EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Turkménistan a été signé le 15 avril 2019, à Achgabat, par Jean-Baptiste LEMOYNE, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, et par Rachid MEREDOV, ministre des affaires étrangères.
L'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique a été signé le 30 mai 2019, à Washington, par Nathalie ESTIVAL-BROADHURST, chargée d'affaires a.i. à l'Ambassade de France, et par Carol PEREZ, director General of the foreign service and director of human resources.
Ces deux accords résultent de négociations, initiées en octobre 2017 pour le Turkménistan, et en 2016 pour les États-Unis, à leur initiative pour ce dernier.
En effet, un arrangement provisoire de 1987 permettait jusqu'à présent aux conjoints de diplomates des deux parties de travailler en France et aux États-Unis, mais à la suite de difficultés rencontrées par la partie américaine pour obtenir des autorisations de travail en France dans des délais raisonnables, les États-Unis ont indiqué qu'ils mettraient fin à l'application de l'arrangement de 1987 aux conjoints de diplomates français si un nouvel accord n'était pas négocié permettant aux Américains en France d'obtenir des autorisations de travail ouvertes et non liées à une offre d'emploi préexistante.
La France a saisi l'occasion de cette négociation pour inclure dans le futur accord les conjoints de militaires relevant de l'OTAN dans le projet d'accord, ceux-ci ne pouvant actuellement pas travailler aux États-Unis (l'arrangement de 1987 ne leur est pas applicable).
Leur objectif, sur la base de la réciprocité, est de permettre aux membres de la famille (personnes à charge) des agents officiels d'exercer une activité professionnelle après délivrance de l'autorisation de travail appropriée pendant le temps d'affectation des agents diplomatiques ou consulaires sur le territoire concerné par l'accord.
Le préambule de chacun des accords présente l'intérêt de permettre aux membres de la famille ou personnes à charge des agents officiels de chaque État dans l'autre d'exercer une activité professionnelle, sur la base de réciprocité. L'accord avec les États-Unis rappelle dans son préambule les Conventions de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques et du 24 avril 1963 sur les relations consulaires, la Convention de l'OTAN sur le statut des forces du 19 juin 1951, le protocole de Paris du 28 août 1952 sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux et la convention d'Ottawa du 20 septembre 1951 sur le statut de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, des représentants nationaux et du personnel international.
Objet des accords :
Il est fixé dans l' article 1 er pour l'accord avec les États-Unis et dans l' article 2 pour l'accord avec le Turkménistan.
Il s'agit d'autoriser aux personnes à charge l'exercice d'un emploi sur le territoire de l'État d'accueil pour l'accord signé avec les États-Unis et d'autoriser aux membres de la famille l'exercice d'une activité professionnelle dans l'État d'accueil pour l'accord signé avec le Turkménistan.
La différence de terminologie entre « emploi » et « activité professionnelle » n'a aucune incidence juridique, les deux termes ayant une signification équivalente dans le cadre de ces accords. 1 ( * )
Définitions :
L'article 2 de l'accord avec les États-Unis et l'article 1 er de l'accord avec le Turkménistan énoncent la définition du terme « personne à charge » pour les États-Unis et « membres de la famille » pour le Turkménistan. La différence de terminologie entre « personnes à charge » et « membres de la famille » n'a aucune conséquence juridique.
Dans les deux accords, le conjoint s'entend comme l'époux ou l'épouse. Dans chaque accord, les enfants célibataires de moins de 21 ans et les enfants célibataires vivant à la charge de leur parent et présentant un handicap physique ou mental sont considérés comme des personnes à charge ou membres de la famille. L'accord signé avec les États-Unis précise que les membres de la famille immédiate d'un agent officiel résident de façon permanente ou ressortissants de l'État d'accueil ne sont pas considérés comme une « personne à charge ».
Les deux accords définissent le terme « agents officiels » entendus comme membre du personnel diplomatique, consulaire ou des missions permanentes auprès des organisations internationales. L'accord signé avec les États-Unis inclut dans cette définition le personnel de l'OTAN auquel l'accord s'applique pour certaines catégories : les personnels militaires ou civils (convention de l'OTAN), le personnel civil employé par l'état-major des forces alliées (protocole de Paris), les experts internationaux ou civils en mission pour l'OTAN (convention d'Ottawa) et les personnes auxquelles s'appliquent les conventions de l'OTAN et d'Ottawa ainsi que le protocole de Paris.
Enfin, les accords définissent le terme « emploi » pour l'accord avec les États-Unis et celui d'« activité professionnelle » pour l'accord avec le Turkménistan. Le premier s'entend comme « toute activité professionnelle ou commerciale rémunérée ou non, exercée par la personne à charge, que cette dernière soit un travailleur indépendant ou un employé », le second s'entend de « toute activité qui implique la perception d'un salaire résultant d'un contrat de travail régi par la législation de l'État d'accueil ».
Procédures :
Dans chaque accord, l' article 3 détaille la procédure applicable pour solliciter l'autorisation d'exercer une activité professionnelle ou un emploi.
Dans l'accord avec le Turkménistan, cette procédure détaille en particulier :
- l'envoi de la demande au nom du membre de la famille par la représentation diplomatique ou le poste consulaire de l'État d'envoi au service compétent de l'État d'accueil. La demande devra préciser certains éléments comme le type d'activité, les coordonnées de l'employeur potentiel ou encore le niveau de salaire envisagé ;
- l'obligation pour l'État d'accueil de vérifier que les conditions nécessaires pour exercer l'activité professionnelle sont remplies par le demandeur ;
- l'obligation, dans les trois mois suivant la date de réception de l'autorisation d'exercer l'activité professionnelle, de fournir la preuve que le membre de la famille et son employeur se conforment à la législation de l'État d'accueil sur la sécurité sociale ;
- l'obligation de présenter une nouvelle demande en cas de changement d'employeur ou en cas de changement de type de l'activité professionnelle ;
- l'obligation de se conformer à la règlementation régissant l'exercice des professions ou activités dans l'État d'accueil ;
- la possibilité de refuser une demande d'autorisation d'exercice d'une activité professionnelle réservée par la législation de l'État d'accueil aux seuls ressortissants de ce dernier ;
- le fait que les dispositions de l'accord n'impliquent par la reconnaissance et l'équivalence des attestations de formation, de titres scientifiques et de grades entre les deux États ;
- l'impossibilité pour le membre de famille de poursuivre un emploi après la cessation des fonctions de l'agent ou la perte de la qualité de membre de famille ;
- la prise en compte du délai raisonnable visé à l'article 39.2 et 39.3 de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques et à l'article 53.3 et 53.5 de la convention de Vienne sur les relations consulaires lorsque l'autorisation d'exercice d'une activité professionnelle du membre de la famille expire.
Dans l'accord avec les États-Unis, les procédures sont détaillées comme suit :
- les autorisations d'emploi et leurs renouvellements sont accordés de droit aux personnes à charge, sans offre d'embauche préalable ;
- l'expiration de l'autorisation d'emploi intervient soit à la date de cessation du statut de personne à charge, soit à la date de fin de l'affectation de l'agent officiel ;
- trois procédures sont décrites pour les personnes à charge des agents officiels américains :
- la demande officielle écrite des personnes à charge d'agents officiels américains en poste à l'ambassade des États-Unis d'Amérique à Paris ou dans un poste consulaire américain en France doit être adressée par l'ambassade des États-Unis à Paris au Protocole du ministère en charge des affaires étrangères de la République française ;
- la demande officielle écrite des personnes à charge d'agents officiels américains en mission permanente auprès d'une organisation internationale ayant son siège ou un bureau en France doit être adressée par le service du protocole de l'organisation internationale au protocole du ministère français ;
- la demande officielle écrite des personnes à charge des membres du personnel de l'OTAN américains en mission sur le territoire français doit être adressée par l'ambassade des États-Unis à Paris au service français compétent comme précisé par note diplomatique ;
- trois procédures sont décrites pour les personnes à charge des agents officiels français :
- la demande officielle écrite des personnes à charge des agents officiels français en poste à l'ambassade à Washington D.C., dans un poste consulaire français aux États-Unis ou dans une mission permanente française auprès d'une organisation internationale (autre que les Nations Unies) doit être adressée par l'ambassade française à Washington D.C. au bureau des missions étrangères du département d'État des États-Unis d'Amérique ;
- la demande officielle écrite des personnes à charge d'agents officiels français affectés auprès de la mission permanente française auprès des Nations Unies doit être adressée à la mission permanente des États-Unis auprès des Nations Unies ;
- la demande officielle écrite des personnes à charge de membres du personnel de l'OTAN français en mission sur le territoire américain doit être adressée par l'ambassade de France ou le bureau de liaison désigné de cette dernière au bureau des missions étrangères du Département d'État ;
- l'interdiction pour les deux États d'imposer des frais ou des droits pour la délivrance ou le renouvellement de l'autorisation d'emploi : la délivrance de l'autorisation est effectuée gratuitement par le ministère de l'intérieur pour la France et par le service américain de la citoyenneté et de l'immigration (USCIS) pour les États-Unis ;
- la délivrance de l'autorisation d'emploi est sans obligation de justifier d'une offre d'emploi ni d'exiger de l'employeur de prouver que l'emploi est disponible. Il s'agit d'une procédure exceptionnelle exigée par la partie américaine. Le ministère de l'intérieur délivre donc une attestation d'autorisation de travail, ouverte, au lieu d'une autorisation de travail pour un emploi précis ;
- l'obligation de se conformer à la législation et la règlementation régissant l'exercice des professions ou activités dans l'État d'accueil ;
- les dispositions de l'accord n'impliquent pas la reconnaissance des attestations ou des diplômes universitaires entre les deux États ;
- l'obligation pour les deux États de traiter rapidement les demandes d'autorisation d'emploi en prévoyant un délai moyen de quarante-cinq jours. Le traitement plus long par l'une des Parties permet à l'autre Partie concernée, si son délai de traitement est plus court, de demander des consultations afin de réduire ce délai. Si aucune solution n'est trouvée dans les soixante jours, la Partie concernée peut différer la délivrance ou le renouvellement des autorisations d'emploi, moyennant un délai de préavis de trente jours ;
- la possibilité d'organiser des consultations par chacune des Parties pour remédier aux obstacles procéduraux dans le traitement des demandes conduisant à un déséquilibre sur le nombre d'autorisation d'emploi accordées.
Immunités et privilèges :
Les immunités civile, administrative et pénale sont prévues dans un seul et même article dans l'accord signé avec les États-Unis (article 4) alors qu'elles sont prévues dans deux articles séparés, l' article 4 pour les immunités civiles ou administratives et l' article 5 pour l'immunité pénale dans l'accord signé avec le Turkménistan. Ces articles disposent que les immunités de juridiction civile, administrative et d'exécution pour l'accord avec le Turkménistan ne s'appliquent pas dans le cadre de l'exercice d'une activité professionnelle.
En ce qui concerne l'immunité pénale, les deux accords prévoient qu'elle continue de s'appliquer dans la cadre d'un acte réalisé lors de l'activité professionnelle. L'article 5 de l'accord avec le Turkménistan précise que l'immunité de juridiction pénale peut faire l'objet, en cas de délit grave, d'une demande de renonciation écrite par l'État d'accueil qui devra être considérée sérieusement par l'État d'envoi et que cette renonciation ne vaut pas renonciation à l'immunité d'exécution qui devra fait l'objet d'une renonciation spécifique. Enfin, l'article 5 de l'accord signé avec le Turkménistan énonce que l'immunité pénale n'est pas applicable aux membres de la famille d'un membre du poste consulaire qui exercent eux-mêmes une occupation privée de caractère lucratif.
Régimes fiscal et de sécurité sociale :
Les dispositions relatives à l'imposition et à la sécurité sociale sont prévues à l' article 6 de l'accord avec le Turkménistan et à l'article 4§ 3 de l'accord avec les États-Unis. Les deux accords énoncent que les membres de famille/ personnes à chargent sont soumis à la législation de l'État d'accueil applicable en matière d'imposition et de sécurité sociale pour toute activité professionnelle exercée.
L'article 6 de l'accord signé avec le Turkménistan précise que les privilèges douaniers cessent avec la cessation de l'activité professionnelle et que les membres de la famille autorisés à exercer une activité professionnelle ont la possibilité de transférer leurs revenus et indemnités accessoires dans les mêmes conditions que celles prévues pour les travailleurs étrangers.
Exercice d'autres types d'activités rémunérées :
L'accord signé avec le Turkménistan prévoit en son article 7 que les demandes des membres de la famille souhaitant exercer d'autres types d'activité professionnelle non prévus par l'accord sont examinées au cas par cas au regard des dispositions législatives et règlementaires de l'État d'accueil.
Règlement des différends :
Les deux accords prévoient à l'article 6 pour l'accord avec les États-Unis et à l' article 8 pour l'accord avec le Turkménistan que tout différend lié à l'accord sera réglé par des négociations entre les Parties par la voie diplomatique.
Clause territoriale :
Chaque accord comporte une clause territoriale prévue à l' article 9 de l'accord avec le Turkménistan et à l'article 5 de l'accord avec les États-Unis.
L'article 9 prévoit que l'accord avec le Turkménistan s'applique aux membres de la famille des agents des missions officielles implantés dans le territoire métropolitain français ainsi que dans les collectivités territoriales dont la liste est fixée à l'annexe.
L'article 5 énonce que l'accord avec les États-Unis s'applique au territoire métropolitain français ainsi qu'aux collectivités territoriales d'outre-mer, listées en annexe, soit la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion, la Guyane et Mayotte. Il s'applique aux États-Unis d'Amérique en incluant leurs territoires.
Entrée en vigueur, amendement, durée et fin :
Les dispositions prévues dans chacun des deux accords (article 7 de l'accord avec les États-Unis et article 10 de l'accord avec le Turkménistan) se réfèrent aux modalités communément édictées dans le cadre des accords bilatéraux : une durée indéterminée (non prévue par l'accord avec les États-Unis), une entrée en vigueur trente jours après la date de réception de la dernière notification de l'accomplissement des procédures requises pour l'approbation de l'accord, la possibilité de modifier l'accord par consentement mutuel et de dénoncer l'accord en notifiant par écrit par voie diplomatique.
Telles sont les principales observations qu'appellent l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Turkménistan sur l'octroi de l'autorisation d'exercer une activité professionnelle aux membres de la famille des agents des représentations diplomatiques ou des postes consulaires, et l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique sur l'emploi des personnes à charge des agents officiels.
Ces accords, qui ont pour objet d'encadrer l'octroi d'un régime dérogatoire au droit commun pour les conditions d'accès des étrangers au marché du travail français, portent sur une matière de nature législative au sens de l'article 34 de la Constitution. Leur approbation doit dès lors faire l'objet d'une autorisation parlementaire préalable conformément à l'article 53 de la Constitution.
* 1 Le pôle des Conventions du ministère de l'Europe et des affaires étrangères oeuvre pour harmoniser la rédaction des accords relatifs à l'emploi des conjoints. Il a été pris acte depuis le 2 avril 2019 que les termes « membres de la famille » et « activité professionnelle » sont à préférer pour les futurs accords.