faire face aux dépenses courantes de l'État (article 2, section 9).

2. Les dispositions du code électoral de Californie

Le code électoral californien précise tant le régime de l'initiative que celui du referendum .

a) Cas de l'initiative

Aux termes de son article 9001, toute personne adressant au procureur général une initiative (proponent) doit fournir également :

- une attestation établissant qu'elle est majeure, citoyenne des États-Unis et résidente de l'État ;

- ses coordonnées ;

- et un montant de 2 000 dollars (soit 1 814 euros), dont la totalité est consignée. Ce montant est restitué au proponent si la mesure répond aux critères posés pour être soumise au vote dans les deux ans. Dans le cas contraire, cette somme est conservée par l'État.

Le procureur général, chargé de préparer un titre et un résumé de la mesure (voir supra l'article 2, section 10 de la Constitution), organise préalablement une consultation publique d'une durée de 30 jours (article 9002 du code électoral). Il rédige ensuite le titre et le résumé des objectifs et points essentiels de la mesure proposée, fournit un identifiant numérique et transmet toutes ces données :

- à la personne qui est à l'origine de la demande ;

- et au secrétaire d'État, dans les 15 jours suivant la réception de l'étude d'impact fiscal réalisée par le département des finances et par le bureau d'analyse législative (Legislative analyst's office) ^{17 ( * )} dans les 50 jours suivant la réception de la demande. Un jour ouvrable après réception de ces informations, le secrétaire d'État notifie au proponent et à l'agent électoral (county elections official) ^{18 ( * )} de chaque comté la date officielle ^{19 ( * )} et un calendrier où figurent notamment les dates limites concernant la suite de la procédure (article 9004).

Le procureur général transmet sans délai des exemplaires du texte, du titre et du résumé au Sénat et à l'Assemblée de Californie. Si les commissions compétentes de chacune des assemblées ont la faculté d'organiser des auditions publiques sur la question, le Parlement ne peut toutefois ni altérer la mesure, ni empêcher qu'elle figure sur le bulletin de vote (article 9007).

À compter de la date officielle, le proponent dispose d'au plus 180 jours pour recueillir le nombre nécessaire de signatures (voir supra ) (article 9014).

b) Cas du referendum

Aux termes de l'article 9006, après réception d'un texte proposant un referendum , le procureur général rédige un résumé des objectifs essentiels du texte proposé. Ce texte est dispensé d'« analyse fiscale » (voir supra ). Le magistrat fournit ensuite un exemplaire de ces informations :

- à la personne à l'origine de la demande ;

- et au secrétaire d'État, dans les 10 jours suivant la réception de la proposition de referendum . Un jour ouvrable après réception de ces informations, le secrétaire d'État notifie au proponent et à l'agent électoral de chaque comté la date officielle et un calendrier complet, où figurent notamment les dates limites.

Après la préparation du titre et du résumé, le procureur général transmet sans délai le texte, le titre et le résumé de la mesure, au Sénat et à l'Assemblée de Californie. Les commissions compétentes de chacune des assemblées organisent des auditions publiques sur la question. Le Parlement ne peut cependant ni altérer la mesure, ni empêcher qu'elle figure sur le bulletin de vote (article 9007).

À compter de la promulgation de l'acte soumis au referendum , le proponent dispose d'au plus 90 jours pour lancer la procédure et recueillir le nombre nécessaire de signatures (voir supra ).

c) La procédure de vérification des signatures

Aux termes de l'article 9030 du code électoral, le nombre de signatures figurant sur les pétitions est vérifié dans les huit jours suivant leur dépôt dans chaque comté. Si le nombre des signatures décomptées est inférieur à 100 % du total requis, le secrétaire d'État le notifie au proponent et aux agents électoraux des comtés, mettant ainsi un terme à la procédure.

Si le nombre de signatures décomptées atteint 100 % du nombre de signatures requises, le secrétaire d'État en avertit les agents électoraux des comtés, qui disposent de 30 jours pour déterminer par échantillonnage le nombre de votants qualifiés ayant signé la pétition, et par là le nombre de signatures valides. La vérification des signatures se déroule dans les conditions fixées par l'article 9030, aux termes duquel l'agent électoral du comté doit vérifier :

- toutes les signatures si moins de 500 signatures ont été recueillies à l'échelle de sa circonscription ;

- au moins 500 signatures, ou à défaut 3 % des signatures.

À l'échelle de l'État, s'il résulte de l'échantillonnage que le nombre de signatures valides :

- est inférieur à 95 % du nombre requis de signatures, la pétition est réputée avoir échoué, le secrétaire d'État notifie immédiatement cet échec au proponent et aux agents électoraux ;

- est supérieur à 110 % du nombre requis, le secrétaire d'État certifie que la mesure peut être soumise aux électeurs ;

- est compris entre 95 % et 110 %, le secrétaire d'État ordonne la vérification de toutes les signatures dans chaque comté dans un délai de 30 jours (article 9031).

3. La pratique

Entre 1912 et décembre 2015, 1 922 initiatives ont fait l'objet d'un titre et d'un résumé. 72 % des initiatives (1 384) ont été présentées au corps électoral, dont 30% (538) n'ont pas rempli les conditions permettant d'être soumises au scrutin, 19% (363) ont été présentées au corps électoral, et 123 ont été approuvées.

En outre, entre 1912 et octobre 2015, 82 demandes de referendum ont reçu un titre et fait l'objet d'un résumé ^{20 ( * )} . Parmi elles :

- 31 (38,27 %) ne remplissaient pas les conditions permettant de convoquer les électeurs ;

- 50 (61,73 %) ^{21 ( * )} ont rempli ces conditions, tandis que 49 ont fait l'objet d'un vote, 20 étant rejetées et 29 approuvées.

À l'occasion de l'élection présidentielle du 8 novembre 2016, 16 textes seront soumis aux électeurs californiens : 15 initiatives et 1 referendum .

Chaque proposition est d'ores et déjà présentée dans le guide électoral (official voter information guide) , qui fournit, pour chacune d'entre elles :

- un résumé ;

- des informations sur la portée du « oui » et sur celle du « non » ;

- les arguments en présence ;

- les « points de contact » des partisans du « oui » et ceux du « non » ;

- la fiche d'impact complète préparée par le procureur général (y compris l'incidence budgétaire) ;

- et le texte proposé.

ITALIE

Le régime du référendum national résulte :

- des articles 75, 132 et 138 de la Constitution italienne ;

- et de la loi n° 352 du 25 mai 1970 portant règles applicables aux référendums prévus par la Constitution et sur l'initiative législative du peuple.

1. Les dispositions constitutionnelles

La Constitution italienne prévoit quatre types de référendums :

- le référendum tendant à modifier la Constitution ;

- le référendum abrogatif ;

- le référendum consultatif relatif au détachement de communes ou de provinces ;

- et le référendum relatif à la fusion ou à la création de régions.

• Référendum constitutionnel

• Référendum abrogatif

• Référendum relatif à la fusion ou à la création de régions

Ne concernant que certaines régions, ce référendum est mentionné pour mémoire.

• Référendum consultatif relatif au détachement de communes ou de provinces

2. La pratique

Jusqu'en 1987, aucun des référendums n'a abouti à l'abrogation d'une loi votée par le Parlement.

De 1987 à 1995, toutes les abrogations proposées ont été acceptées à de fortes majorités, un seul échec étant enregistré, le 3 juin 1990, à cause de l'insuffisance du nombre de suffrages exprimés (moins de 50%).

On note en outre que l'organisation, en 1989, d'un référendum destiné à savoir si le peuple acceptait de donner un mandat constitutionnel au Parlement européen (référendum qui n'avait donc pas de caractère abrogatif) a nécessité l'adoption d'une loi constitutionnelle ad hoc , n° 2 du 3 avril 1989.

TABLEAU DES RÉFÉRENDUMS ORGANISÉS EN ITALIE (1946-2016) - I

TABLEAU DES RÉFÉRENDUMS ORGANISÉS EN ITALIE (1946-2016) - II

TABLEAU DES RÉFÉRENDUMS ORGANISÉS EN ITALIE (1946-2016) - III

TABLEAU DES RÉFÉRENDUMS ORGANISÉS EN ITALIE (1946-2016) - IV

TABLEAU DES RÉFÉRENDUMS ORGANISÉS EN ITALIE (1946-2016) - V

TABLEAU DES RÉFÉRENDUMS ORGANISÉS EN ITALIE (1946-2016) - VI

Source : Ministero dell'Interno , Archivio Storico delle Elezioni - Referendum. Disponible en ligne sur le site :

http://elezionistorico.interno.it/index.php?tpel=F&dtel=18/04/1993&tpa=I&tpe=A&lev0=0&levsut0=0&es0=S&ms=S

Un référendum a été convoqué le dimanche 4 décembre 2016 par un décret du Président de la République du 27 septembre 2016 pour soumettre au corps électoral le texte de la réforme constitutionnelle votée par les deux chambres ^{24 ( * )} .

PAYS-BAS

Bien que le référendum ait été utilisé au niveau local ainsi qu'aux Antilles et à Aruba durant le XX ^e siècle, cette procédure n'a pas eu cours aux Pays-Bas, au plan national, à l'époque contemporaine avant 2005.

Un long débat a précédé l'organisation d'un référendum sur la ratification du traité portant constitution pour l'Europe, laquelle a nécessité le vote d'une loi ad hoc par le Parlement ^{25 ( * )} . Ce texte prévoyait expressément que ce référendum aurait un caractère consultatif. 61, 5 % des participants ont voté, en 2005, contre cette ratification.

Depuis lors, le Parlement a adopté la loi du 30 septembre 2014, entrée en vigueur le 1 ^er juillet 2015, portant règles en matière de référendum consultatif, qui a été appliquée en une occasion, le 6 avril 2016, au sujet de l'accord d'association entre l'Union européenne et l'Ukraine.

On évoquera successivement :

- l'absence de référence au référendum dans la Constitution des Pays-Bas ;

- puis le régime en vigueur depuis 2015.

1. Absence de référence au référendum dans la Constitution des Pays-Bas

La Constitution des Pays-Bas ne prévoit pas de procédure référendaire.

Sa modification intervient, en vertu de l'article 137, après :

- l'adoption, en première lecture, d'un projet de loi portant proposition de modification constitutionnelle ;

- la dissolution de la chambre basse puis la convocation et le déroulement d'élections de l'équivalent de l'Assemblée nationale qui fait suite à l'adoption de cette loi ;

- enfin le vote, en seconde lecture, du texte par chacune des deux chambres à la majorité des deux-tiers des voix exprimées.

2. Les dispositions législatives : la loi du 30 septembre 2014 portant règles en matière de référendum consultatif

La loi du 30 septembre 2014 portant règles en matière de référendum consultatif détermine le champ d'application et la procédure prévue pour le déroulement du « référendum consultatif correctif » (raadgevend correktief référendum) .

• Champ d'application

Le référendum consultatif correctif ne peut concerner que :

- les lois, dans les six mois de leur adoption ;

- et la ratification des traités concernant tout ou partie des Pays-Bas.

La loi exclut expressément les lois concernant :

- la monarchie ;

- la maison royale ;

- le budget ;

- la modification de la Constitution ;

- exclusivement l'exécution de traités ou les décisions d'organisations internationales.

Elle exclut aussi :

- les « lois de l'État » ^{26 ( * )} (Rijkswet) , à l'exception des lois nationales d'approbation de traités qui ne s'appliquent qu'aux Pays-Bas, dans le Royaume ou dans une partie de ceux-ci ;

- les lois qui tendent exclusivement à tirer les conséquences ou à s'appliquer au retrait ou à l'entrée en vigueur d'une autre loi en vertu d'un référendum ;

- les lois qui tendent exclusivement à l'approbation du projet de dénonciation (opzegging) d'un traité en vertu d'un référendum ;

- et les lois qui tendent exclusivement au retrait de l'approbation d'un traité, en vertu d'un référendum.

• Procédure

Les pouvoirs publics donnent communication, par une publication à l'équivalent du Journal Officiel , des lois et traités susceptibles de faire l'objet d'un référendum.

Les personnes susceptibles de demander l'organisation de ce référendum, à savoir les électeurs qui votent pour le renouvellement de l'équivalent de l'Assemblée nationale, ont quatre semaines à compter de cette publication pour adresser 10 000 demandes tendant à l'organisation d'un référendum au conseil des Élections.

Chaque personne ne peut déposer qu'une demande de référendum sur un même texte.

Le président du conseil des Élections, autorité indépendante compétente en la matière, statue sur la recevabilité de la « demande introductive » (inleidend verzoek) de référendum par une décision publiée à l'équivalent du Journal Officiel . Une décision de rejet est motivée et publiée.

Les dispositions relatives à l'application de la loi objet du référendum cessent, de plein droit, de produire leurs effets ^{27 ( * )} dès la publication de la décision positive du président du conseil des Élections sur une demande introductive de référendum la concernant.

À compter de la date à laquelle le conseil reconnaît l'existence d'une « demande introductive » s'écoule un délai de six semaines au plus, durant lequel 300 000 signatures doivent être adressées à la même instance, qui en vérifie la régularité. Ces signatures constituent la « demande définitive » (definitief verzoek) de référendum.

Notons qu'en 2016, les Pays-Bas comptant 12 862 685 électeurs ^{28 ( * )} , le nombre de personnes souhaitant participer au dépôt d'une « demande définitive », soit 300 000, correspond à 2,33 % du corps électoral.

Dans la semaine suivant la décision relative à la validité de la « demande introductive », la « commission du référendum » ^{29 ( * )} , décide de la date de celui-ci dans les six mois suivant la décision du conseil des Élections sur la validité de la « demande définitive ».

• Effet

À l'issue de la votation :

- si la majorité des votants se prononce contre le texte mis en cause (loi ou traité) et que la participation est de plus de 30 %, l'autorité chargée de l'élaboration du texte doit le réexaminer (overveging) et retirer (intrekking) le texte en passe d'entrer en vigueur (loi ou traité) en adoptant un projet de loi à cette fin (article 12 - 2) ;

- si la participation est de moins de 30 % ou si la majorité n'est pas atteinte, le texte entre en vigueur.

Si, du fait du référendum, une loi ou un traité sont retirés, les personnes physiques ou morales qui ont subi un dommage de ce fait et pour lesquelles aucune indemnisation n'est prévue, d'une autre façon ou de façon suffisante, le ministre compétent attribue de façon équitable une indemnisation (article 12-4).

Enfin, si le corps électoral répond par la négative à la proposition référendaire, un projet de loi est déposé dans les meilleurs délais, pour permettre l'application de la loi qui a fait l'objet de la consultation populaire.

3. La pratique

La liste des référendums organisés aux Pays-Bas depuis 2005 se présente comme suit :

LISTE DES RÉFÉRENDUMS NATIONAUX ORGANISÉS AUX PAYS-BAS (2005-2016)

Sources : A. Nijeboer, article cité et Kiesraad

POLOGNE

Le régime du référendum national est fixé par :

- les articles 125 et 235 de la Constitution polonaise du 2 avril 1997 ;

- et la loi du 14 mars 2003 sur le référendum de portée nationale.

1. Les dispositions constitutionnelles

La Constitution polonaise prévoit deux types de référendums :

- un référendum constitutionnel ;

- et un référendum sur des questions « d'une importance particulière pour l'État » dont l'issue peut avoir une portée contraignante.

• Le référendum constitutionnel

• Le référendum concernant des questions « d'une importance particulière pour l'État »

2. La pratique

Depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1997, deux référendums ont été organisés, dont le second concernait trois sujets, comme le montre le tableau ci-dessous.

LISTE DES RÉFÉRENDUMS NATIONAUX ORGANISÉS EN POLOGNE (2003-2016)

Source : Dziennik Ustaw nr 132, p. 8847 Poz.122 i 1223 et site dédié au référendum de 2015.

PORTUGAL

Le régime du référendum national est fixé par :

- les articles 113, 115, 119, 134, 156, 161, 164, 167, 197, 223, et 295 de la Constitution portugaise du 2 avril 1976 ^{30 ( * )} dans la rédaction résultant de la septième modification de ce texte, adoptée par loi Constitutionnelle n° 1 du 12 août 2005 ;

- la loi organique n° 15-A du 3 avril 1998, modifiée par la loi organique n° 4 du 8 septembre 2005.

1. Les dispositions constitutionnelles

La Constitution portugaise prévoit deux types de référendums :

- un référendum relatif à l'approbation d'un traité tendant à la construction ou à l'approfondissement de l'Union européenne ;

- et un référendum législatif.

• Le référendum relatif à l'approbation d'un traité tendant à la construction ou à l'approfondissement de l'Union européenne

L' article 295 de la Constitution ouvre la possibilité de convoquer un référendum sur l'approbation d'un traité tendant à la construction ou à l'approfondissement de l'Union européenne.

• Le référendum législatif

2. La pratique

Depuis l'entrée en vigueur de la Constitution du 2 avril 1976, trois référendums ont été organisés au Portugal, comme le montre le tableau ci-dessous.

LISTE DES RÉFÉRENDUMS NATIONAUX ORGANISÉS AU PORTUGAL (1975-2016)

Source : Commissão Nacional de Eleições

ROYAUME-UNI

Au Royaume-Uni, le régime du référendum n'est pas déterminé par un texte de portée générale.

Chacun des référendums nationaux organisés depuis 1973 (voir la liste infra ) a fait l'objet d'une loi ad hoc .

La consultation relative au Brexit , qui s'est déroulée le 23 juin 2016, a quant à elle été organisée sur le fondement de la loi du 17 décembre 2015 autorisant la tenue d'un référendum sur la sortie de l'Union européenne.

1. Les référendums organisés au Royaume-Uni depuis 1973

Onze référendums se sont déroulés au Royaume-Uni depuis 1973 dont trois ayant une portée nationale, les huit autres ayant une portée régionale.

2. Les suites du référendum du 23 juin 2016

Après la victoire des partisans de la sortie de l'Union européenne lors du référendum du 23 juin 2016, la Haute Cour de Justice (High Court of Justice) a été saisie par des plaignants au motif qu'en mettant en oeuvre le processus de sortie de l'Union européenne en dehors de tout acte parlementaire l'y autorisant, le Gouvernement abrogerait des dispositions législatives adoptées par le Parlement.

Dans son arrêt du 3 novembre 2016, la Haute Cour de Justice a jugé que le Gouvernement britannique ne peut modifier des lois internes ni rendre nuls des droits accordés par la loi, à moins que le Parlement ne l'ait autorisé soit expressément, soit par voie de conséquence nécessaire (by necessary implication) par une loi.

La loi relative à l'entrée du Royaume-Uni dans l'Union européenne de 1972 ne comportant pas une telle disposition, le Gouvernement n'est, selon la Cour, pas habilité à mettre en oeuvre la procédure de sortie de l'Union européenne selon les dispositions de l'article 50 du Traité.

Le Gouvernement britannique ayant fait appel de cette décision devant la Cour Suprême, des auditions sont programmées du 5 au 8 décembre 2016 dans cette affaire. La décision finale devrait être rendue début 2017.

SUÈDE

La Constitution suédoise (regeringsformen) permet l'organisation de trois types de référendum :

- le référendum constitutionnel ;

- le référendum concernant un transfert de compétences à un organisme international ;

- et le référendum consultatif.

1. Les dispositions constitutionnelles

• Le référendum constitutionnel

Le référendum constitutionnel concerne la modification des lois fondamentales, laquelle suppose que le Riksdag adopte le même texte à deux reprises au cours de deux législatures consécutives. La votation a lieu après la première adoption du texte et avant la seconde.

Elle se déroule, à la demande d'un dixième des membres du Riksdag , approuvée par un tiers des membres de cette assemblée (117 membres)

Le scrutin a lieu le même jour que le renouvellement du Riksdag . Par dérogation au régime en vigueur pour les élections au Riksdag , les bulletins blancs sont considérés comme des suffrages exprimés. Ils comptent donc pour le calcul de la majorité nécessaire pour que le peuple repousse une proposition par voie référendaire.

Les effets de la décision populaire sont distincts selon que la majorité des votants rejette ou approuve la proposition.

En effet, le texte peut être rejeté par la majorité des votants représentant au moins la moitié des suffrages exprimés mais la procédure ne prévoit pas l' adoption d'une modification par le biais de cette procédure.

S'il n'existe pas de majorité pour approuver la proposition, le projet de texte est réexaminé par le Riksdag lui-même, en vue de son adoption ou de son rejet, dans la composition qui résulte du renouvellement de cette assemblée qui a lieu le même jour que le référendum constitutionnel.

Depuis son entrée en vigueur, en 1980, cette procédure n'a pas été utilisée (Constitution, chapitre 8, article 16).

• Le référendum concernant un transfert de compétences à un organisme international

La Constitution prévoit la possibilité d'un transfert de compétences à un organisme international. Celle-ci peut intervenir par le biais d'un référendum organisé dans les mêmes conditions que le référendum de portée constitutionnelle évoqué supra (Constitution, chapitre 10, articles 6 al. 2 et 7, dernier al).

• Le référendum consultatif

L'article 2, cinquième alinéa du chapitre 8 de la Constitution ouvre la possibilité d'organiser un référendum consultatif, en vertu d'une loi qui détermine les termes de la question posée et sa date ^{33 ( * )} . Les modalités d'organisation de cette consultation sont actuellement fixées par une loi du 31 mai 1979.

2. La pratique

Depuis 1922, six référendums ont été organisés en Suède, comme le montre le tableau ci-dessous.

LISTE DES RÉFÉRENDUMS NATIONAUX ORGANISÉS EN SUÈDE (1922-2003)

Source : www.val.se

SUISSE

Le régime du référendum de portée nationale résulte, en Suisse, des articles 139, 139b, 140, 141 et 142 de la Constitution.

La Constitution suisse prévoit deux types de référendums :

- le référendum « obligatoire », dont l'effet est contraignant, concernant des actes qui sont automatiquement soumis soit au vote conjoint du peuple et des cantons, soit au vote du peuple ^{35 ( * )} ;

- et le référendum « facultatif », dont l'effet est aussi contraignant, pour les actes soumis au vote, sous certaines conditions.

En outre, les initiatives populaires visant à réviser la Constitution, si elles aboutissent, donnent lieu à un référendum.

1. Modification de la Constitution ou adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales

On distingue les consultations qui ont lieu de plein droit de celles qui résultent d'une initiative populaire (et) des autres formes de référendums.

a) Consultations organisées de plein droit

L'article 140 de la Constitution instaure un référendum « obligatoire » pour certaines matières.

b) Initiative populaire tendant à la modification de la Constitution

c) Autres référendums

Dénommé « référendum facultatif » par opposition au « référendum obligatoire » (voir supra ), ce type de consultation, visé à l'article 141 de la Constitution, a une portée tout aussi contraignante que le précédent mais ne se déroule qu'à la demande d'un nombre donné de citoyens.

2. La pratique

D'après l'Office fédéral de la statistique suisse ^{42 ( * )} , le nombre d'objets de votation acceptés et rejetés, entre 1848 et septembre 2016, s'élève :

- pour les référendums « obligatoires », à 218, dont 163 acceptés et 55 rejetés (sur la période 1981-2016, 80 référendums obligatoires ont été soumis au vote, 62 ont été acceptés et 18 rejetés) ;

- s'agissant des référendums « facultatifs », à 181, dont 102 acceptés et 79 rejetés (pour la période 1981-2016, 90 référendums facultatifs ont été organisés, parmi lesquels 63 ont été acceptés et 27 rejetés) ;

- et concernant les initiatives populaires et les contre-projets, à 208 pour les premières (dont 22 acceptées et 186 rejetées) et 16 pour les seconds (dont 6 acceptés et 10 rejetés). Sur la période 1981-2016, 133 initiatives populaires et 5 contre-projets ont fait l'objet de votation, 15 ont été acceptées et 118 rejetées pour les premières, tous ont été rejetés pour les seconds.

Au total, 607 votations ont été soumises au vote depuis 1848 (dont 303 sur la période 1981-2016). Parmi celles-ci, 293 ont été acceptées (140 entre 1981 et septembre 2016) et 330 ont été rejetées (168 sur la période 1981-2016).

Depuis le début de l'année 2016, trois votations populaires fédérales ont été organisées ^{43 ( * )} :

- le 25 septembre, sur l'initiative populaire « économie verte », sur l'initiative populaire « AVS [assurance vieillesse] plus : pour une AVS forte » et sur la loi fédérale sur le renseignement ;

- le 5 juin, les initiatives populaires « en faveur du service public », « pour un revenu de base inconditionnel », « pour un financement équitable des transports », ainsi que la loi relative à la procréation médicalement assistée et celle relative à l'asile ;

- et, le 28 février, les initiatives populaires portant réforme de l'imposition du couple et de la famille, pour le renvoi effectif des étrangers criminels, contre la spéculation sur les denrées alimentaires, et enfin sur la loi fédérale relative au transit routier dans la région alpine (réfection du tunnel routier du Gothard).

ANNEXE : DOCUMENTS UTILISÉS

ALLEMAGNE

• Textes législatifs et règlementaires

Grundgesetz

loi fondamentale

• Autres documents

Stéphane Schott, « Le référendum dans les Länder de la République fédérale d'Allemagne », dans Théorie et pratiques du référendum , Paris, Société de législation comparée, 2012, p. 53

Site des archives fédérales (Bundesarchiv)

ESPAGNE

• Textes législatifs et règlementaires

Constitución española.

constitution espagnole de 1978

Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referendum

loi organique n° 2 du 18 janvier 1980, sur le régime applicable aux diverses modalités de référendum

• Autres documents

Site de la Junta electoral central

ÉTATS-UNIS

• Textes législatifs et règlementaires

State Constitution

constitution de l'État de Californie

Elections Code

code électoral de l'État de Californie

• Autres documents

Site internet :

- de Census ;

- du secrétaire d'État de Californie.

FRANCE

• Textes législatifs et règlementaires

Constitution du 4 octobre 1958

• Autres documents

Site internet du Conseil constitutionnel

ITALIE

• Textes constitutionnels, législatifs et règlementaires

Legge 25 maggio 1970, n. 352, Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo

loi n° 352 du 25 mai 1970 portant règles applicables aux référendums prévus par la Constitution et sur l'initiative législative populaire

Dispositions pour le dépassement du bicamérisme paritaire, la réduction du nombre des parlementaires, la limitation des coûts du financement des institutions, la suppression du CNEL et la révision du titre V de la deuxième partie de la Constitution.

• Autres documents

Alessandro Criscuolo, « La Corte costituzionale e i referendum abrogativi d'iniziativa popolare » consulté sur le site de la Cour constitutionnelle :

http://www.cortecostituzionale.it/documenti/relazioni_internazionali/Parigi201304_Criscuolo.pdf fff

[...] la Cour constitutionnelle et les référendums abrogatifs d'initiative populaire [...]

PAYS-BAS

• Textes législatifs et règlementaires

Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden (2008)

constitution du Royaume des Pays-Bas [texte en vigueur à compter de 2008]

Wet van 27 januari 2005, betreffende het houden van een raadplegend referendum over het grondwettelijk verdrag voor de Europese Unie (Wet raadplegend referendum Europese Grondwet)

loi du 27 janvier 2005, concernant la tenue d'un référendum consultatif sur le traité constitutionnel pour l'Union européenne [...]

Wet van 30 september 2014, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum)

loi du 30 septembre 2014 portant règles en matière de référendum consultatif

• Autres documents

Kiesraad, Uitslag van het raadgevend referendum op 6 April 2016 over de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unis en Oekraine

conseil des élections, résultat du référendum consultatif du 6 avril 2016 sur l'accord d'association entre l'Union européenne et l'Ukraine

Arjen Nijeboer, « The Dutch Referendum » dans European Constitutional Law Review, 2005, p. 393-405

[...] le référendum néerlandais [...]

POLOGNE

• Textes législatifs et règlementaires

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

Constitution polonaise du 2 avril 1997

Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym

loi n° 14 mars 2003 sur le référendum de portée nationale

• Autres documents

Dziennik Ustaw Nr 132, p. 8847, Obwieszczenie Pañstwowej komisji Wyborzej

Journal officiel, nr 132, p. 8847, avis de la commission électorale nationale

Site internet :

http://referendum2015.pkw.gov.pl/341_Polska

PORTUGAL

• Textes législatifs et règlementaires

Constituição da República portuguesa, VII revisão constitucional [2005]

constitution portugaise du 2 avril 1976, rédaction résultant de la septième modification de ce texte, adoptée par loi constitutionnelle n° 1 du 12 août 2005

Lei orgânica n° 15-A/98 de 3 de Abril, com as alteraç a õ introducidas pela Lei Orgânica n.° 4/2005, de 8 de Setembro

loi organique n° 15-A du 3 avril 1998 modifiée par la loi organique n° 4 du 8 septembre 2005

ROYAUME-UNI

• Textes législatifs et règlementaires

European Union Referendum Act 2015

loi organisant le référendum sur l'Union européenne de 2015

• Autres documents

High Court of Justice, R (Miller) -v- Secretary of State for Exiting the European Union, [2016] EWHC 2768, 03/11/2016

haute cour de justice, R (Miller) contre le ministre chargé de la sortie de l'Union européenne, [2016] EWHC 2768, 3 novembre 2016

House of Lords, Referendums in the United Kingdom, report with evidence, 12th report of session 2009-2010

chambre des Lords, rapport relative aux référendums au Royaume-Uni, 12ème rapport de la session 2009-2010

Sites internet de :

- la commission électorale ;

- la Cour Suprême

SUÈDE

• Textes législatifs et règlementaires

Kungörelse (1974:152) om beslutad y regeringsform

décret royal (1974 :152) sur la nouvelle constitution

Folkomröstningslag (1979:369

loi sur le référendum populaire

• Autres documents

Sites internet du :

- riksdag, www.riksdagen.se page « Folkomröstning »

- conseil des élections : www.val.se

SUISSE

• Textes législatifs et règlementaires

Constitution

• Autres documents

D. Griaux « Le système référendaire en Suisse » dans Société de Législation comparée, Théorie et pratique des référendums , Paris, SLC, 2012, p. 25-51

Sites internet :

- du Parlement suisse ;

- de la Confédération suisse ;

- de l'Office fédéral de la statistique.

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* ¹ Ce dispositif peut toutefois être remplacé par une adoption par le Parlement, puisque « [...] par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89 ».

* ² Ce délai, ainsi que les conditions d'application de cet article, ont été fixés par la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution.

* ³ http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/documentation/dossiers-thematiques/2000-referendum-sur-le-quinquennat/tableau-recapitulatif-des-referendums-de-la-veme-republique.16351.html

* ⁴ Sous réserve du vote d'une loi constitutionnelle ad hoc.

* ⁵ Cf. Ph. Lauvaux et Armel le Divellec, Les grandes démocraties , Paris, PUF, 1990, p. 483 ; Jacques Leruel, Gouvernement et politique en Grande-Bretagne , Paris, Presses de la FNSD-Dalloz, 1989, p. 82 ; Yves Mény et Yves Surel, Politique comparée , Paris Montchrestien, 2009, p. 223.

* ⁶ Sources des données relatives au corps électoral :

États-Unis : site du secrétaire d'État de Californie, 2014 ; Italie : ministère de l'Intérieur, 2016 ; Pays-Bas : Kiesraad , 2016 ; Portugal : Pordata , 2015 ; Suisse : Office national de la statistique, 2015.

* ⁷ En Californie, c'est le nombre de participants à la dernière élection du Gouverneur, et non celui de personnes composant le corps électoral, qui sert de base de calcul.

* ⁸ Afin de rendre les données comparables entre l'ensemble des pays, on a, pour la Californie et pour l'année 2016, rapporté le nombre de signatures nécessaires, compte tenu de la participation aux élections aux fonctions de Gouverneur, à la totalité du corps électoral existant.

* ⁹ Pour les révisions de la Constitution, l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales et les lois fédérales déclarées urgentes dépourvues de base constitutionnelle qui s'appliquent plus d'un an.

* ¹⁰ Pour les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution, celles conçues en termes généraux visant à la révision partielle de la Constitution, lesquelles ont été rejetées par l'Assemblée fédérale, et enfin en ce qui concerne le principe d'une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils.

* ¹¹ Stéphane Schott, « le référendum dans les Länder de la République fédérale d'Allemagne », dans Théorie et pratiques du référendum , Paris, Société de législation comparée, 2012, p. 53.

* ¹² https://www.bundesarchiv.de/oeffentlichkeitsarbeit/bilder_dokumente/01525/index-16.html.de

* ¹³ http://www.census.gov/quickfacts/table/PST045215/06.

* ¹⁴ Selon le site internet du secrétaire d'État de Californie : http://www.sos.ca.gov/elections/ballot-measures/how-qualify-initiative/initiative-guide/

* ¹⁵ Aux termes de l'article 2, section 10 de la Constitution californienne.

* ¹⁶ Ces lois, qui doivent être adoptées par chaque chambre du Parlement à la majorité des deux-tiers, sont d'application immédiate après signature du Gouverneur et intégration dans le code, à la différence des lois ordinaires, qui entrent en vigueur le 1 ^er janvier de l'année suivant leur adoption : http://www.sos.ca.gov/administration/bill-chapters.

* ¹⁷ Ce bureau fournit une expertise fiscale et politique au Parlement.

* ¹⁸ Il s'agit d'un préposé ou de toute personne chargée de l'organisation d'une élection, ou d'un secrétaire de comté, d'un secrétaire municipal, d'un agent chargé d'enregistrer les électeurs (http://www.sos.ca.gov/elections/elections-officers-digest-2016/introduction/).

* ¹⁹ La date officielle (official summary date) est celle à laquelle le procureur général transmet au proponent le titre et le résumé de sa proposition. Les dates limites concernant la suite de la procédure sont calculées en la prenant pour référence. Aucune pétition ne peut être diffusée avant cette date officielle (article 9014 du code électoral de Californie).

* ²⁰ Selon le site du secrétaire d'État de Californie : http://elections.cdn.sos.ca.gov/ballot-measures/pdf/referenda-data.pdf .

* ²¹ La différence entre les données, 82 d'une part, et 31 + 50, soit 81, d'autre part, résulte des éléments communiqués par le site internet du secrétaire d'État (voir le lien supra ).

* ²² Il s'agit, d'une part, des lois portant révision de la Constitution et, d'autre part, de lois de portée constitutionnelle dont le texte n'est pas codifié dans la loi fondamentale.

* ²³ Référendum organisé en vertu de la loi constitutionnelle n° 2 du 3 avril 1989.

* ²⁴ Ce texte résulte de l'adoption par les deux chambres du projet de loi constitutionnelle intitulé « Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione ».

* ²⁵ La loi du 27 janvier 2005 concernant l'organisation d'un référendum consultatif sur le traité portant constitution pour l'Europe unie.

* ²⁶ Ces lois régissent, au sein du Royaume des Pays-Bas, les relations des Pays-Bas eux-mêmes, d'Aruba, Curaçao et Saint-Martin.

* ²⁷ La loi prévoit un régime spécifique pour les traités conclus par accord tacite (articles 14 et suivants).

* ²⁸ Kiesraad, Uitslag van het raadgevend referendum op 6 April 2016 , [...] références en annexe.

* ²⁹ Ses membres sont nommés pour quatre ans par le ministre.

* ³⁰ Texte résultant de la modification opérée en 2005.

* ³¹ Le référendum ne peut être convoqué par le président de la République par intérim.

* ³² Jorge Miranda, « O referendo e o plebiscito : a experiência portuguesa » , www.scielo .org.

* ³³ En l'absence de précisions, le référendum a lieu le même jour que les élections générales au Riksdag .

* ³⁴ Bien que la Constitution ne reconnaisse qu'une portée consultative à ce type de référendum, les partis politiques avaient déclaré en 2003 qu'ils en respecteraient le résultat. Cf . Magnus Isberg, Introduction à Sveriges Riksdag, The Constitution of Sweden. The Fundamental laws and the Riksdag Act , 2016, p. 26.

* ³⁵ Lexique du Parlement, sur le site internet du Parlement suisse.

* ³⁶ Le Parlement suisse, ou Assemblée fédérale, est composé de deux chambres : le Conseil national, représentant du peuple, et le Conseil des États, représentant les cantons.

* ³⁷ Article 139 de la Constitution. La phase parlementaire permet de négocier des compromis qui aboutissent parfois au retrait des initiatives populaires. Voir sur ce point D. Giraux, « Le système référendaire en Suisse », dans Société de Législation comparée, Théorie et pratiques du référendum , Paris, SLC, 2012, p. 31.

* ³⁸ Office national de la statistique, rubrique définitions.

* ³⁹ Article 139b de la Constitution.

* ⁴⁰ « L'Assemblée fédérale édicte les dispositions fixant des règles de droit sous la forme d'une loi fédérale ou d'une ordonnance. Les autres actes sont édictés sous la forme d'un arrêté fédéral, qui, s'il n'est pas sujet au référendum, est qualifié d'arrêté fédéral simple » (article 163 de la Constitution suisse).

* ⁴¹ Site de la Confédération suisse, onglet actualités/élections et votations.

* ⁴² http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/17/03/blank/key/eidg__volksinitiativen.html.

* ⁴³ http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/17/03/blank/key/2016/00.html consulté le 10 octobre 2016.