Accord France-Caraïbes

TEXTE SOUMIS À LA DÉLIBÉRATION

DU CONSEIL DES MINISTRES

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

--------

Ministère de l'Europe
et des affaires étrangères

--------

Projet de loi

autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et la Communauté des Caraïbes relatif à l'adhésion au protocole sur les privilèges et immunités de la Communauté des Caraïbes du 14 janvier 1985

NOR : EAEJ2525020L/Bleue-1

ÉTUDE D'IMPACT

I. - Situation de référence

La Communauté des Caraïbes (CARICOM) a été créée en 1973 par le traité dit « de Chaguaramas »^1(*) dans le but de renforcer l'intégration économique, sociale et culturelle des pays des Caraïbes. Elle regroupe aujourd'hui quinze États membres (dont le Guyana, le Belize, le Suriname et Haïti) et plusieurs membres associés (îles Turques-et-Caïques, Bermudes, Îles Vierges britanniques, Anguilla, Montserrat). Organisation à caractère politique, elle dispose de nombreuses institutions, dont une cour de justice, une banque de développement, un secrétariat général basé à Georgetown (Guyana) et une organisation spécialisée dans la gestion des catastrophes (CDEMA).

Les collectivités françaises des Amériques (CFA) ont manifesté un intérêt croissant pour leur intégration à la CARICOM depuis les années 2000. Le conseil régional de Guadeloupe a délibéré en ce sens dès 2005, suivi du conseil régional de la Martinique en 2012. C'est toutefois à partir de 2021 que les démarches ont connu une accélération, le secrétariat général de la CARICOM se montrant beaucoup plus ouvert à une adhésion des CFA. Un groupe de travail interministériel a ainsi été mis en place, piloté par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. La mesure n°12 du Comité interministériel des outre-mer (CIOM) de 2023^2(*) a permis de donner une impulsion politique forte à cette intégration, en confirmant le soutien explicite de l'État à l'adhésion des CFA en tant que membres associés à la CARICOM.

La Martinique en signant son accord d'adhésion, lors du sommet des chefs de gouvernement de la CARICOM le 20 février 2025, a entamé un pas décisif dans son processus d'adhésion à l'Organisation. La Guyane a également engagé des démarches actives en ce sens, et la Guadeloupe et Saint-Martin manifestent leur fort intérêt. Pour permettre l'exercice normal des missions de la CARICOM dans ces collectivités, un accord intergouvernemental relatif aux privilèges et immunités des agents de la CARICOM sur les territoires des collectivités territoriales membres associées a été signé le 20 février 2025 à Bridgetown, à la Barbade.

II. - Historique des négociations

Les premières discussions relatives à l'établissement d'un accord juridique ont débuté en 2022. Elles ont été pilotées côté français par la direction des Amériques du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et la direction générale des outre-mer (DGOM), en lien avec les représentants des collectivités territoriales concernées, notamment la collectivité territoriale de Martinique (CTM). L'appui de l'ambassade de France à Paramaribo, compétente pour la CARICOM, et du conseiller à l'action extérieure de la CTM en poste à Sainte-Lucie, a été décisif pour la conduite des négociations.

Le texte a été négocié en parallèle de l'accord d'adhésion de la CTM à la CARICOM. Il a été validé par le Comité des affaires juridiques (Legal Affairs Committee) de la CARICOM du 17 janvier 2025, avant d'être signé en février 2025. Il établit les conditions juridiques d'exercice des fonctions de l'organisation et de ses agents sur le territoire français, pour les seules collectivités ayant le statut de membres associés. Le processus de ratification doit désormais permettre à la France de se conformer à ses engagements et de permettre l'entrée en vigueur effective de l'accord dans son ordre juridique interne.

III. - Objectifs de l'accord

L'objectif de l'accord est de permettre l'adhésion au protocole sur les privilèges et immunités de la Communauté des Caraïbes du 14 janvier 1985 permettant à la CARICOM d'exercer normalement ses fonctions dans les collectivités françaises devenues membres associés. Pour ce faire, il établit un cadre juridique fondé sur les standards internationaux applicables aux organisations internationales. Il précise notamment :

- l'inviolabilité des locaux, archives et documents de la CARICOM (article 3) ;

- l'immunité de juridiction pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions (article 4) ;

- l'exonération de droits de douane et d'impôts pour ses opérations officielles (article 3 et article 6) ;

- L'autorisation de recruter du personnel local (article 5) ;

- le droit de communication et de circulation pour ses agents et représentants (article 5) ;

- la clause d'interprétation limitant l'usage des immunités à l'intérêt de l'organisation (article 6).

L'accord conforte le rôle de la France en tant qu'acteur régional majeur dans la Caraïbe, à travers une démarche respectueuse du droit des collectivités à participer aux organisations régionales dans le cadre de leurs compétences. Il incarne une politique de diplomatie territoriale ouverte et soutient la stratégie de rayonnement des outre-mer français.

La portée de l'accord est strictement encadrée. L'accord ne s'applique qu'aux territoires devenus membres associés de la CARICOM et ne remet pas en cause l'autorité de l'État en matière de relations internationales, de défense ou de sécurité. Il ne concerne pas les compétences régaliennes, ni les politiques nationales. Il permet à la CARICOM de déployer ses programmes dans des domaines comme le changement climatique, le tourisme, la transition énergétique, l'éducation ou la santé publique, dans le strict respect des compétences des collectivités concernées.

IV. - Conséquences attendues de la mise en oeuvre de l'accord

Conséquences juridiques

Les accords sur les privilèges et immunités signés entre un État et une organisation régionale s'inscrivent dans le cadre du droit international, qui reconnaît la nécessité de garantir l'indépendance fonctionnelle des organisations. Ils précisent contractuellement les protections accordées, tout en respectant la souveraineté de l'État hôte.

Le droit de l'Union européenne (UE) ne régit pas la question des privilèges et immunités qu'un État membre peut souhaiter accorder sur son territoire à une organisation régionale.

En tant que régions ultrapériphériques de l'UE, ces collectivités appliquent pleinement le droit de l'UE ( article 349 TFUE sur le statut des régions ultrapériphériques), y compris la politique commerciale commune. Leur adhésion à la CARICOM en tant que membres associés ne remet pas en cause cette appartenance. Ce statut spécifique leur permet de coopérer dans des domaines non-régaliens, sans contrevenir aux engagements internationaux de la France, ni au cadre juridique européen.

Le texte entre dans le champ de l'article 53 de la Constitution, dans la mesure où il accorde à une organisation internationale des privilèges et immunités relevant de la loi. Il s'agit notamment d'exemptions fiscales, de clauses d'immunité de juridiction civile, et de modalités d'entrée et de séjour spécifiques pour les agents de l'organisation. L'accord complète les engagements internationaux de la France dans le domaine des relations avec les organisations internationales, avec des précédents comme les accords similaires conclus avec l'Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO) et l'Organisation internationale de la francophonie (OIF).

L'accord ne s'appliquera que sur le territoire des collectivités françaises devenues membres associés de la CARICOM. L'article 29 de la Convention de Vienne sur le droit des traités permet une telle application territoriale différenciée dès lors que l'intention de cette différenciation est clairement exprimée dans l'accord - à l'article II du présent accord en l'espèce.

Conséquences économiques et financières

Sur l'adhésion à la CARICOM des collectivités françaises d'Amérique (CFA), il convient de noter que celles-ci appliquent pleinement le droit de l'UE, y compris la politique commerciale commune, en tant que régions ultrapériphériques. Leur adhésion à la CARICOM en tant que membres associés ne remet pas en cause cette appartenance. Elles ne pourront, en revanche, pas participer aux délibérations de la CARICOM portant sur la politique extérieure et commerciale de l'organisation.

L'adhésion des collectivités françaises d'Amérique ne signifie donc pas une participation au marché commun de la CARICOM, mais s'inscrit avant tout dans une démarche prospective permettant aux acteurs locaux d'analyser les dynamiques et les opportunités économiques dans la région pour :

- se rapprocher d'un marché régional géographiquement proche (18 millions d'habitants) ;

- accéder à des programmes régionaux (projets de développement économique, d'infrastructures, d'interconnexion énergétique ou numérique, voire à des appels à projets régionaux qui peuvent bénéficier aux entreprises locales) ;

- offrir plus d'occasions aux acteurs économiques locaux de développer leurs réseaux et partenariats techniques et commerciaux, en leur permettant d'observer les dynamiques à l'oeuvre, d'identifier les opportunités éventuelles et d'évaluer les perspectives.

En s'intégrant mieux dans leur environnement régional, les CFA peuvent développer des opportunités économiques de moyen terme, renforcer leur influence régionale, et assurer une meilleure compréhension, conjointement avec l'État, des opportunités économiques régionales et de leur articulation avec les normes européennes.

À court terme, aucune dépense significative ou manque de recette n'est à prévoir pour l'État. À plus long terme, comme pour chaque accord sur les privilèges et immunités conclu avec une organisation internationale ou régionale, les activités officielles que les représentants de la CARICOM pourront mener sur le territoire des collectivités territoriales françaises membres associés, bénéficieront d'une exonération de droits de douane d'impôts et de cotisations sociales.

Il convient de rappeler que l'adhésion à une organisation régionale n'est pas sans coût pour les collectivités territoriales membres associées. Sauf cas particulier justifié par une situation économique dégradée, la CARICOM demande une contribution égale à 1 % de son budget à chaque membre associé, soit un montant d'environ 759 000 dollars est-caribéens (environ 243 000 euros) pour la Martinique, premier territoire français à adhérer à l'Organisation.

Conséquences administratives

La mise en oeuvre de l'accord nécessitera la mobilisation coordonnée des services de l'État (préfectures, ambassades, DGOM) et des collectivités territoriales adhérentes. Un dispositif de coordination locale (comité de suivi ou cellule dédiée) pourrait être mis en place pour accompagner l'installation d'éventuels représentants de la CARICOM dans les territoires concernés.

Pour nos postes diplomatiques dans la région, l'accord va renforcer leur influence à mesure que la France est perçue, dans la Caraïbe, comme État facilitateur de l'intégration de ses collectivités dans les organisations régionales.

Conséquences sociales

L'adhésion des collectivités françaises d'Amérique à la CARICOM en tant que membres associés, ouvre la voie à une participation effective et encadrée aux politiques sociales et éducatives régionales, dans le respect du cadre juridique européen et français. Ces dynamiques renforcent l'ancrage caribéen des CFA, consolident leur capacité d'agir sur des enjeux transversaux (environnement, résilience, formation, éducation, culture, sécurité régionale), et participent à la recomposition de leur récit collectif dans leur environnement régional.

La levée des barrières institutionnelles liée au statut d'organisation internationale reconnu à la CARICOM permet un déploiement opérationnel plus fluide de ses agences.

L'adhésion des CFA à la CARICOM facilitera la mise en réseau des acteurs sociaux, universitaires et culturels et à leur agenda calendaire et thématique, permettant une meilleure circulation des idées, des bonnes pratiques et des projets territoriaux. Nos collectivités pourront s'appuyer de manière pragmatique sur le tissu dense d'agences techniques de la CARICOM, dont l'expertise sectorielle est reconnue régionalement et directement mobilisable pour répondre aux défis partagés entre les outre-mer françaises et la Caraïbe.

En matière sanitaire, la CARPHA, basée à Trinité-et-Tobago, offre une expertise régionale en santé publique, particulièrement utile pour renforcer les dispositifs de veille épidémiologique et de réponse aux crises sanitaires, en articulation avec les agences régionale de santé des CFA. Elle leur permettrait de renforcer le travail de communalisation ou de rapprochement de systèmes d'alerte communs, d'échantillonnages coordonnés et de formations adaptées aux risques tropicaux.

De même, l'agence CDEMA, spécialisée dans la gestion des catastrophes naturelles, est un partenaire stratégique évident pour nos collectivités qui sont, au même titre que leur voisin, exposés aux cyclones, séismes et éruptions. Elle pourrait renforcer les capacités de planification, de prévention et de réponse rapide à l'échelle régionale, en synergie avec les préfectures et services de secours locaux.

Dans le domaine sécuritaire, IMPACS (basée à Trinité-et-Tobago) joue un rôle structurant dans la lutte contre la criminalité transnationale, les trafics en mer, la cybercriminalité ou les délits environnementaux. Son partenariat avec les forces armées françaises des Antilles et les douanes françaises permettra une action concertée dans des zones maritimes communes qui bénéficiera à la sûreté et à la sécurité intérieure et des frontières de nos outre-mer dans les Amériques.

Sur les volets recherche académique et scientifique, l'Université des West Indies (UWI) constitue une plateforme d'excellence pour les échanges universitaires, les programmes conjoints, la recherche en médecine tropicale, en relations internationales ou en matière de climat. Les liens avec les universités antillaises et guyanaises permettront de dynamiser la mobilité régionale.

De même, des agences comme CARDI en agriculture ou CCREEE pour la transition énergétique proposent des outils opérationnels pour développer des filières durables adaptées aux contextes ultramarins : agroécologie, semences résilientes, micro-réseaux électriques, efficacité énergétique.

Enfin, des structures comme Caribbean Export, CKLN ou la CCJ Academy for Law élargissent le spectre des coopérations possibles dans les domaines économiques, numérique et juridique. L'ensemble de ces agences constitue autant de portes d'entrée vers une harmonisation ou du moins un rapprochement des normes dans la région et une meilleure connaissance administrative des pays voisins, préalable à toute coopération. Au sein de la CARICOM, les CFA pourront faire valoir leurs atouts, et d'avancer vers une meilleure cohésion et intégration régionale.

La CARICOM s'est dotée d'une politique de genre en adoptant un Plan d'action régional sur le genre et le développement durable (2013-2027) et l'intégration transversale du genre dans ses politiques sectorielles. En devenant membres associés, les CFA pourront échanger avec les pays voisins en termes de standards régionaux, et influencer leur évolution en y apportant leurs propres expériences et proposer des rapprochements en s'appuyant sur la stratégie française de diplomatie féministe. L'augmentation des échanges en la matière permis par ces adhésions renforcera les dispositifs locaux en matière de prévention des violences, de représentativité des femmes, et de lutte contre les discriminations systémiques, en favorisant les coopérations inter-agences et interterritoriales dans l'espace caribéen.

La jeunesse constitue un axe structurant de l'agenda régional de la CARICOM, à travers des programmes comme le CARICOM Youth Ambassador Programme (à laquelle participent déjà en tant qu'observateurs les CFA), les bourses du CCJ Academy for Law, le Caribbean Vocational Qualification (CVQ). L'intégration des CFA à ces dispositifs, couplée à leur participation aux conférences ministérielles de l'éducation ou de la culture de la CARICOM, permettrait de créer de nouvelles chaînes de mobilité, de reconnaissance mutuelle des qualifications (sous réserve d'accords bilatéraux) et d'échanges d'expérience. Cela contribue à donner aux jeunes ultramarins une perspective régionale tangible, et un sentiment d'appartenance et de connaissance de leur environnement régional.

Conséquences environnementales

Sur le volet climatique, la coopération avec le CCCCC (dont le siège est au Belize) et le CIMH (basé à la Barbade) ouvrirait des perspectives concrètes de partage de données climatiques, de modélisation hydrologique, de lutte contre l'érosion côtière, et d'appui de leurs partenaires régionaux à l'accès à des financements climat multilatéraux. Cette coopération renforcera la voix des Outre-mer dans la diplomatie climatique régionale. Les CFA qui auront adhéré à la CARICOM pourront également avoir accès aux dialogues les concernant au sein de l'Organisation et participer aux délégations communes de la CARICOM dans les enceintes internationales comme les COP, dans le respect de leurs prérogatives et en coordination avec l'État.

La France porte un plan international de lutte contre les effets négatifs des algues sargasses dont plusieurs pays de la CARICOM sont cosignataires. Les initiatives régionales en matière de résilience climatique, de protection des forêts, des mangroves, des océans, des écosystèmes et de la biodiversité caribéenne verront leur effet décuplé grâce à l'échange de savoir, à la recherche commune et à la prise en compte des territoires français dans l'ensemble régional.

Une meilleure intégration économique régionale, par l'intensification des échanges ou le développement d'infrastructures à vocation régionale, pourrait générer une pression accrue sur les écosystèmes locaux, en particulier sur les zones littorales, marines et forestières.

Le régime de privilèges et immunités ne devra en aucun cas conduire à restreindre la capacité des collectivités françaises à exercer leurs compétences en matière de police de l'environnement, de contrôle sanitaire ou d'évaluation environnementale, y compris au titre du droit de l'Union européenne applicable aux RUP (directive 2011/92/UE sur l'évaluation des incidences environnementales, directives "Habitats" et "Oiseaux").

Il conviendra de s'assurer que l'accord est interprété de manière à garantir la pleine effectivité des normes européennes et françaises en matière environnementale, tout en permettant à la coopération régionale de s'exercer dans un cadre de respect mutuel et de codécision.

V. - Etat des signatures et des ratifications

L'accord a été signé le 20 février 2025 à Bridgetown (La Barbade) par le Gouvernement de la République française et le Secrétariat général de la CARICOM. Il entrera en vigueur après l'accomplissement des procédures internes de chaque Partie, et, côté français, à la suite d'un processus d'approbation avec autorisation parlementaire. Côté CARICOM, l'accord a été validé par le Comité des affaires juridiques (Legal Affairs Committee) du 17 janvier 2025.

VI. - Déclarations et réserves

Aucun mécanisme de réserve ou de déclaration n'est prévu par le texte, et la France n'a pas formulé de réserves au moment de la signature.

Annexe : Accord entre la Communauté des Caraïbes et le gouvernement de la République française définissant les conditions d'octroi à la Martinique du statut de membre associé de la Communauté des Caraïbes signé à Bridgetown, le 20 février 2025.

ANNEXE

ACCORD ENTRE

LA COMMUNAUTÉ DES CARAÏBES ET LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE DÉFINISSANT LES CONDITIONS D'OCTROI À LA MARTINIQUE DU STATUT DE MEMBRE ASSOCIÉ DE LA COMMUNAUTÉ DES CARAÏBES

ACCORD ENTRE LA COMMUNAUTÉ DES CARAÏBES ET LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE DÉFINISSANT LES CONDITIONS D'OCTROI À LA MARTINIQUE DU STATUT DE MEMBRE ASSOCIÉ DE LA COMMUNAUTÉ DES CARAÏBES

Le GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE, d'une part, et la

COMMUNAUTÉ DES CARAÏBES (ci-après dénommée la « CARICOM »),

d'autre part (ci-après dénommés collectivement les « Parties »);

CONSIDÉRANT l'article 231 du Traité révisé de Chaguaramas instituant la Communauté des Caraïbes, y compris le marché et l'économie uniques de la CARICOM ( ci-après dénommé le « Traité révisé »), qui prévoit que la Conférence des chefs de gouvernement de la CARICOM peut admettre tout État ou Territoire des Caraïbes en qualité de membre associé de la Communauté aux conditions que la Conférence juge appropriées;

CONSIDÉRANT les dispositions du Code général des collectivités territoriales relative à la collectivité territoriale de Martinique;

RAPPELANT que la Martinique jouit du statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne et que, selon l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, certaines dispositions du droit et mesures de l'Union européenne peuvent être adaptées aux caractéristiques et contraintes spécifiques des régions ultrapériphériques;

PRENANT EN CONSIDÉRATION la longue expérience de coopération fonctionnelle entre la Martinique et les pays membres de la CARICOM;

AYANT À L'ESPRIT la volonté exprimée par la Martinique de devenir un membre associé de la CARICOM et l'accord que celle-ci a reçu des autorités françaises en ce sens, conformément au cadre juridique fixé, notamment, par la Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre mer (LOOM) et la Loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional;

CONSIDÉRANT la délibération n° 24-100-1 de l'Assemblée de Martinique des 20 et 21 juin 2024, qui autorise le président du Conseil exécutif de la Martinique à signer le présent Accord entre la Communauté des Caraïbes et le Gouvernement de la République française définissant les conditions d'octroi à la Martinique du statut de membre associé de la Communauté des Caraïbes;

DÉCIDENT de conclure un accord octroyant à la Martinique le statut de membre associé de la CARICOM, et

SONT CONVENUS de ce qui suit :

Article I^er

Modalités et conditions

Conformément à la décision prise par la Conférence des chefs de gouvernement de la CARICOM lors de sa 45e réunion, qui s'est tenue du 3 au 5 juillet 2023 dans la République de Trinité-et-Tobago, le statut de membre associé de la CARICOM est octroyé à la Martinique en vertu de l'article 231 du Traité révisé, selon les modalités et conditions définies dans le présent Accord.

Article II

Modalités de participation

2.1. En tant que membre associé, la Martinique a le droit de participer aux travaux de la CARICOM selon les modalités définies dans le présent Accord.

2.2. La qualité de membre associé confère à la collectivité territoriale de Martinique les droits et obligations suivants, sous réserve des dispositions énoncées ci-après :

Article III

Applicabilité de !'Accord

Le présent Accord s'applique à la collectivité territoriale de Martinique.

Article IV

Privilèges et immunités

Les Parties concluront un accord distinct pour l'adhésion de la France au Protocole de 1985 sur les privilèges et immunités de la Communauté des Caraïbes.

Article V

Annexe

Une version française, faisant foi, du Traité révisé signé le 5 juillet 2001 est annexée au présent Accord, dont elle fait partie intégrante.

Le présent Accord est signé en deux exemplaires officiels, l'un en langue française et l'autre en langue anglaise. La langue officielle de la CARICOM est l'anglais.

Article VI

Entrée en vigueur

Le présent Accord entre en vigueur à la date de l'entrée en vigueur de l'accord mentionné à l'article IV du présent Accord.

Article VII

Dénonciation

1. Le Gouvernement de la République française peut, à tout moment, notifier sa décision de retirer à la collectivité territoriale de Martinique son statut de membre associé, moyennant un préavis écrit de six (6) mois adressé au Secrétaire général de la CARICOM par la voie diplomatique.

2. Les dispositions du Protocole sur les privilèges et immunités de la Communauté des Caraïbes cessent de s'appliquer au territoire de la République française en ce qui concerne la collectivité territoriale de Martinique à la date effective de la dénonciation de l'accord octroyant à celle-ci le statut de membre associé.

EN FOI DE QUOI, les soussignés, dûment habilités à cet effet, ont signé le présent Accord.

FAIT À Bridgetown, à la Barbade, le 20 février 2025, en double exemplaire, en langues anglaise et française, les deux textes faisant également foi.

POUR LA COMMUNAUTE DES CARAÏBES

Le Président de la Conférence des chefs de gouvernement de la Communauté des Caraïbes

POUR LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Le Président du Conseil exécutif de la Martinique

* ¹ Traité portant création de la Communauté des Caraïbes, conclu à Chaguaramas le 4 juillet 1973.

* ² #CIOM | Comité Interministériel des Outre-mer - 18 juillet 2023. Mesure 12 : Soutenir les candidatures d'adhésion des collectivités françaises des Amériques à la CARICOM