EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
De Marseille à Angers, de Poitiers à Bordeaux, de Dunkerque à Lille ou de Lyon à Dijon, la disparition des commerces de proximité s'accélère partout en France.
Ces commerces sont pourtant ceux de nos consommations quotidiennes, ceux où nous nous rendons fréquemment ou occasionnellement. Implantés dans des lieux de vie, ils structurent le tissu économique local, dynamisent l'attractivité et la cohésion sociale des territoires. La fermeture des commerces alimentaires, d'habillement, de livres, de journaux, de papeterie, de santé, ou encore ceux liés à des consommations plus occasionnelles, impacte gravement les habitantes et les habitants, notamment dans le coeur des villes où leur présence constituait jusqu'à présent une grande partie de l'attractivité.
Dès les années 1980, les centres urbains français ont connu un premier mouvement de fermeture des commerces de proximité, principalement lié à l'intensification de l'étalement urbain, au développement des grandes surfaces commerciales en périphérie des villes, éloignées des lieux de résidence, et à l'absence de politiques publiques permettant de prendre en compte ces mutations afin de protéger les commerçants locaux et la vie de quartier, dont ils sont les principaux animateurs. Elles se sont intensifiées au cours des vingt dernières années, avec le développement du commerce électronique, notamment via les plateformes dont on connaît la puissance et la faible régulation à l'échelle nationale et européenne. Entre 2015 et 2020, la France a perdu plus de 10 000 commerces de détail et d'artisanat, passant de 283 000 à 272 000 établissements.
Des mesures ont bien été mises en place par l'État depuis les années 2010, mais le bilan est aujourd'hui contrasté et les résultats demeurent insuffisants. En 2018, la loi ELAN a instauré les programmes « Action Coeur de Ville » (ACV) et « Petites Villes de Demain » (PVD) dans le cadre des opérations de revitalisation du territoire (ORT), qui ont constitué des leviers pour les collectivités dans la mise en oeuvre de projets territoriaux visant à rendre certaines zones commercialement plus attractives. Leurs effets ont toutefois été limités dans le temps et très inégaux selon les territoires. Aujourd'hui, les grandes surfaces commerciales continuent de se développer, et le taux de vacance des baux commerciaux augmente. Entre 2004 et 2024, le taux de vacance moyen des magasins des centres-villes est passé de 5,94 % à 10,85 %, selon Codata. Il touche même les petits commerces implantés dans des centres commerciaux, eux-mêmes affectés par le développement du commerce électronique.
Il est maintenant urgent de mettre en place de nouveaux dispositifs pour endiguer le déclin du commerce local : en 2024, on recense 10 134 suppressions de postes dans le commerce. Après l'industrie, le commerce est ainsi le deuxième secteur le plus touché par des suppressions de postes alors qu'il demeure l'un des secteurs économiques qui emploient le plus de salariés en France.
Le déclin des commerces de proximité a donc des conséquences néfastes, déjà constatées dans de nombreux territoires. Il contribue à accélérer le déclin économique de rues, de quartiers et de zones urbaines entières et nourrit le sentiment d'abandon de leurs habitantes et habitants. Ce déclin accentue aussi les fractures sociales en majorant le coût d'achat de produits essentiels des coûts et des temps de déplacements nécessaires pour les obtenir. Il génère de l'isolement pour les ménages dépourvus de moyens de transport ainsi que pour les personnes âgées, souvent nombreuses et sédentarisées dans les zones de centre-ville. Ce déclin creuse donc les inégalités économiques et sociales au détriment des plus précaires et des plus fragiles. Enfin, dans un contexte marqué par l'urgence écologique, la disparition des commerces de proximité contribue à l'accroissement des déplacements motorisés, ou encore à celui des transports de livraisons lorsque le e-commerce devient le seul moyen d'obtenir des produits que l'on ne trouve plus dans son quartier.
Le sujet de la disparition des commerces de proximité est donc transversal, puisqu'il touche à l'économie, au social, à l'urbain et à l'environnement. La protection de ces commerces paraît dès lors essentielle à la revitalisation des centres urbains, anciens ou nouveaux, à la sauvegarde des emplois, ainsi qu'à la transition écologique. Les réponses doivent constituer une contribution nationale, déclinée à l'échelle locale et adaptée aux réalités territoriales.
Les dispositifs présentés dans cette proposition de loi constituent des réponses visant à préserver le commerce de proximité. La principale d'entre elles a pour objectif d'offrir la possibilité d'encadrer les loyers commerciaux dans les zones urbaines où l'on constate leur envol, afin de maintenir une corrélation raisonnable entre le montant des loyers et la viabilité des modèles économiques du commerce et de l'artisanat. Le ratio loyer/chiffre d'affaires, idéalement situé autour de 6 % pour un commerce, représente déjà en moyenne plus de 15 % du chiffre d'affaires d'un commerçant français. Cette moyenne, déjà élevée, l'est encore davantage dans certaines zones géographiques où les loyers subissent la pression de bailleurs dont le modèle d'affaires repose sur un niveau de rentabilité financière sans commune mesure avec ce que peuvent supporter leurs locataires.
Les autres mesures proposées visent à mettre à la disposition des maires des outils leur permettant de favoriser l'installation des commerces de proximité et de contrôler celle des grandes surfaces commerciales.
L'article 1er vise à encadrer le loyer des baux commerciaux. En effet, l'augmentation des loyers commerciaux nuit gravement aux commerces de proximité. Leur encadrement permettrait de lutter efficacement contre la spéculation immobilière et d'oeuvrer à la stabilisation du marché locatif tout en protégeant les locataires et leurs activités commerciales. Sur le modèle du dispositif d'encadrement des loyers locatifs, ce dispositif serait applicable sur le territoire des communes ayant instauré la taxe sur les friches commerciales. Il reviendrait au préfet de fixer le loyer de référence, en fonction des caractéristiques de marché et de localisation, avec l'appui d'un observatoire local qui pourra être agréé à cet effet. Comme pour les loyers locatifs, un loyer minoré serait mis en oeuvre pour favoriser le développement du petit commerce de proximité. Il appartiendra au bailleur de porter le loyer de référence au contrat de bail et le locataire pourra le saisir, ou à défaut le juge, pour faire respecter ce dernier.
L'article 2 supprime la charge de la taxe foncière au locataire, pour les baux commerciaux et professionnels. En effet, par dérogation au droit commun, ces baux mettent le plus souvent à la charge du locataire le paiement de la taxe foncière, en principe due par le bailleur et propriétaire des locaux loués, mais cette pratique augmente généralement les dépenses des locataires commerciaux de 10 à 15 %. Cet article vise donc à supprimer cette répercussion subie par le locataire commercial, le plus souvent artisan ou gérant de petites entreprises.
L'article 3 favorise l'installation de commerces de proximité via la modification du plan local d'urbanisme pour préserver leurs existences mais également en donnant la possibilité aux maires des communes de contrôler davantage l'installation de grandes surfaces commerciales de plus de 400 mètres carrés. Nombreux sont les élus qui souhaitent être directement en mesure de redynamiser les centres-villes, galeries commerçantes mais également de lutter contre l'économie souterraine dont certains commerces en sont parfois la vitrine. Ce dispositif est complémentaire du dispositif du périmètre de sauvegarde.
L'article 4 offre aux maires la possibilité d'engager une procédure visant à contraindre les propriétaires et bailleurs à remettre leurs locaux commerciaux sur le marché locatif lorsque le taux de vacance commerciale de la commune dépasse les 20 % en permettant à la commune de mettre en oeuvre une préemption forcée à défaut. Ce dispositif permet de lutter activement contre la désertification commerciale.
L'article 5 gage la présente proposition de loi.