EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Témoignages des siècles passés et des civilisations qui nous ont précédés, les biens culturels font partie du patrimoine commun de l'humanité. La vocation encyclopédiste et universelle des musées français, à laquelle la République française est attachée, a amené certains de ces biens venus du monde entier à être conservés dans les collections publiques.
Au gré des mouvements historiques, les collections publiques nationales se sont enrichies de multiples manières, par l'intermédiaire de dons et legs consentis par des particuliers, par des achats réguliers, à l'occasion de voyages d'exploration ou à la suite des conquêtes coloniales de la France. Certains biens culturels ont été acquis lors d'opérations militaires, de collectes effectuées par des résidents civils, missions religieuses ou scientifiques. Ils ont pu faire l'objet de formes d'appropriation illicites, comme le pillage, le vol ou la vente sous la contrainte. Dans certains cas, les circonstances de l'acquisition puis de la circulation d'un bien restent à ce jour incertaines.
En l'état du droit, les biens culturels appartenant au domaine public, telles que les collections des musées ou les collections de documents anciens, rares ou précieux des bibliothèques, sont protégés par le principe d'inaliénabilité du domaine public inscrit à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Dans la mesure où le principe d'inaliénabilité des biens du domaine public n'a pas valeur constitutionnelle, il est possible d'y déroger par un texte législatif pour un motif d'intérêt général.
Le 14 novembre 1970, la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels a été adoptée par la Conférence générale de l'Unesco. Ratifiée par 147 pays dont la France, elle est entrée en vigueur sur notre territoire le 7 avril 1997 et rendue applicable en 2016 aux biens des collections publiques par introduction de l' article L. 124-1 du code du patrimoine. Ce dispositif s'applique aux biens culturels dont le vol ou l'exportation illicite s'est produit après la date de ratification de la Convention par chacun des deux États partie concernés. En revanche, il ne s'applique pas aux biens entrés dans les collections publiques avant ces deux dates, de sorte que toute autre dérogation au principe d'inaliénabilité doit passer par la loi.
Dans son appel solennel Pour le retour, à ceux qui l'ont créé, d'un patrimoine culturel irremplaçable lancé à Paris le 7 juin 1978, Amadou-Mahtar M'Bow, alors directeur général de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), appelait à un mouvement de restitution des biens culturels respectueux de l'universalisme de l'art :
« Les peuples victimes de ce pillage parfois séculaire n'ont pas seulement été dépouillés de chefs-d'oeuvre irremplaçables ; ils ont été dépossédés d'une mémoire qui les aurait sans doute aidés à mieux se connaître eux-mêmes, certainement à se faire mieux comprendre des autres. [...] Et ils voient bien que certaines oeuvres partagent depuis trop longtemps et trop intimement l'histoire de leur terre d'emprunt pour qu'on puisse nier les symboles qui les y attachent et couper toutes les racines qu'elles y ont prises.
« [...] Aussi bien ces hommes et ces femmes démunis demandent-ils que leur soient restitués au moins les trésors d'art les plus représentatifs de leur culture, ceux auxquels ils attachent le plus d'importance, ceux dont l'absence leur est psychologiquement le plus intolérable. Cette revendication est légitime. [...] Ils savent, certes, que la destination de l'art est universelle ; ils sont conscients que cet art qui dit leur histoire, leur vérité, ne la dit pas qu'à eux, ni pour eux seulement. Ils se réjouissent que d'autres hommes et d'autres femmes, ailleurs, puissent étudier et admirer le travail de leurs ancêtres.
« [...] Restituer au pays qui l'a produit telle oeuvre d'art ou tel document, c'est permettre à un peuple de recouvrer une partie de sa mémoire et de son identité, c'est faire la preuve que, dans le respect mutuel entre nations, se poursuit toujours le long dialogue des civilisations qui définit l'histoire du monde. »
Plusieurs États étrangers ont depuis adressé officiellement à la France des demandes de restitution de biens culturels, en premier lieu des pays africains. Elles s'inscrivent dans une volonté légitime des peuples concernés de renouer avec leur histoire et les oeuvres qui y sont associées. Nombre de ces biens culturels ont quitté d'autres continents, notamment dans le contexte de la colonisation européenne au XIXe siècle, dont la France a été un des acteurs. En effet, une part importante du patrimoine culturel de l'Afrique se trouve, à ce jour, hors du continent, comme l'a relevé le Président de la République dans son discours prononcé le 28 novembre 2017 à l'université de Ouagadougou sur une nouvelle relation d'amitié entre la France et l'Afrique.
Le 23 novembre 2018, a été remis au Président de la République le rapport sur la restitution du patrimoine africain. Vers une nouvelle éthique relationnelle, qu'il avait commandé à Monsieur Felwine Sarr, professeur à l'université Gaston-Berger de Saint-Louis (Sénégal) et à Mme Bénédicte Savoy, professeure à la Technische Universität de Berlin (Allemagne).
La loi n° 2020-1673 du 24 décembre 2020 relative à la restitution de biens culturels à la République du Bénin et à la République du Sénégal et la loi n° 2025-644 du 16 juillet 2025 relative à la restitution d'un bien culturel à la République de Côte d'Ivoire ont permis de répondre ponctuellement aux demandes de ces trois États. Elles ont mis en évidence la nécessité de poser un cadre juridique et une méthode adaptés à ces situations. Ces lois ont été conçues et adoptées parallèlement au renforcement d'un cadre partenarial avec les États concernés, reposant notamment sur l'accompagnement en matière d'expertise patrimoniale.
Le 25 avril 2023 a été remis à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères et à la ministre de la culture, le rapport Patrimoine partagé : universalité, restitutions et circulation des oeuvres d'art, établi par l'ambassadeur pour la coopération internationale dans le domaine du patrimoine. Ce rapport a formulé des propositions pour contribuer à orienter la réflexion conduisant à l'élaboration d'une loi-cadre, destinée à examiner et traiter les demandes de restitution.
La France, consciente des liens particuliers qu'elle a tissés avec les autres peuples et des enjeux historiques, mémoriels, éthiques et symboliques qui sont en jeu, entend aujourd'hui aller plus loin. Elle se fonde sur l'intérêt général qui s'attache à la réappropriation par d'autres peuples du patrimoine dont ils ont été privés illicitement, tel qu'il a été exprimé en 1978 par Amadou-Mahtar M'Bow, directeur général de l'UNESCO. Cette ambition s'inscrit dans une démarche résolue de réparation, matérielle et symbolique, du lien qui unit ces peuples à leur patrimoine et à leur mémoire. Il s'agit également de rendre à ces mêmes peuples un rôle central dans le discours autour de leur identité culturelle et de leur mémoire, ainsi que dans la conservation de leur patrimoine culturel et dans la valorisation de ces biens.
Cet intérêt général se déduit de plusieurs exigences issues des textes internationaux auxquels la France est partie. L'article 2 de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945 proclame « le principe de l'égalité souveraine » des États. L'article 1er du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 et l'article 1er du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 affirment tous deux que « tous les peuples [...] assurent librement leur développement [...] culturel. / [...] Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses [...]. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance ». Si ces règles du droit international ne visent pas expressément les biens culturels, plusieurs juridictions en ont déduit des applications au soutien de restitutions de tels biens (voir Cour internationale de justice, 15 juin 1962, Affaire du temple de Préah Vihéar, ou Consiglio di Stato, 23 juin 2008, Associazione nazionale Italia Nostra, n° 3154).
En outre, les instruments internationaux témoignent d'une prise de conscience tenant au respect des productions culturelles issues du territoire de chaque État ou de ses populations. Ils répondent à la préoccupation de prévenir les appropriations illicites de ces biens culturels ou d'y remédier, afin de permettre l'accès des populations concernées à ce patrimoine. En effet, le principe de l'autodétermination des peuples, consacré par la Charte des Nations Unies, est désormais interprété comme comprenant tant l'indépendance politique que l'identité de sa population et la préservation de son patrimoine. La Convention du 14 novembre 1970 reconnaît ainsi, en son préambule, que « les biens culturels sont un des éléments fondamentaux de la civilisation et de la culture des peuples » et souligne l'impératif tenant à ce que « chaque État prenne davantage conscience des obligations morales touchant au respect de son patrimoine culturel comme de celui de toutes les nations ».
Au-delà, plusieurs déclarations internationales témoignent de l'émergence d'un objectif partagé tendant à favoriser les restitutions d'oeuvres d'art qui ont fait l'objet d'une appropriation illicite. Depuis sa résolution 3148 (XXVIII) du 14 décembre 1973 relative à la préservation et à l'épanouissement des valeurs culturelles, incitant à étudier les « problèmes relatifs à l'échange et à la restitution volontaire de diverses oeuvres d'intérêt culturel », suivie de la résolution 3187 (XXVIII) du 18 décembre 1973 intitulée « Restitution des oeuvres d'art aux pays victimes d'expropriation », la première consacrée entièrement à ce sujet, l'Assemblée générale des Nations unies a régulièrement encouragé à la restitution et au retour d'oeuvres. Dans le cadre de l'UNESCO, le rapport final de la conférence mondiale de Mexico sur les politiques culturelles (1982) déclare que la « restitution à leurs pays d'origine des oeuvres qui leur ont été retirées de façon illicite est un principe fondamental des relations culturelles entre les peuples » (principe n° 26). Plus récemment, la déclaration finale de la conférence Mondiacult de Mexico (2022) rappelle que le retour et la restitution de biens culturels constitue un « impératif éthique pour favoriser le droit des peuples et des communautés à jouir de leur patrimoine culturel, et à la lumière des revendications croissantes des pays concernés, en vue de renforcer la cohésion sociale et la transmission intergénérationnelle du patrimoine culturel » (point 17). Enfin, la déclaration des ministres de la culture du G20 du 26 août 2023 soutient « la reconnaissance croissante de l'importance du retour et de la restitution de biens culturels à leurs pays et communautés d'origine », « en vue de [...] renforcer le dialogue entre les pays et communautés et la meilleure compréhension du patrimoine culturel ».
La présente loi prolonge cette volonté internationale visant à protéger le patrimoine culturel mondial dans sa pluralité, et auquel chaque peuple apporte sa contribution.
Afin de répondre aux demandes déjà exprimées par certains États et de faire évoluer, plus généralement, son droit du patrimoine, la France souhaite se doter d'un cadre adapté permettant des restitutions, sans remettre en cause le principe d'inaliénabilité des collections publiques. L'expérience a montré qu'il était nécessaire pour la Nation de s'accorder sur un protocole sûr qui permette une instruction rigoureuse et éclairée des demandes présentées. Contrairement à la loi d'espèce, qui ne définit aucune méthode, la loi-cadre garantit le respect des dispositions adoptées, organise la transparence, permet au citoyen d'apprécier la construction de la décision, et aux États étrangers de se projeter à l'avance dans leur démarche.
À la suite des réflexions et travaux engagés depuis 2018, le projet de loi proposé par le Gouvernement vise à introduire dans le code du patrimoine une dérogation au principe d'inaliénabilité circonscrite à des cas précis. Cette dérogation permettra de faire sortir des collections publiques, à certaines conditions, les biens culturels provenant d'États étrangers qui en font la demande, afin de les leur restituer. Cette restitution constituera une faculté ouverte aux personnes publiques, lesquelles devront en apprécier l'opportunité.
Il est proposé de fixer une liste de critères objectifs permettant d'apprécier dans un premier temps la recevabilité d'une demande d'un État étranger, puis dans un second temps, la restituabilité des biens culturels demandés par un État étranger. Au terme de cette instruction, si les conditions sont remplies, la sortie du domaine public des biens culturels considérés comme restituables pourra être prononcée par décret en Conseil d'État. Ce dernier sera chargé, en sa qualité de conseiller juridique du Gouvernement, de garantir en toute indépendance que les exigences posées par la loi sont respectées.
Le présent projet de loi s'adresse à tous les États étrangers. Les biens culturels concernés sont ceux qui ont fait l'objet d'une acquisition illicite entre le 10 juin 1815 et le 23 avril 1972. La première borne chronologique correspond au lendemain de la date de signature de l'acte final du congrès de Vienne, qui est venu clore un mouvement de restitution de grande ampleur entre États européens. La seconde borne chronologique correspond à la veille de l'entrée en vigueur de la Convention UNESCO de 1970 à l'égard des trois premiers États ayant déposé leurs instruments respectifs de ratification, d'acceptation ou d'adhésion, en application de son article 21. Le choix est fait d'appliquer la date du 23 avril 1972 de manière universelle, quelle que soit la date de ratification de chaque État partie. Les restitutions d'oeuvres acquises illicitement à partir du 24 avril 1972 sont par ailleurs traitées dans cadre de la Convention UNESCO précitée.
Le traitement des demandes de restitutions de biens culturels permettra de nouer de nouvelles coopérations culturelles et muséales avec les États demandeurs ou de renforcer celles existantes. Le ministère de la culture a créé en 2022 le dispositif « Parcours de collections » qui permet d'organiser et soutenir financièrement l'accueil d'un professionnel ou d'un chercheur étranger au sein d'un musée ou d'une bibliothèque pour conduire des recherches sur l'histoire des collections. Plusieurs institutions françaises développent également des coopérations techniques autour de demandes formulées par des États africains. Par ailleurs, afin de faciliter la circulation des collections sur le continent africain, le ministère de la culture soutient depuis 2022 la présentation d'expositions temporaires en Afrique par un fonds d'appui.
Depuis plusieurs années, les musées de France et les bibliothèques publiques ont mis en place des recherches de provenances, confiées à leurs équipes scientifiques de conservation ou à des spécialistes, notamment d'histoire de l'art. Afin de faciliter la conduite de recherches conjointes, la déléguée du Gouvernement fédéral d'Allemagne à la culture et aux médias et la ministre française de la culture ont décidé de créer en 2023 un fonds commun pour appuyer financièrement la recherche de provenance des biens culturels originaires d'Afrique sub-saharienne qui a vocation à soutenir des projets de recherche portés par des consortiums regroupant des entités françaises, allemandes et africaines.
L'article 1er du projet de loi crée ce dispositif dans le code du patrimoine.
Au sein du chapitre 5 du titre Ier du livre Ier du code du patrimoine, intitulé « Sortie des collections publiques d'un bien culturel », est introduite une nouvelle section intitulée « Restitution de biens culturels provenant d'États qui, du fait d'une appropriation illicite, en ont été privés ».
L'article L. 115-10 pose le principe selon lequel, par dérogation au principe d'inaliénabilité posé à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, la sortie du domaine public aux fins de remise à un État étranger qui en fait la demande d'un bien culturel relevant de l'article L. 2112-1 du même code, à l'exception de ses 1° et 2°, et appartenant à une personne publique peut être décidée dans les conditions prévues à la présente section. La sortie est réalisée exclusivement pour permettre la restitution de biens culturels à un État étranger qui en a été illicitement privé dans l'objectif de permettre la réappropriation par son peuple de biens constituant des éléments fondamentaux de son patrimoine.
L'article L. 115-11 du code du patrimoine fixe trois critères de restituabilité d'un bien culturel faisant l'objet d'une demande de restitution :
1° Provenant du territoire actuel de l'État qui en fait la demande ;
2° Dont il est établi ou dont des indices sérieux, précis et concordants font présumer qu'il a fait l'objet entre le 10 juin 1815 et le 23 avril 1972 d'une appropriation alors illicite, par vol, pillage, cession ou libéralité obtenues par contrainte ou violence ou d'une personne qui ne pouvait en disposer ;
3° Qui n'a pas fait l'objet d'un accord international conclu par la France antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.
L'article L. 115-12 du code du patrimoine prévoit que si le bien culturel, objet de la demande de restitution, fait l'objet d'une revendication concurrente d'un autre État à la date de cette demande, un règlement diplomatique entre les États concernés déterminera celle des demandes qui sera examinée.
L'article L. 115-13 du code du patrimoine permet la constitution d'un comité scientifique, en concertation avec l'État demandeur, qui sera consulté pour avis lorsque les besoins de l'examen de la demande de restitution le commandent.
L'article L. 115-14 du code du patrimoine dispose que la sortie du domaine public est prononcée par décret en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre chargé de la culture, le cas échéant conjointement avec le ministre dont relèvent les collections concernées. Dans le cas où le propriétaire est une personne morale de droit public autre que l'État, la sortie du domaine public ne peut être prononcée qu'après approbation de celle-ci.
L'article L. 115-15 du code du patrimoine précise le champ d'application. En premier lieu, il rend applicable ce nouveau dispositif aux restes humains transformés ou aux biens culturels contenant des éléments du corps humain.
En second lieu, il prévoit que ne relèvent pas de la présente section deux catégories de biens. D'une part, les biens archéologiques ayant fait l'objet d'un accord de partage de fouilles ou d'un échange de leurs produits à des fins d'étude scientifique. D'autre part, les biens saisis par les forces armées qui, par leur nature, leur destination ou leur utilisation, ont contribué aux activités militaires et doivent dès lors être regardés comme des biens militaires.
L'article L. 115-16 du code du patrimoine renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application de la présente section. Il précisera, en particulier, la procédure applicable, notamment la composition, l'organisation et le fonctionnement du comité scientifique mentionné à l'article L. 115-13, ainsi que les modalités et délais de remise du bien culturel à l'État concerné à la suite de sa sortie du domaine public.
L'article L. 115-17 du code du patrimoine dispose, en premier lieu, que par dérogation à l'article L. 451-7, les articles L. 115-10 à L. 115-16 sont applicables aux biens culturels incorporés aux collections publiques par dons et legs consentis avant ou après la date d'entrée en vigueur de la loi, sauf clause contraire stipulée dans la libéralité concernée.
En second lieu, il prévoit qu'en présence d'une clause contraire, les articles L. 115-10 à L. 115-16 ne recevront application que si les ayants droit ont consenti expressément à ce que le bien quitte la collection publique. Dans ce cas, l'intention de restitution sera notifiée par acte extrajudiciaire à l'auteur de la libéralité et aux ayants droit dont l'existence ne peut légitimement être ignorée ou qui peuvent être identifiés sans diligences manifestement disproportionnées. Il sera également procédé à la publication de l'intention de restitution dans un journal d'annonces légales au lieu de conservation du bien ainsi que par voie d'affichage et sur le site internet du ministère chargé de la culture. En l'absence de réponse à l'issue d'un délai de six mois suivant la dernière formalité de publicité ou la dernière notification accomplie, il pourra être procédé à la restitution.
L'article 2 du projet de loi modifie l'article L. 124-1 du code du patrimoine afin d'étendre le périmètre temporel d'application de l'annulation d'une acquisition réalisée en contradiction avec la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, faite à Paris le 14 novembre 1970. Il substitue aux dates d'entrée en vigueur de la Convention à l'égard de l'État d'origine et de la France celle d'entrée en vigueur au plan international, quelle que soit la date de ratification par l'État d'origine.
L'article 3 du projet de loi prévoit l'application immédiate de la loi aux demandes de restitutions en cours d'examen.