EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L'organisation administrative de la France présente de nombreuses spécificités, dont celle d'avoir un territoire maillé intégralement par un tissu communal à la densité inégalée. Au 1er janvier 2025, la France comptait ainsi 34 875 communes, soit plus de 40 % de l'ensemble des communes de l'Union européenne, alors que la population française représente 15,2 % de sa population.
La France se distingue également par une part élevée de communes de moins de 1 000 habitants : sur les 34 875 communes françaises, plus de 25 000 communes comptent moins de 1 000 habitants et plus de 32 000 communes ont une population inférieure à 5 000 habitants.
Les Français sont attachés à leur commune et à leur maire. L'éclatement du paysage communal peut toutefois conduire à des inégalités d'accès aux services publics et à des ruptures de droits.
C'est pourquoi dès les années 1970, avec la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite « Marcellin », le législateur a incité à la fusion de communes. Ce dispositif, qui reposait sur un sectionnement électoral, a été abandonné en 2010, avec la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, au profit des communes nouvelles.
Depuis, 844 communes nouvelles ont été créées à l'initiative des communes elles-mêmes, rassemblant 2 724 communes historiques et plus de 2,8 millions d'habitants. Fortes d'un succès conséquent entre les années 2014 et 2018, les communes nouvelles ont permis de conforter des services publics de qualité dans les territoires ruraux. Ainsi, la taille médiane d'une commune nouvelle est de 1 600 habitants, la plus grande commune nouvelle étant la ville de Saint-Denis (avec 148 907 habitants) et la plus petite, la ville de Caychax-et-Senconac (avec 20 habitants).
Ce mouvement volontaire de fusion de communes doit pouvoir se poursuivre, et être simplifié : telle est l'ambition portée par la présente proposition de loi.
C'est dans cet esprit que la commune nouvelle doit être renforcée, en vue d'en faciliter la création et le fonctionnement. La présente proposition de loi a vocation à porter cet objectif.
L'article 1er entend simplifier le rattachement d'une commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP). Aujourd'hui, lorsque les communes constitutives d'une commune nouvelle se situent sur le territoire de plusieurs EPCI-FP, il est imposé d'avoir recours à une procédure particulière pour le rattachement de la commune à l'EPCI-FP, impliquant outre sa propre délibération celles de chaque commune membre de l'EPCI-FP. Cette procédure est lourde et insécurisante pour les élus locaux, ce d'autant plus que le rattachement est, in fine, décidé par le représentant de l'État.
L'article 1er la simplifie, en supprimant l'avis des communes membres de l'EPCI-FP. Désormais, seul l'organe délibérant de cet EPCI-FP sera consulté.
L'article 2 poursuit plusieurs objectifs. D'une part, celui de répondre à une difficulté liée à l'impossibilité de créer une commune nouvelle lorsqu'une délégation spéciale a été instituée. En effet, lorsque des communes souhaitent se rassembler et créer une commune nouvelle, il est nécessaire que leur conseil municipal délibère sur le projet. Or, en cas d'institution d'une délégation spéciale, celle-ci ne peut se prononcer sur le projet de création d'une commune nouvelle ; cette situation de blocage peut être durable.
L'article 2 propose ainsi, qu'après deux élections municipales consécutives infructueuses alors qu'une délégation spéciale a été nommée, il soit possible au préfet de proposer la création d'une commune nouvelle. Dans ce cas, l'État organisera la consultation des habitants des communes concernées. La commune nouvelle pourra être créée, le cas échéant, si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que le projet recueille, dans chacune des communes concernées, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.
Enfin, le conseil municipal d'une commune nouvelle, dont l'une des communes historiques est sous le régime de la délégation spéciale, sera composé, de sa création jusqu'au premier renouvellement, de l'ensemble des élus municipaux, à l'exception des membres de la délégation spéciale. À compter du premier renouvellement, le droit commun des communes nouvelles s'appliquera et le conseil municipal sera composé d'un nombre de membres correspondant à une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure.
D'autre part, cet article permet aux communes constitutives de la commune nouvelle d'adopter une charte de gouvernance. Elle sera de nature à conforter l'action de la commune nouvelle et à faciliter son fonctionnement, du fait d'un travail concerté sur les modalités concrètes de fonctionnement de la commune nouvelle.
L'article 3 a pour objet de faciliter la création de communes nouvelles situées sur le territoire de plusieurs départements ou régions et de faciliter l'évolution de la carte cantonale.
Aujourd'hui, bien que des procédures spécifiques existent, il est parfois difficile de pouvoir faire évoluer la carte cantonale, voire impossible de créer la commune nouvelle faute d'accord du département ou de la région.
S'il est vrai que la carte cantonale n'est pas un obstacle à la création d'une commune nouvelle, l'article 3 propose toutefois de prévoir que les communes nouvelles de moins de 4 000 habitants sont nécessairement sur un seul canton. Cette mesure sera propre aux communes nouvelles pour prendre en compte leur situation spécifique.
Par ailleurs, les départements ou régions disposent aujourd'hui d'un droit de veto sur la création de la commune nouvelle, qu'il convient de faire disparaître. C'est pourquoi cet article propose, en cas de délibération défavorable d'un conseil départemental ou régional, de permettre aux communes de confirmer leur souhait de création d'une commune nouvelle et de justifier leur rattachement à l'un ou l'autre des départements ou régions. Dans ce cas, il sera procédé à l'évolution de la carte départementale ou régionale par décret en Conseil d'État.
L'article 4 vise à garantir aux communes nouvelles le maintien d'un subventionnement au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). La création d'une commune nouvelle peut avoir pour effet de la priver du bénéfice de cette dotation si elle dépasse les seuils de population. S'inscrivant dans le sillon d'autres dispositions de cette proposition de loi, l'article 4 a pour objet de garantir qu'une commune nouvelle, dont toutes les communes historiques remplissaient les conditions pour bénéficier de la DETR, puisse toujours être éligible à cette dotation pendant six ans.
L'article 5 est une mesure budgétaire visant à encourager la création de communes-communauté (créées par la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires), c'est-à-dire la création d'une commune nouvelle à l'échelle d'un EPCI-FP.
Les communes-communautés sont avant tout des communes nouvelles. Elles bénéficient donc de l'ensemble des mesures de la présente proposition de loi. Elles sont soumises à l'intégralité du régime juridique des communes nouvelles, avec pour seule différence le fait que la commune-communauté dispose de compétences communautaires.
Pour favoriser la création de communes-communautés, il paraît nécessaire de rendre leur régime plus attractif, en faisant évoluer les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement des communes-communautés.
L'article 5 supprime à cet effet l'application, à leur dotation de consolidation, du taux d'évolution national de la dotation de compensation des EPCI-FP, qui est systématiquement négatif, tout en conservant l'application du taux d'évolution de la dotation d'intercommunalité, qui pour sa part est systématiquement positif.
L'article 6 vise à lutter contre les effets de seuil défavorables aux communes nouvelles.
Il permet au représentant de l'État de déroger à des dispositions législatives lorsque la création d'une commune nouvelle aurait pour effet, du fait de sa taille, de la soumettre à des obligations trop conséquentes, au titre notamment du logement social ou des aires d'accueil des gens du voyage.
La dérogation prendra la forme d'un arrêté préfectoral, valable pour une durée ne pouvant excéder le troisième renouvellement général suivant la création de la commune nouvelle. Il permettra soit de limiter l'effet de seuil à une seule commune constitutive, soit d'organiser des mesures de transition pour atteindre l'objectif fixé par le législateur, soit, enfin, d'étendre à l'ensemble de la commune nouvelle le bénéfice d'un droit acquis pour une commune constitutive.
L'article 7 a pour objet de garantir le maintien des services publics lorsque des communes nouvelles sont créées.
Si les communes nouvelles sont un outil indispensable pour renforcer le maillage territorial, il a pu advenir que la création de communes nouvelles n'empêche pas la fermeture de certains services publics (des classes d'école par exemple).
Cet article prévoit ainsi qu'entre la date de création de la commune nouvelle et jusqu'au premier renouvellement général du conseil municipal, le préfet soit saisi pour avis conforme, à la demande du maire de la commune nouvelle concernée, avant toute réforme des services de l'État ouverts au public. Cette mesure vise à maintenir un haut niveau de service public sur le territoire de la commune nouvelle.
L'article 8 a pour objet de tirer les conséquences de la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025 visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité. Cette loi a en effet étendu le scrutin de liste paritaire pour l'élection des conseillers municipaux à l'ensemble des communes, dont les communes nouvelles. Or, plus de 250 communes nouvelles comptent moins de 1 000 habitants et seront donc soumises à ce nouveau régime juridique.
Ce nouveau régime électoral prévoit, d'une part, la possibilité de déposer des listes incomplètes jusqu'à deux candidats de moins que l'effectif légal et, d'autre part, étend le bénéfice de « l'exception d'incomplétude » aux communes de 500 à 999 habitants ainsi que la possibilité de sa mise en oeuvre à des démissions intervenues postérieurement aux élections, s'il faut élire le maire ou les adjoints. L'exception d'incomplétude dépend du nombre d'habitants de la commune.
Or, les communes nouvelles bénéficient d'un effectif dérogatoire du conseil municipal, correspondant, en principe, à celui d'une commune d'une strate démographique supérieure.
Par conséquent, là où, par exemple, une commune de 750 habitants dispose en théorie d'un conseil municipal allant de 13 à 15 membres, celui d'une commune nouvelle de même taille varie de 17 à 19 membres, l'exception d'incomplétude s'appliquant jusqu'à 13 membres.
Le présent article prévoit que l'exception d'incomplétude dont bénéficient les communes nouvelles correspond au nombre minimal de candidats pouvant se présenter aux élections.
L'article 9 vise à limiter les cas dans lesquels les maires délégués peuvent cumuler plusieurs fonctions de maires délégués.
Aujourd'hui, il est possible qu'un même membre du conseil municipal soit élu à plusieurs fonctions de maire délégué. Or, l'institution des mairies déléguées a pour finalité de maintenir un ancrage local dans les communes nouvelles, en assurant une représentation effective de chaque territoire regroupé. Permettre qu'un même élu cumule plusieurs mandats de maire délégué reviendrait à priver certaines de ces mairies déléguées de leur substance, en contradiction avec l'esprit du dispositif.
Pour parvenir à concilier les deux objectifs que sont le respect de la logique présidant aux fonctions de maire délégué et la souplesse nécessaire au bon fonctionnement du conseil municipal d'une commune nouvelle, il est proposé de limiter le cumul à certains cas particuliers, ponctuels, qui seront autorisés par le conseil municipal de la commune nouvelle, le temps de procéder à l'élection d'un nouveau maire délégué.
L'article 10 simplifie la procédure dite de « défusion » des communes nouvelles.
Il allège délais et procédures de consultation. Le délai de prescription de l'enquête publique, par le représentant de l'État, est notamment réduit de moitié, passant d'un an à six mois.
Il est également prévu que les modalités de prise en charge financière de l'enquête publique soient définies par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales. L'État pourra alors décider de prendre à sa charge le coût de l'enquête, ou à l'inverse décider que cette prise en charge incombera aux initiateurs de la demande de défusion, lorsque celle-ci émane d'associations locales par exemple.
L'article 11 clarifie les règles applicables en matière de composition des organes délibérants des EPCI-FP après une défusion.
Lorsqu'une commune nouvelle défusionne, il convient de dissoudre le conseil municipal de la commune nouvelle et d'instituer autant de délégations spéciales qu'il y a de communes érigées. Dans ce cadre, des élections municipales seront organisées et permettront de composer les conseils municipaux des différentes communes.
L'article 11 précise explicitement que les conseillers communautaires sont élus par fléchage en même temps que les conseillers municipaux.
L'article 12 fixe les modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi.
L'article 13 prévoit le gage financier de la proposition de loi.