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17 février 2020 : Négociation nouveau partenariat Union européenne - Royaume-Uni ( texte déposé au sénat - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Royaume-Uni est sorti de l'Union européenne le 31 janvier 2020 à minuit. En application de l'accord de retrait du 17 octobre 2019, les parties sont entrées dans une période de transition, qui doit se terminer le 31 décembre prochain. Le gouvernement britannique a déjà annoncé son intention de ne pas mettre en oeuvre la faculté, prévue par l'accord de retrait, de demander, avant le 1er juillet 2020, une prolongation d'un ou de deux ans de la période de transition.

Les délais de cette seconde phase de négociation sont donc très exigeants : il a fallu sept ans, de 2009 à 2016, pour négocier l'Accord économique et commercial global avec le Canada (CETA). Le retrait du Royaume-Uni, pays qui représentait 13 % des habitants et 15 % du PIB de l'Union européenne, est un événement exceptionnel, impliquant la mise en oeuvre de moyens exceptionnels, pour reconstruire une relation qui permette de limiter autant que possible les effets négatifs du Brexit.

Pendant cette période de transition, qui est aussi une seconde phase de négociations, l'intérêt de l'Union européenne sera de négocier, de façon unie, un accord global avec le Royaume-Uni. C'est ce qu'elle a réussi au cours de la première phase, lors de la négociation de l'accord de retrait, grâce à la mobilisation de l'équipe de négociation de la Commission, dirigée par M. Michel BARNIER, dont il faut saluer le travail, le sérieux et l'engagement total au service des intérêts supérieurs économiques et stratégiques européens.

Pour fixer le mandat du négociateur de l'Union européenne, le Conseil se prononcera, le 25 février prochain, sur la recommandation de décision du Conseil présentée par la Commission le 3 février, autorisant l'ouverture de négociations en vue d'un nouveau partenariat avec le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord.

Cette recommandation entend traduire, sur un plan juridique, les objectifs de la déclaration politique révisée du 17 octobre 2019.

Parallèlement à la négociation relative à la relation future, l'équipe de négociation des relations avec le Royaume-Uni dirigée par M. Michel BARNIER aura la mission de veiller à l'application de l'accord de retrait, notamment sur deux points essentiels, qui ne figurent pas dans le projet de mandat de négociation :

- les droits des citoyens : environ 4,5 millions de citoyens britanniques ou européens sont concernés par le retrait britannique, qui modifie leur statut dans leur pays de résidence. L'accord de retrait prévoit un certain nombre de garanties pour ces citoyens, selon une approche réciproque. Il s'agit de protéger tant les droits des citoyens européens installés au Royaume-Uni, soit environ 3,2 millions de personnes, que ceux des citoyens britanniques établis dans l'Union européenne, au nombre d'environ 1,2 million. Le Royaume-Uni a d'ores et déjà mis en place un dispositif de demande de statut de résident, pour régulariser la situation des citoyens de l'Union européenne établis sur son territoire. Les États membres de l'UE doivent en faire autant à l'égard des citoyens britanniques résidant dans l'UE.

Toutefois, pour les citoyens européens qui souhaiteraient s'établir au Royaume-Uni après le 1er janvier 2021 (ou les citoyens britanniques qui souhaiteraient s'établir dans l'UE après cette date), la situation demeure indéterminée. Le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne signifie bien la fin du principe de libre-circulation entre le Royaume-Uni et l'UE ;

- la préservation de la paix et de la stabilité dans l'île d'Irlande : l'Irlande a été le noeud gordien de la négociation de l'accord de retrait. Les parties sont parvenues, en octobre dernier, à un nouveau protocole pour l'Irlande du nord. L'ancien « backstop » a laissé place à un double régime douanier. Aux termes de ce nouveau dispositif, l'Irlande du Nord restera alignée sur un ensemble limité de règles du marché unique de l'UE, afin d'éviter la mise en place d'une frontière « dure ». Tout en faisant partie du territoire douanier britannique, l'Irlande du Nord continuera, par ailleurs, d'appliquer le code des douanes européen pour les produits qui entreront sur son territoire et qui seraient susceptibles d'être introduits, par la suite, sur le marché européen. Ces dispositions impliquent la mise en place effective d'un dispositif frontalier en mer d'Irlande. Comme souligné dans la présentation du contexte général qui figure dans le projet de directives de négociations, la mise en oeuvre de ces dispositions devra être examinée avec une attention particulière, tant dans l'intérêt de la protection du marché européen, que pour la préservation de la paix dans l'île, où les tensions restent vives, 22 ans après les accords de paix dits du « Vendredi Saint ».

Le projet d'accord de partenariat couvre à la fois un projet d'accord de libre-échange, un partenariat sur des politiques sectorielles ou de coopération thématique et un partenariat dans les domaines de la politique étrangère et de la défense. De fait, l'Union européenne et le Royaume-Uni demeureront étroitement liés, du fait de leur géographie, de leur histoire et de leurs valeurs communes.

La présente proposition de résolution européenne, si elle soutient dans l'ensemble la recommandation de mandat de négociation présentée par la Commission, insiste sur plusieurs points :

- elle souligne que le nouveau partenariat, aussi ambitieux soit-il, ne pourra pas être équivalent à un statut d'État membre de l'Union européenne. Si des arrangements étaient trouvés pour permettre au Royaume-Uni de continuer à participer à certains programmes, institutions ou agences de l'UE (comme Galileo ou la Banque européenne d'investissement), ils ne pourraient se faire sans reconnaissance de la compétence de la Cour de justice de l'UE en la matière considérée. Le RU ne peut espérer à la fois conserver le bénéfice de certaines dimensions de la construction européenne et s'exonérer d'autres aspects de cette construction ressentis comme contraignants : la liberté que le Royaume-Uni entend retrouver en se retirant de l'UE a nécessairement un prix. Cela est notamment particulièrement important en matière de services financiers. Le négociateur en chef de l'Union européenne a indiqué qu'il n'y aurait « pas d'équivalence générale, globale ou permanente sur les services financiers » et la présente proposition insiste sur ce point ;

- elle rappelle que le niveau d'ambition du partenariat sera directement corrélé au niveau d'harmonisation des normes, dans un contexte où, pour la première fois, l'enjeu est de gérer une volonté de divergence réglementaire. Elle souligne ainsi, comme l'a fait le Parlement européen dans sa résolution adoptée le 12 février, que le niveau d'ambition le plus élevé suppose une harmonisation dynamique des normes ;

- elle souligne qu'un accord sur la pêche est une condition sine qua non pour permettre la conclusion d'un accord d'ensemble ;

- souhaitant que l'Union ne fasse preuve d'aucune naïveté dans sa négociation avec le Royaume-Uni, elle souligne les enjeux relatifs aux conditions de concurrence loyale, équilibrée et équitable et relève notamment l'importance des sujets relatifs à l'environnement et à la lutte contre les changements climatiques, au moment où le « pacte vert pour l'Europe » est l'une des priorités de la Commission européenne ;

- elle met en exergue certains enjeux sectoriels ;

- en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, considérant que le retrait britannique prive en particulier la France de son partenaire de défense le plus proche au sein de l'Union européenne, la proposition de résolution, suivant les travaux antérieurs du Sénat, souligne qu'une coopération étroite avec le Royaume-Uni est nécessaire, tant sur le plan diplomatique que d'un point de vue opérationnel et dans le domaine capacitaire, et qu'elle devra passer par la mise en place d'un cadre institutionnel et de politiques communes, propres à assurer un dialogue permanent entre les parties ;

- elle met en évidence les enjeux liés à gouvernance et au suivi de l'accord ainsi qu'au règlement des différends, en proposant quelques compléments au projet de mandat de négociation, notamment afin de :

o prévoir la possibilité de mesures de sauvegarde pour des produits sensibles, qui pourraient être activées si les produits concernés sont importés dans l'Union dans des quantités tellement accrues, en termes absolus ou par rapport à la production de l'Union, et à des conditions telles qu'il causent ou menacent de causer un préjudice grave aux producteurs de l'Union fabriquant des produits similaires ou directement concurrents ;

o renforcer les garanties d'effectivité du mécanisme de règlement des différends.

Si le projet de directives de négociation doit être analysé avec attention, il est aussi nécessaire de se préparer à l'éventualité de l'absence d'accord en fin de processus. Le Premier ministre britannique n'exclut pas une solution « à l'australienne » c'est-à-dire, en définitive, une sortie de la période de transition sans accord, conduisant à l'application du droit commun, ce qui signifie, dans le domaine commercial, la mise en oeuvre des règles et tarifs de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). C'est l'hypothèse où les deux parties se trouveraient, le 31 décembre prochain, au « bord de la falaise ». On ne peut l'exclure : il sera donc nécessaire, concomitamment à l'avancée des négociations, de préparer les acteurs économiques à cette coûteuse éventualité. Un accord minimaliste aurait également un impact économique négatif à anticiper.

Elle souligne enfin la nécessité que les Parlements nationaux soient étroitement et régulièrement informés, en temps utile, de l'évolution des négociations, tout au long de celles-ci. C'est là un enjeu démocratique majeur.