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4 avril 2019 : Institutions plus équilibrées et plus efficaces ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les institutions de la Cinquième République ont fait la preuve de leur solidité depuis plus de soixante ans, permettant les alternances et la traversée des crises.

Mais le déséquilibre entre l'Exécutif et le Législatif est de plus en plus marqueì, rendant difficile le rôle du Parlement dans sa représentation des citoyens et des territoires.

Il faut donc préserver les bases de notre Constitution mais restituer au bicamérisme plus de force et de visibilitéì, tout en rendant plus souple mais encadrée la pratique référendaire.

L'article 1er prévoit l'élection du Président de la République pour un mandat unique de sept ans. Aujourd'hui, le chef de l'État est élu pour cinq ans, rééligible une fois. Le quinquennat a entrainé une connexion excessive entre l'Exécutif et l'Assemblée nationale élue immédiatement après l'élection présidentielle. Le Président est également tributaire de sa réélection. Un pouvoir législatif indépendant et un pouvoir présidentiel plus tourné sur le long terme et moins soumis aux aléas électoraux rendent le rétablissement du septennat positif pour un meilleur équilibre et pour une continuité de l'État plus assurée.

L'article 2 assouplit les dispositions de l'article 11 de la Constitution relatif au référendum d'initiative partagée, prévu par la réforme de 2008, en réduisant le soutien exigé d'un cinquième des membres du Parlement et d'un dixième des électeurs inscrits.

L'article 3 permet au Président de la République, lorsqu'il prend la parole devant le Parlement réuni en Congrès, de pouvoir assister au débat suivant son intervention. Néanmoins, demeure le fait qu'il n'y ait pas de vote, le chef de l'État n'étant pas responsable devant le Parlement.

En attendant de savoir si le non cumul pour les parlementaires sera aménagé par le Gouvernement, l'article 4 prévoit que les ministres ne puissent plus participer à un exécutif local.

Aujourd'hui, le temps global du Gouvernement au Parlement est illimité. Pour la fluidité des débats et l'équilibre entre le temps des parlementaires et celui des ministres, l'article 5 dispose que le temps affecté aux uns et aux autres puisse être décidé en Conférence des Présidents.

Actuellement, en cas d'intervention militaire à l'étranger, le Gouvernement n'est tenu de revenir devant le Parlement qu'au terme de quatre mois. Cette durée est excessive et doit être ramenée à deux mois pour un meilleur contrôle. Tel est l'objet de l'article 6.

En 2008, le maintien de l'article 36 dans la Constitution, relatif à l'état de siège, a fait débat, alors qu'il existe déjà l'article 16 dans les cas graves. En tout état de cause, l'article 7 prévoit que le maintien de l'état de siège - plus lourd que l'état d'urgence - dans la Constitution implique un meilleur contrôle du Parlement au bout de huit jours contre douze actuellement.

Aujourd'hui, environ 5 % des amendements de séance subissent le couperet de l'article 40 de la Constitution qui réduit considérablement l'initiative parlementaire. Il est proposé par l'article 8 une nouvelle rédaction de l'article 40 qui, sans supprimer ce garde-fou, donne plus de souplesse dans le dépôt d'amendements parlementaires.

Le Parlement doit travailler mieux et de manière plus réactive. L'utilisation abusive par le Gouvernement de la procédure accélérée, n'impliquant qu'une seule lecture complète des textes de lois devant chaque Assemblée, est aussi liée aux délais. L'article 9 prévoit de passer d'un délai de six semaines à quatre semaines dans la première Assemblée saisie d'un texte de loi, et de quatre à trois semaines dans la deuxième Assemblée. Ce raccourcissement des délais doit permettre de réduire l'utilisation de la procédure accélérée.

Le bicamérisme est une garantie démocratique et une prime à l'élaboration de meilleurs textes de loi. Aujourd'hui, les commissions mixtes paritaires, presque systématiquement non conclusives, ne sont plus que l'ombre d'elles-mêmes et ne permettent plus des textes de compromis entre les deux Chambres. Que l'Assemblée nationale conserve « le dernier mot » sur l'ensemble des textes ne pose pas de problème. En revanche, il parait normal que le Sénat qui est déjà la première Assemblée saisie sur « les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales » (article 39) soit aussi l'Assemblée ayant « le dernier mot » sur ces sujets, comme le dispose l'article 10. Chambre des Territoires, le Sénat a, sur ce point, une légitimité incontestable et un lien permanent avec les collectivités et les élus locaux.

L'utilisation du « 49.3 » est déjà restreinte depuis 2008. L'article 11 abroge cet alinéa qui apparait aujourd'hui ne pas correspondre à un rééquilibrage des pouvoirs entre l'Exécutif et le Législatif.