EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
En octobre 2023, à l'occasion du 65e anniversaire de la Constitution de la Ve République, le président de la République avait appelé à repenser l'architecture territoriale afin de donner plus de liberté et de clarté démocratique tout en favorisant la responsabilité de chacun des acteurs locaux.
L'ambition de ce projet de loi est de rappeler les principes fondateurs de la France : l'indivisibilité de la République, le caractère unitaire de l'État, l'organisation décentralisée autour de la libre administration des collectivités territoriales.
L'étroite relation dans la conduite de l'action publique entre l'État - incarné sur le territoire par le préfet, représentant de chacun des membres du Gouvernement - et les collectivités territoriales doit être la condition première de la continuité et de l'efficacité de l'action publique ainsi que du service public rendu aux usagers.
Le présent projet de loi traduit cette volonté : il revient au législateur de définir le rôle de chacun dans l'organisation administrative de la République, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales dont il est garant.
Le projet de loi entend ainsi conforter l'autorité de l'État autour de la figure du préfet, qui a la charge dans les territoires des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois et qui est garant de la cohérence de l'action de l'État à l'échelle du territoire dont il a la charge. Aussi, le rôle du préfet sera renforcé pour mieux coordonner l'action de tous ceux qui interviennent au nom de l'État au niveau local, y compris les opérateurs, mais aussi pour rendre plus claire la répartition des responsabilités et des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. L'objectif est triple : décider plus vite, agir plus efficacement, assumer les responsabilités.
Comme annoncé par le Premier ministre en septembre 2025, il convient aussi de parfaire notre organisation décentralisée en garantissant une meilleure clarification des compétences. Le projet de loi vise en conséquence à mieux articuler l'action de l'État et des collectivités territoriales. En instaurant une nouvelle stratégie nationale d'aménagement du territoire, il entend redonner à l'État son rôle de stratège et renforcer la cohérence de la contractualisation des politiques publiques avec les collectivités territoriales. L'objectif est notamment de favoriser les interactions entre collectivités en les invitant à construire des contrats de réciprocité, tout particulièrement entre métropoles et communes rurales.
Le projet de loi entend renforcer la place du préfet, interlocuteur et soutien de premier plan des élus locaux, par la création d'un guichet unique pour toutes demandes de subvention d'investissement ou d'ingénierie. Il lui permet également d'intervenir en cas de carence d'une collectivité territoriale dans l'exercice de ses compétences. Ce projet s'inscrit ainsi dans un mouvement de recentrage de l'État sur ses missions essentielles, en particulier régaliennes, et de mise en cohérence de son organisation territoriale. Il vise à rendre effective une déconcentration qui ne soit pas seulement un principe d'organisation, mais un levier concret d'efficacité publique.
Pour une meilleure prise en compte des spécificités locales, le projet de loi confère la possibilité au préfet de déroger aux normes arrêtées par l'administration de l'État.
Pour que l'action de l'État soit plus lisible, cohérente et proche des territoires, le projet de loi désigne le préfet comme délégué territorial des établissements publics et groupements d'intérêt public de l'État. Dans un contexte d'organisation administrative éclatée par la multiplication des acteurs, cette évolution donne au préfet les moyens d'incarner un État déconcentré unitaire, qui assure la cohérence de l'action publique territoriale. Axe fort du Gouvernement pour accroître la collégialité des services et opérateurs de l'État, il permet de disposer d'un interlocuteur identifié qui parle d'une seule voix au niveau local.
Largement renforcée par les dispositions de ce projet de loi, l'action des décideurs publics doit aussi être encadrée afin de favoriser les prises d'initiatives adaptées à la réalité des territoires, tout en garantissant une sécurisation de l'action publique. Le texte propose ainsi de redéfinir le régime de protection fonctionnelle des gestionnaires publics.
Ainsi, le projet de loi est organisé autour de trois axes majeurs : une meilleure articulation de l'action de l'État et des collectivités territoriales (titre Ier), le renforcement du rôle du préfet (titre II) et la sécurisation de l'action des décideurs publics (titre III). Il comporte en outre des dispositions diverses (titre IV).
Le titre Ier vise à mieux articuler l'action de l'État et des collectivités territoriales.
Le chapitre Ier instaure une nouvelle stratégie nationale d'aménagement du territoire.
L'article 1er entend redonner à l'État son rôle de stratège dans l'aménagement du territoire.
À cette fin, il renforce le rôle de l'État dans le domaine de l'aménagement du territoire et clarifie la contractualisation des politiques publiques avec les collectivités territoriales.
Il définit les nouvelles orientations de l'État en matière d'aménagement du territoire, vingt-sept ans après la dernière loi traitant de ce sujet.
Dans un premier temps, il supprime certaines dispositions datant de 1995 et de 1999 devenues obsolètes. Il propose de redonner un élan à la politique d'aménagement du territoire en prévoyant l'élaboration d'une stratégie nationale d'aménagement du territoire (SNAT). Cette stratégie déterminera une vision de long terme pour notre pays, préparera l'avenir des territoires et constituera un cadre d'action commun pour l'État et les collectivités territoriales. Avec cette stratégie, notre pays renoue avec la tradition de planification de l'avenir des territoires tout en l'inscrivant dans le nouveau paysage institutionnel issu des différents actes de décentralisation. La SNAT constituera un document socle pour préparer et mobiliser les crédits du plan de partenariat national et régional prévu par le cadre financier pluriannuel 2028-2034 de l'Union européenne.
Le projet de loi consacre le rôle d'autorité de gestion des régions et celui d'organisme intermédiaire des collectivités infrarégionales ou de leurs groupements.
Dans un second temps, le présent article définit un nouveau cadre contractuel pour mettre en oeuvre la SNAT. Il réaffirme le rôle central des contrats État-région et les réforme en rendant notamment obligatoire la signature des métropoles et des départements pour les projets concernant leur territoire et qu'ils financent.
Le projet de loi simplifie par ailleurs la contractualisation au niveau infrarégional en prévoyant la conclusion d'un contrat entre l'État et les collectivités territoriales. Ce contrat est un élément de simplification car il intégrera les orientations et les projets relatifs à l'aménagement du territoire qui sont actuellement dispersés entre différents outils de contractualisation. Afin de confirmer le rôle clé du département, un contrat est créé à cette échelle, qui a pour objectif de renforcer l'offre de services dans les zones présentant un déficit d'accessibilité. Lorsque la région en est signataire, les contrats conclus à l'échelle du département pourront faire office de volet départemental du CPER. En outre, un contrat État-territoires est conclu entre l'État et les communes ou leurs groupements. Il permet de reconnaître le rôle majeur des métropoles, notamment en matière de transition écologique et solidaire. Lorsque la région en est signataire, les contrats conclus à l'échelle de la métropole pourront faire office de volet métropolitain du CPER. Cette structuration permet de concilier la vision stratégique de long terme pour les territoires ruraux et urbains mais aussi de prévoir des adaptations aux réalités locales.
L'article 2 instaure un contrat de réciprocité entre communes et intercommunalités, tel que déjà envisagé par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
Communes et intercommunalités doivent pouvoir s'entraider dans la mise en oeuvre de leurs compétences, au-delà même de leur territoire. Le projet de loi permet à cette fin à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de conclure avec une commune située hors de son périmètre ou avec un autre EPCI à fiscalité propre un contrat de réciprocité destiné à formaliser les conditions d'une entraide mutuelle dans la mise en oeuvre de leurs compétences. Le contrat de réciprocité pourra prévoir des délégations de compétence entre les parties au contrat, complémentaire en termes d'aménités et de ressources.
Ce nouveau mode de partenariat est en particulier destiné à encourager le soutien des métropoles au développement des communes rurales. Il ouvre la possibilité de financer des projets de développement ou d'infrastructures, et d'accès aux services publics, en s'exonérant des limites territoriales et du principe de spécialité applicable aux établissements publics.
Le chapitre II vise à renforcer les relations entre le représentant de l'État et les élus locaux.
L'article 3 fait du représentant de l'État le « guichet unique » des demandes d'accompagnement en ingénierie et de subventions d'investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Il précise à cette fin que ces collectivités déposent auprès du préfet compétent de telles demandes relevant de la compétence de l'État, des établissements publics de l'État et des groupements d'intérêt public, que les services de l'État et les opérateurs instruisent ces demandes dans le respect de leurs compétences respectives, qu'il notifie les décisions qu'il a compétence pour édicter au nom de l'État et les décisions des opérateurs dont il est le délégué territorial et qu'il transmet les décisions prises par les autres opérateurs aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Il prévoit en outre que les opérateurs qui reçoivent directement de telles demandes doivent les transmettre au représentant de l'État avant de procéder à son instruction. Enfin, il est renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de l'article et notamment la liste des opérateurs concernés par ces dispositions ainsi que les conditions dans lesquelles le représentant de l'État peut déléguer sa signature.
L'article 4 donne des capacités nouvelles d'intervention au représentant de l'État en cas de carence d'une collectivité territoriale ou d'une autorité locale. Il renforce à cette fin le pouvoir de substitution du représentant de l'État.
Le projet de loi renforce les libertés locales. Dans le même mouvement, il conforte le contrôle de l'État, autour de la figure du représentant de l'État, qui a la charge, dans les collectivités territoriales de la République, des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. À cet égard, il paraît opportun que l'État puisse s'assurer de la mise en oeuvre effective des services publics locaux et garantir la sécurité des citoyens en lui donnant la faculté de se substituer aux collectivités territoriales et autorités locales dans des conditions précises.
Cette possibilité donnée à l'État en cas de défaillance d'une collectivité territoriale n'est pas nouvelle.
La législation en vigueur prévoit en effet de nombreux dispositifs de substitution qui permettent à l'État d'agir, dans le cadre de procédures encadrées et sur des objets précis, en cas de carence des autorités exécutives locales dans la mise en oeuvre de leurs attributions, que celles-ci relèvent de prérogatives de police administrative, de compétences ou de missions confiées au maire en tant qu'agent de l'État.
Toutefois, en dehors de ces cas ciblés, il n'existe pas de fondement général sur lequel peut s'appuyer le représentant de l'État pour intervenir, en lieu et place d'une collectivité locale, d'un groupement de collectivités ou d'une autorité de police locale, lorsque celui-ci s'abstient ou refuse d'agir et que les circonstances l'imposent.
Ainsi, sans remettre en cause les dispositifs existants, l'objet du présent article est de prévoir un pouvoir de substitution général, permettant à l'État d'agir en cas de carence dûment constatée d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités ou d'une autorité territoriale dans l'exercice de ses pouvoirs de police. La mise en oeuvre de ce dispositif est strictement encadrée, et respecte les conditions fixées par le juge constitutionnel : celui-ci se fonde en effet sur le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution pour considérer qu'il « appartient au législateur de prévoir l'intervention du représentant de l'État pour remédier, sous le contrôle du juge, aux difficultés résultant de l'absence de décision de la part des autorités décentralisées compétentes en se substituant à ces dernières lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois. Les conditions posées pour l'exercice par le représentant de l'État de ses pouvoirs de substitution doivent être définies quant à leur objet et à leur portée » (voir notamment les décisions n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, n° 2013-309 du 26 avril 2013 et n° 2007-559 du 6 décembre 2007).
Il est donc prévu que le représentant de l'État peut agir en lieu et place de ces collectivités et autorités en prenant les mesures strictement nécessaires à cette fin, lorsque la carence est de nature à causer un péril grave et imminent, à porter une atteinte grave et immédiate à un droit fondamental, à compromettre gravement la continuité d'un service public essentiel, à conduire à la méconnaissance d'une obligation précise et inconditionnelle prévue par la loi ou le règlement, ou à porter atteinte à la sauvegarde des intérêts nationaux, auxquels se rattache l'exécution des engagements internationaux de la France. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de État, sauf urgence, qu'après une mise en demeure de la collectivité, du groupement ou de l'autorité restée sans effet, sous réserve qu'aucune autre disposition particulière permettant l'exercice d'un pouvoir de substitution ne soit applicable et à condition qu'aucune autre disposition ne soit de nature à lui permettre de remédier à cette carence dans l'exercice normal de ses pouvoirs.
Par ailleurs, lorsque les mesures nécessaires pour remédier à la carence l'exigent, le représentant de l'État peut, par arrêté motivé, réquisitionner tout ou partie des services, des moyens et des agents de la collectivité ou du groupement et consigner dans le budget de ces derniers les sommes nécessaires à leur mise en oeuvre. Cet arrêté fixe la nature des services, des moyens et des agents requis, le montant des sommes consignées, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application.
L'article 5 crée une conférence départementale des réseaux (CDR), présidée par le représentant de l'État. Elle a vocation à fédérer les acteurs exerçant des compétences dans les domaines de l'eau, de l'énergie et des technologies numériques et à constituer le cadre de référence du dialogue (stratégique en cas de gestion de crise) en matière de réseaux structurants.
Elle est destinée à remplacer les comités départementaux existants dans ces domaines.
Cette disposition élargit par ailleurs les capacités d'assistance technique des départements. Pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, le département peut déjà apporter une assistance technique aux collectivités territoriales qui, ne bénéficiant pas nécessairement des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences, peuvent avoir besoin de son appui dans les domaines de l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des milieux aquatiques, de la prévention des inondations, de la voirie, de la mobilité, de l'aménagement et de l'habitat. Il est proposé d'élargir le champ de cette assistance technique aux domaines de l'énergie et des technologies numériques.
Le titre II vise à renforcer le rôle du représentant de l'État.
Le chapitre 1er accroît l'autorité du représentant de l'État sur les opérateurs de l'État.
L'article 6 confère au représentant de l'État dans la région ou le département, de principe, la qualité de délégué territorial des établissements publics de l'États et groupements d'intérêt public.
Le renforcement du rôle du représentant de l'État requiert en effet qu'il soit identifié et placé comme le principal responsable des politiques publiques menées dans le département. Il doit à cette fin disposer des leviers d'action nécessaires, via les services et organismes qui concourent à l'action de l'État.
Le présent article a ainsi vocation à lui conférer la qualité de délégué territorial des établissements publics de l'État et groupements d'intérêt public exerçant des missions territoriales, dont la liste sera définie par décret en Conseil d'État.
Il assure à ce titre la cohérence et la complémentarité de l'exercice de leurs missions respectives dans les territoires relevant de son ressort avec les actions des autres acteurs publics locaux. Il peut également adresser à l'établissement ou au groupement concerné des directives d'action territoriale.
L'article 7 place les services territoriaux de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) sous l'autorité du représentant de l'État dans la région et les intègre au sein des services déconcentrés de l'État compétents dans le domaine de l'environnement.
L'ADEME dispose de délégations régionales sur l'ensemble du territoire national. Le représentant de l'État en est d'ores-et-déjà le délégué territorial.
Le présent article vise toutefois à mettre en place une organisation plus intégrée, par la mise à disposition d'office de personnels de l'agence dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande. Cette organisation confère ainsi au préfet de région une autorité hiérarchique sur ces personnels.
Cette disposition permettra de garantir la bonne coordination et synergie entre les interventions en matière régalienne et les dispositifs financiers portés par l'agence et de rendre plus lisibles les interventions de l'État en matière d'environnement, d'économie circulaire, de transition énergétique et d'adaptation au changement climatique.
Le chapitre 2 consacre le pouvoir de dérogation du représentant de l'État.
L'article 8 consacre, dans la loi, un pouvoir général de dérogation au représentant de l'État : il pourra ainsi déroger à des normes arrêtées par l'administration de l'État afin de prendre des décisions relevant de sa compétence.
La dérogation, motivée et publiée, doit être justifiée par un motif d'intérêt général et l'existence de circonstances locales, avoir pour effet d'alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques, être compatible avec les engagements européens et internationaux de la France et, enfin, ne pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, ni une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé.
L'article 9 étend pour sa part les régimes de dérogation aux normes dans le domaine du sport. Il permet au représentant de l'État de déroger aux règles édictées par les fédérations sportives relatives aux délais nécessaires à la mise en conformité des installations existantes. Ce faisant, il attribue au représentant de l'État la possibilité d'adapter la règlementation aux circonstances locales, au plus près des attentes des élus et de la population.
L'article 10 sécurise pénalement l'action du représentant de l'État agissant au titre de son pouvoir de dérogation.
Comme recommandé dans le rapport de M. Christian Vigouroux sur la responsabilité des décideurs publics (remis au Gouvernement en mars 2025), l'intervention du représentant de l'État, lorsqu'il décidera de recourir à son pouvoir de dérogation, a en effet vocation à être pénalement sécurisée : telle est l'intention poursuivi par le présent article, qui précise que la responsabilité pénale du représentant de l'État ne pourra être engagée que s'il est établi soit qu'il a violé de façon manifestement délibérée les conditions de cet exercice de dérogation, soit qu'il a commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'il ne pouvait ignorer.
Le titre III sécurise l'action des décideurs publics.
L'article 11 vise à supprimer les conflits d'intérêts public-public pour les agents publics en modifiant la définition prévue à l'article L. 121-5 du code général de la fonction publique.
L'article 12 renforce l'élément intentionnel du délit de favoritisme prévu à l'article 432-14 du code pénal, tout en aggravant les peines encourues. En outre, il assouplit les conditions dans lesquelles est reconnue l'erreur de droit exonératoire de responsabilité pénale afin de sécuriser le décideur qui agit conformément à l'interprétation ou la doctrine administrative. Enfin il limite la mise en cause pénale des décideurs publics à raison d'activités de prévention d'un danger majeur pour l'intégrité des personnes, en instituant une présomption d'État de nécessité.
L'article 13 définit le régime de la protection fonctionnelle accordée aux gestionnaires publics, qu'ils soient agents publics ou élus locaux, notamment en cas d'engagement de leur responsabilité devant le juge des comptes dans le cadre du régime de responsabilité des gestionnaires publics.
Le titre IV comporte des dispositions diverses.
L'article 14 fixe les règles régissant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions applicables à la contribution aux frais de garderie et d'administration et à la contribution additionnelle de 2 euros, prévues par l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979, qui sont versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et les autres personnes morales, mentionnées au 2° de l'article L. 211-1 du code forestier, propriétaires de parcelles soumises au régime forestier. Il complète également les dispositions relatives à l'assiette de ces impositions, principalement en insérant dans la loi des précisions qui figurent aujourd'hui au niveau réglementaire.
Ces dispositions tirent les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2026-1193 QPC du 10 avril 2026 relative à la contribution pour frais de garderie et d'administration des bois et forêts par l'ONF, qui a partiellement censuré les dispositions de l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979, au motif que la contribution aux frais de garderie et d'administration constituait une imposition de toute nature et que le législateur avait omis de déterminer ses modalités de recouvrement.