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12 janvier 2021 : Élections consulaires de mai 2021 ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les 3,5 millions de Français vivant à l'étranger ont été particulièrement touchés par la crise sanitaire : certains sont restés dans des régions du monde où la circulation virale n'était pas maîtrisée, d'autres ont dû abandonner leur lieu de résidence pour revenir en France, au prix d'un parcours administratif semé d'embûches.

Compte tenu de la dégradation de la situation sanitaire, toutes les échéances démocratiques de nos compatriotes expatriés ont été reportées d'un an, qu'il s'agisse des élections consulaires (qui devaient avoir lieu en mai 2020), de l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE, juin 2020) et des élections sénatoriales (septembre 2020).

Le comité de scientifiques rendra un rapport à la fin du mois de février 2021, analysant l'état de l'épidémie de covid-19 dans le monde et les précautions à prendre pour tenir les élections consulaires en mai 2021.

Ce scrutin s'annonce particulièrement complexe à organiser : 1,36 million d'électeurs doivent élire 443 conseillers des Français de l'étranger et 68 délégués consulaires, répartis tout autour du globe dans 130 circonscriptions consulaires.

En outre, des sujets très concrets doivent être traités avec suffisamment d'anticipation pour s'assurer du bon déroulement des élections consulaires de mai 2021. À moins de six mois du scrutin, les questions restent toutefois nombreuses : comment les candidats pourront-ils faire campagne ? Faut-il adapter les modalités de vote pour favoriser le vote à distance ?

Sur le terrain, le Gouvernement n'a pas suffisamment associé les conseillers des Français de l'étranger à la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales.

À titre d'exemple, les élus n'ont pas été consultés sur la mise en oeuvre du plan d'urgence destiné à nos compatriotes expatriés, alors que leurs « retours de terrain » auraient permis de mieux appréhender les besoins. Cette lacune a été source d'incompréhension chez les élus et d'inefficacité dans les politiques publiques. Résultat : le plan d'urgence est trop peu mobilisé par nos compatriotes expatriés, car trop peu connu.

Consciente de ces difficultés, la commission des lois du Sénat a désigné trois rapporteurs en novembre 2020 afin de proposer des évolutions destinées à assurer de la manière effective la continuité des instances démocratiques des Français de l'étranger : Jacky Deromedi, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte.

Après avoir entendu l'ensemble des parties prenantes, les rapporteurs ont présenté le leur rapport le 16 décembre 2020. Il s'intitule : « 16 propositions pour garantir les élections consulaires en 2021 »1(*).

Traduisant les préconisations du rapport, la présente proposition de loi poursuit trois objectifs majeurs pour la représentation des Français établis hors de France : mieux associer leurs élus à la gestion de la crise sanitaire, garantir la tenue des prochaines élections consulaires en mai 2021 et améliorer le régime électoral.

Certaines recommandations de la mission d'information pourraient être mises en oeuvre, sur une forme plus ou moins proche, par le pouvoir règlementaire. Les inscrire directement dans la proposition de loi permet toutefois d'enrichir le débat public mais également de renforcer les droits des candidats et des électeurs

1. Mieux associer les élus des Français de l'étranger à la gestion de la crise sanitaire (titre Ier)

Les auteurs de la proposition de loi déplorent que le Gouvernement n'ait pas suffisamment associé les conseillers des Français de l'étranger à la gestion de la crise sanitaire en général et à la mise en oeuvre du plan d'urgence en particulier.

Pour répondre à cette lacune, l'article 1er prévoit une obligation d'information des conseillers des Français de l'étranger : l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire les informerait, au moins tous les quinze jours, des actions mises en oeuvre pour préserver la santé des Français établis dans la circonscription consulaire (et assurer, le cas échéant, leur rapatriement sur le territoire national), adapter les procédures administratives aux contraintes sanitaires et lutter contre les conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire.

Ce dispositif s'appliquerait durant l'état d'urgence sanitaire (EUS) mais également pendant les six mois qui suivent sa cessation, renforçant ainsi l'information des élus sur la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences. Il met en oeuvre la proposition n° 1 du rapport de la commission des lois.

Les lacunes observées pendant la crise sanitaire doivent aussi permettre d'améliorer, de manière pérenne, la représentation des Français de l'étranger.

Pour une plus grande transparence, l'article 2 dispose que les conseils consulaires sont consultés sur les aides sociales accordées par l'ambassade ou le poste consulaire, y compris lorsqu'elles servent à subventionner des structures associatives. Il reprend la proposition n° 2 du rapport de la commission des lois.

Dans l'hypothèse où l'administration s'écarterait des préconisations du conseil consulaire, elle aurait l'obligation de motiver ses décisions2(*).

2. Garantir la tenue des prochaines élections consulaires en mai 2021 (titre II)

Un large consensus semble se dégager pour organiser les élections consulaires en mai 2021 : la démocratie ne peut pas rester confinée, le scrutin ayant déjà été reporté d'une année.

Mais encore faut-il que l'État se mobilise pour mettre en place des dispositifs adaptés à la crise sanitaire : se déroulant dans un contexte pandémique sans précédent, les élections consulaires de mai 2021 n'auront rien à voir avec celles de mai 2014. Elles impliquent la mise en oeuvre rapide de plusieurs mesures exceptionnelles, dérogeant au droit commun.

Le titre II poursuit ainsi deux objectifs complémentaires :

- dans un souci de santé publique, permettre aux Français de l'étranger de voter en toute sécurité ;

- dans un souci de pluralisme, permettre aux candidats de faire pleinement campagne, en leur donnant de nouveaux outils de propagande.

Son chapitre Ier vise, d'une manière générale, à sécuriser les élections consulaires face à la crise sanitaire.

L'article 3 précise que les mesures dérogatoires prévues au titre II de la proposition de loi s'appliquent aux seules élections consulaires de mai 2021, compte tenu des risques sanitaires liés à l'épidémie de covid-19.

L'article 4 impose au Gouvernement de consulter l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) sur six enjeux déterminant pour l'organisation des élections consulaires :

- L'établissement de la liste des bureaux de vote, l'objectif étant d'ouvrir un maximum de bureaux tout en tenant compte des contraintes sanitaires de chaque pays (proposition n° 5 du rapport de la commission des lois) ;

- Le protocole sanitaire mis en place dans les bureaux de vote au regard, notamment, des préconisations du comité de scientifiques3(*) ;

- Les mesures mises en oeuvre pour faciliter le vote par procuration (proposition n° 6) ;

- Le niveau de sécurisation de la plateforme de vote par Internet et son ergonomie, après consultation préalable du bureau de vote électronique (BVE)4(*) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). En cas de difficulté majeure, un nouveau test grandeur nature (TGN) pourrait être organisé (proposition n° 7) ;

- Les actions de communication institutionnelle mises en oeuvre pour informer les électeurs de la tenue du scrutin, du rôle des conseils consulaires et des conditions d'inscription sur les listes électorales consulaires (proposition n° 4) ;

- Les actions mises en oeuvre pour permettre aux candidats de faire campagne, en particulier dans les pays « à risques » dans lesquels la communication des listes électorales consulaires est restreinte ou interdite5(*) (proposition n° 12).

Cette consultation de l'AFE aurait lieu durant sa session plénière de mars 2021, soit plus de deux mois avant les prochaines élections consulaires.

Le chapitre II tend à adapter les modalités de vote pour les élections consulaires de mai 2021 afin de permettre aux électeurs de s'exprimer en toute sécurité.

Des tournées consulaires sont d'ores et déjà envisagées pour faciliter le vote par procuration : des agents diplomatiques se déplaceront dans les circonscriptions afin de recueillir les procurations des électeurs. Leurs conditions d'organisation ne sont toutefois pas satisfaisantes, notamment parce que les électeurs sont informés trop tardivement et que le calendrier des tournées ne correspond pas forcément à leurs disponibilités.

En conséquence, l'article 5 dispose que l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire rend publique la liste des tournées consulaires organisées par ses services et en informe le conseil consulaire sans délai (proposition n° 6 du rapport de la commission des lois).

Publiée au moment de la convocation des électeurs, cette liste serait actualisée tous les sept jours. Pour mieux répondre aux besoins des électeurs, elle prendrait notamment en compte les demandes de procuration établies par voie dématérialisée6(*).

L'article 6 permet aux Français de l'étranger de voter par correspondance « papier » pour les élections consulaires de mai 2021, en complément du vote à l'urne et du vote par Internet (proposition n° 8).

Le vote postal représente, en effet, une véritable solution pour les électeurs qui habitent à plusieurs centaines de kilomètres des bureaux de vote et qui ne peuvent pas voter par Internet (difficultés pour maîtriser l'outil informatique, accès limité à Internet, problèmes de réception des codes de connexion à la plateforme de vote, etc.). Cette modalité de vote est, en outre, bien connu de nos compatriotes expatriés, qui la pratiquent pour les élections législatives.

Le chapitre III tend à adapter les règles de propagande électorale pour les élections consulaires de mai 2021. Il prend en compte les inquiétudes exprimées par les élus des Français de l'étranger qui, tout autour du globe, craignent de ne pas pouvoir faire campagne dans ce contexte pandémique.

Contrairement aux élections organisées sur le territoire national, l'État ne prend pas en charge les dépenses électorales des candidats aux élections consulaires. Seule l'impression des bulletins de vote et des affiches électorales fait l'objet d'un remboursement. En contrepartie, les candidats ne déposent pas de compte de campagne.

Les meetings « en présentiel » restant difficiles à envisager, l'article 7 vise à encourager les candidats à faire campagne en ligne. Il prévoit que l'État prend en charge les coûts de création et de fonctionnement des sites Internet créés pour la campagne électorale des élections consulaires de 2021 (proposition n° 9).

Pour éviter tout effet d'aubaine, ce dispositif serait encadré par une triple garantie :

- Seuls les candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés y seraient éligibles ;

- Un arrêté du ministre des affaires étrangères fixerait le montant maximal de ce remboursement, qui serait versé sur une base forfaitaire ;

- Ce même arrêté déterminerait également les justificatifs demandés aux candidats éligibles au dispositif.

En l'état du droit, l'administration informe les électeurs au moins 50 jours avant les élections consulaires des conditions dans lesquelles ils peuvent voter ainsi que des candidatures déposées dans leur circonscription.

Cette communication institutionnelle reste toutefois trop précoce et donc inefficace. D'une manière plus générale, beaucoup de Français de l'étranger ignorent les enjeux des élections consulaires ainsi que le rôle de leurs élus.

L'article 8 vise, en conséquence, à intensifier la campagne de communication institutionnelle en vue des élections consulaires de mai 2021 (proposition n° 10 du rapport de la commission des lois). Les informations précitées seraient envoyées aux électeurs à au moins trois reprises : cinquante jours (état du droit), trente jours et quinze jours avant le scrutin.

Enfin, l'article 9 crée un « panneau électoral virtuel », qui donnerait une vision d'ensemble des élections consulaires de mai 2021. S'inspirant du dispositif mis en place pour les élections municipales de 20207(*), il permettrait de centraliser sur un site Internet dédié toutes les professions de foi des candidats (propositions nos 11 et 12).

Pour renforcer l'intérêt du site, les candidats pourraient y publier des messages à vocation électorale, au maximum deux fois par semaine et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

3. Améliorer le régime électoral des Français de l'étranger (titre III)

À l'initiative du Sénat, de nombreuses améliorations ont été apportées à la représentation des Français de l'étranger. À compter des élections de mai 2021, la présidence des conseils consulaires sera ainsi confiée à un membre élu, non plus à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire8(*). De même, le législateur a assoupli le régime de prise en charge des frais de mandat des conseillers des Français de l'étranger et rationalisé le calendrier des réunions9(*).

Le titre III poursuit ces efforts en proposant des modifications pérennes au régime électoral des Français de l'étranger, qui vont au-delà de la crise sanitaire.

Son chapitre Ier tend à mieux lutter contre l'utilisation frauduleuse des listes électorales consulaires (LEC).

L'article L. 113-2 du code électoral interdit déjà tout usage commercial des LEC, les contrevenants s'exposant à une amende de 15 000 euros. En pratique, de trop nombreuses dérives sont toutefois constatées, des individus utilisant les LEC pour élargir leur « carnet d'adresses ». Beaucoup de Français de l'étranger sont agacés de cette situation mais ne portent pas plainte, en raison de la complexité de la procédure pénale.

En conséquence, l'article 10 crée une procédure de signalement permettant aux électeurs, aux ambassadeurs et aux chefs de poste consulaire de faire « remonter » au ministère des affaires étrangères les abus observés dans l'utilisation des listes électorales consulaires (proposition n° 13 du rapport de la commission des lois).

Ces signalements seraient également transmis à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Le ministre des affaires étrangères saisirait sans délai l'autorité judiciaire des infractions constatées.

Le chapitre II vise à améliorer le droit applicable aux élections partielles.

Actuellement, les sièges de conseillers des Français de l'étranger peuvent rester vacants pendant près de six ans si aucun candidat ne se présente aux élections générales. Le cas s'est présenté en Ukraine, circonscription qui ne dispose d'aucun élu depuis 2014. Au regard de l'ampleur de la crise sanitaire, une telle situation pourrait se renouveler en 2021 dans l'une des 130 circonscriptions consulaires.

En conséquence, l'article 11 prévoit qu'une élection partielle est organisée dans un délai de trois ans lorsqu'aucun candidat ne s'est présenté aux élections générales. La date du scrutin serait fixée par le ministre des affaires étrangères, en fonction des circonstances locales (proposition n° 14).

En l'état du droit, une élection partielle est organisée lorsqu'il manque des délégués consulaires. Élus en même temps que les conseillers des Français de l'étranger, ces délégués complètent le collège des grands électeurs pour les élections sénatoriales et permettent ainsi de « rééquilibrer » la représentation des circonscriptions les plus peuplées.

Cette obligation soulève toutefois des difficultés pratiques : au regard du coût d'organisation d'une élection partielle, pourquoi élire de nouveaux délégués consulaires alors que les élections sénatoriales sont déjà passées et qu'ils n'ont donc pas vocation à y participer ?

L'article 12 propose ainsi de rationaliser les conditions de remplacement des délégués consulaires en limitant les élections partielles aux vacances constatées six mois avant les élections sénatoriales (proposition n° 15).

Le chapitre III permet aux élus des Français de l'étranger de participer aux élections locales organisées sur le territoire national (proposition n° 16).

Les conseillers des Français de l'étranger et les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) doivent figurer sur la liste électorale consulaire tout au long de leur mandat, sous peine d'être déclarés démissionnaires d'office par le ministère des affaires étrangères.

Certains d'entre eux souhaitent toutefois participer aux élections municipales, régionales et départementales organisées sur le territoire national. Ils s'inscrivent alors sur la liste électorale d'une commune française - dans laquelle ils ont conservé des attaches personnelles -, ce qui conduit l'administration à les radier de la LEC et donc à remettre en cause leur mandat.

Pour répondre à cette difficulté, l'article 13 prévoit un délai de mise en conformité de trois mois : les élus des Français de l'étranger pourraient s'inscrire temporairement sur la liste électorale d'une commune française, dans le seul objectif de participer aux élections locales. Une fois le scrutin passé, ils auraient l'obligation de « réintégrer » la liste électorale consulaire, sous peine de radiation.


* 1 Rapport d'information n° 241 (2020-2021) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r20-241/r20-241.html.

* 2 En application de l'article 111 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 3 La consultation du comité de scientifiques en amont des élections consulaires étant d'ores et déjà prévu par l'article 21 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* 4 Composé de membres de l'administration et de représentants des Français de l'étranger, le BVE veille au bon déroulement du vote par Internet.

* 5 Or, les listes électorales consulaires sont un outil essentiel pour les candidats : elles comportent l'adresse postale et, le cas échéant, l'adresse électronique des électeurs, ce qui permet de leur adresser la propagande électorale.

* 6 Ces demandes en ligne permettant d'identifier, en amont, les zones géographiques dans lesquelles les électeurs recourent le plus au vote par procuration.

* 7 Pour les communes de 2 500 habitants et plus, les professions de foi des candidats étaient consultables à l'adresse suivante : https://programme-candidats.interieur.gouv.fr.

* 8 Article 111 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 9 Articles 15 et 16 de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.