EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le 17 octobre dernier, la Commission européenne a présenté son programme de travail pour 2024, intitulé Obtenir des résultats aujourd'hui et préparer demain»1(*). En cette fin de mandature, pour l'actuelle Commission européenne, l'heure est effectivement au bilan de son action mais aussi à la définition d'orientations stratégiques pour le prochain collège des commissaires.
Or, ce programme s'inscrit dans un contexte géopolitique bouleversé, bien décrit dans le dernier rapport de prospective stratégique de la Commission européenne2(*) : « La mondialisation telle que nous la connaissons est fondamentalement remise en question ». Ce rapport énumère les principales manifestations de ce bouleversement : « bataille des visions » entre les États membres de l'Union européenne et plusieurs pays tiers, tels que la Russie, amplifiée par des actions de désinformation et d'ingérence étrangère ; prise de conscience de certaines dépendances stratégiques de l'Union européenne ; effets inégaux du changement climatique sur les territoires et « répercussions disproportionnées sur les plus pauvres et les plus vulnérables » ; réduction des inégalités entre États membres mais creusement des inégalités en leur sein ; vieillissement des populations de l'Union européenne et risque de « fracture générationnelle » ; affaiblissement de la confiance des citoyens dans les institutions de l'Union européenne...
Par conséquent, l'ambition initiale de la Commission Von der Leyen, qui était d'incarner la double transition écologique et numérique de l'économie et des sociétés européennes, avec d'une part la définition d'un « pacte vert » qui a imposé des normes modifiant les modalités de transport, la production agricole, ou encore les conditions de logement des citoyens des États membres et, d'autre part, l'adoption d'un cadre juridique ambitieux (DSA, DMA, règlement sur les données...) pour réguler les pratiques des acteurs du numérique, a été bouleversée en cours de mandature par la nécessité de répondre - le plus souvent dans l'urgence - aux crises successives : la pandémie de Covid-19 et les effets du confinement associé ; guerre en Ukraine et hostilité croissante de certains pays tiers ; crise énergétique et inflation... Ce constat ne doit pas conduire les institutions européennes à renoncer à se projeter sur le temps long. Au contraire, comme le préconise le rapport précité sur la prospective stratégique, la période actuelle doit favoriser une réflexion structurelle visant à recentrer les politiques européennes sur les enjeux de l'anticipation et de la résistance du modèle européen, du bien-être des citoyens et d'une Europe assumant une volonté d'autonomie stratégique.
Les solutions trouvées pour répondre à ces crises ont été validées par des accords entre États membres et institutions européennes qui auraient été impossibles « par temps calme » et l'Union européenne, dans beaucoup de politiques, a alors su faire preuve de pragmatisme et d'innovation. Au cours de cette période, le Sénat a continué son dialogue politique avec la Commission européenne, toujours franc et efficace.
Le cycle institutionnel européen touchant à sa fin dans quelques mois, le présent programme de travail stricto sensu apparaît logiquement limité dans ses ambitions, ne comprenant que 15 initiatives nouvelles. Il recense simultanément 154 textes présentés au cours de la mandature et qui attendent toujours une adoption définitive, parfois depuis plus de cinq ans. À cet égard, le Sénat s'interroge : est-il cohérent de présenter à ce stade de la mandature des réformes essentielles, telles que celle visant à prévenir et à combattre la corruption, dans les derniers mois de travail utiles ? De fait, si ces textes étaient, comme nous le pensons, prioritaires et d'intérêt général, ils auraient dû être proposés en début de mandature.
En outre, invoquant l'urgence, la Commission européenne a proposé de nombreux textes clefs, à l'exemple de la réforme du marché européen de l'électricité ou de la création d'un « cyberbouclier européen », sans les accompagner des analyses d'impact pourtant essentielles pour permettre d'évaluer leur nécessité et leur proportionnalité.
Ce constat pose la question de la manière dont la Commission exerce son monopole du droit d'initiative. Ce qui justifie les préconisations générales d'ordre méthodologique qui figurent dans la présente proposition de résolution européenne et sont destinées à permettre au prochain collège des commissaires de « repartir sur de bonnes bases » : meilleure association des parlements nationaux aux travaux des institutions européennes, sur la base des conclusions du groupe de travail de la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), adoptées en juin 2022, à ce sujet ; application d'un principe de « sobriété réglementaire » garantissant la présentation d'initiatives en moins grand nombre mais de qualité ; accompagnement systématique des initiatives normatives par une analyse d'impact ; présentation, dans le programme de travail annuel, non seulement des initiatives envisagées mais également des actes délégués et des actes d'exécution De telles évolutions appliquées au programme de travail marqueraient le souci de la Commission européenne d'améliorer le contrôle démocratique de ses propositions.
En pratique, les propositions de la Commission européenne pour 2024 demeurent présentées au sein des six grandes ambitions dégagées par la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, dans son discours du 16 juillet 2019, à savoir « un pacte vert pour l'Europe », « une Europe adaptée à l'ère du numérique », « une économie au service des personnes », « une Europe plus forte sur la scène internationale », « la promotion de notre mode de vie européen » et « un nouvel élan pour la démocratie européenne ».
Cette présentation apparaît désormais en décalage par rapport à la réalité de l'actualité des politiques européennes. Aussi, la présente proposition de résolution européenne s'en affranchit pour rendre plus claire l'expression des priorités de la Commission :
- la politique commerciale et la stratégie pharmaceutique y sont mentionnées dans le titre relatif à l'Europe du marché intérieur avec les autres dispositifs destinés à renforcer l'autonomie stratégique de l'Union européenne ;
- la perspective d'un nouvel élargissement de l'Union européenne est, à ce stade, évoquée dans le titre relatif aux relations internationales de l'Union européenne, qui traite des politiques de voisinage sur lesquelles cette perspective a un impact immédiat ;
- de même, eu égard aux enjeux de souveraineté d'accès à l'espace, les projets de l'Europe spatiale sont traités dans le même titre que celui relatif à la coopération en matière de défense et des relations internationales.
Pour l'avenir, la présente proposition de résolution recommande au prochain collège des commissaires d'adopter une présentation des politiques européennes plus conforme aux traités et plus lisible.
Dans le détail, le programme de travail de la Commission européenne pour 2024 décline ces six grandes ambitions en 15 actions : un pacte vert pour l'Europe (3 actions) ; une Europe adaptée à l'ère du numérique (2 actions) ; une économie au service des personnes (4 actions) ; une Europe plus forte sur la scène internationale (2 actions) ; la promotion de notre mode de vie européen (2 actions) ; un nouvel élan pour la démocratie européenne (2 actions).
Au total, ces 15 actions devraient être mises en oeuvre à travers 19 initiatives a minima3(*), dont 2 initiatives législatives certaines, 13 initiatives non législatives certaines, et 4 initiatives dont le statut n'a pas encore été précisé, selon un calendrier prévisionnel établi de façon trimestrielle.
Le programme de travail présente également les révisions, évaluations et bilans de qualité auxquels la Commission européenne envisage de procéder au cours de l'année, au titre du programme REFIT de simplification.
Le programme de travail présente aussi (dans son annexe II) 31 décisions de simplification des dispositifs, mais force est de constater que ces décisions consistent, pour l'essentiel, à supprimer des obligations de publication de rapports annuels ou d'activité, parfois utiles pour appréhender l'application d'une politique européenne. Plus pertinentes sont les évaluations envisagées de 16 textes ou principes fondateurs des politiques européennes : principe « pollueur-payeur » ; la directive relative aux déchets électroniques, à l'heure où ces déchets connaissent une croissance rapide ; la stratégie européenne pour le milieu marin ; la directive « nitrates » ; la mise en oeuvre du Fonds européen de développement régional (Feder) sur la période 2014-2020 ; l'évaluation intermédiaire de la facilité pour la reprise et la résilience.
Comme déjà souligné, le programme de travail dresse la liste des 154 textes présentés au cours des années précédentes mais encore en négociation. Ces textes en attente d'adoption concernent principalement le rétablissement de l'autonomie de l'Union européenne dans des domaines clefs (instrument d'urgence pour le marché intérieur ; règlement sur l'approvisionnement en matières premières critiques ; réforme du marché européen de l'électricité ; système de ressources propres ), la mise en oeuvre du pacte vert (textes relatifs aux déchets d'emballage, à la qualité de l'air, au traitement des eaux, à la performance énergétique des bâtiments...), la transition numérique (intelligence artificielle ; cybersécurité...) ou encore le Nouveau pacte pour la migration et l'asile (règlement filtrage ; règlement Eurodac ; déclinaison réglementaire de la déclaration de solidarité...).
Simultanément, le faible nombre de retraits de propositions inutiles ou anachroniques (6), qui confirme la tendance des années précédentes (avec 6 retraits en 2022 et 1 retrait et 1 abrogation en 2023), trahit l'abandon des ambitions initiales de la Commission Juncker dans ce domaine, qui visaient à améliorer la clarté des priorités européennes et à limiter les développements bureaucratiques.
Sur les 6 retraits prévus, 2 concernent des initiatives relatives au « pacte vert pour l'Europe », 2 relèvent du titre « une économie au service des personnes », et 2 sont rattachés au titre « promotion du mode de vie européen ». Il est possible de citer deux textes déclinant pour l'Union européenne des révisions de normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), une proposition de refonte du Cadre financier pluriannuel, désormais anachronique du fait de Sa révision à mi-parcours, et une proposition de directive relative au renforcement de la responsabilité budgétaire devenue obsolète, et deux propositions caduques d'accords relatifs à la coopération dans le contrôle des frontières avec la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine du Nord.
Au titre des remarques générales, la proposition de résolution souligne également la nécessité, pour les institutions européennes, de respecter le multilinguisme et l'usage de la langue française comme langue de travail, garantis en principe par les traités européens mais menacés en pratique par l'accélération d'un « monolinguisme de fait » au profit de la langue anglaise. Elle réaffirme enfin son attachement au rôle de la place de Strasbourg en tant que siège de la démocratie européenne.
Concernant les priorités de ce programme pour 2024, il faut d'abord noter que, pour « donner un nouvel élan à la démocratie européenne », la Commission européenne prévoit essentiellement de préparer l'Union européenne à l'élargissement, après avoir recommandé d'ouvrir les négociations d'adhésion avec l'Ukraine et la Moldavie, et de reconnaître le statut de candidat à la Géorgie, et préconise par ailleurs d'améliorer les systèmes de protection de l'enfance dans l'Union européenne.
Concernant cette rubrique, la présente proposition de résolution européenne se félicite de la priorité donnée par l'Union européenne à l'application de l'égalité entre hommes et femmes et prend acte de la poursuite du dialogue annuel sur l'État de droit entre la Commission européenne et les États membres. Elle insiste aussi sur l'importance de la proposition de directive renforçant la prévention et la lutte contre la corruption. Elle souligne que, pour mener cette lutte, les institutions européennes se doivent d'être elles-mêmes éthiquement exemplaires, en particulier, en améliorant leurs règles déontologiques et en instituant un comité d'éthique européen assez puissant pour leur donner des lignes directrices. Elle demande enfin la mise en place de la carte européenne du handicap.
Les actions prévues au titre du Pacte vert pour l'Europe sont relatives à la fixation d'un objectif climatique à l'horizon 2040, à l'accélération des procédures d'installation d'éoliennes, et à la « résilience » dans le domaine de l'eau.
Dans la présente proposition de résolution, en conformité avec ses travaux récents, la commission des affaires européennes souhaite rappeler également que la priorité absolue pour les États membres et l'Union européenne en ce domaine, est de conclure rapidement la réforme du marché européen de l'électricité. Elle prend acte de l'achèvement des négociations du paquet « Ajustement à l'objectif 55 »4(*), qui traduit en obligations normatives l'objectif de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre d'au moins 55 % d'ici à 2030, fixé par le règlement (UE) 2021/1119.
Elle souhaite simultanément s'assurer d'une transition écologique « juste pour tous », elle exprime son intention de lancer le processus visant à établir un objectif climatique à l'horizon 2040, et rappelle la nécessaire conciliation entre développement des énergies renouvelables et préservation de la biodiversité. Elle veut aussi marquer son soutien de principe à la présentation d'une directive sur la protection des sols et souhaite une valorisation de la pêche côtière et artisanale. Soucieuse de garantir une production agricole de qualité contribuant à l'autonomie alimentaire de l'Europe, elle précise que le Sénat va contribuer au dialogue stratégique sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC), qui aura lieu au premier semestre 2024.
Au titre des objectifs de l'Europe du marché intérieur et de l'Europe adaptée à l'ère du numérique, la Commission européenne évoque en fait des projets de politique spatiale, en annonçant une « législation spatiale européenne » et une stratégie relative à une économie fondée sur les données spatiales que la présente proposition de résolution préfère évoquer dans le titre relatif à l'Europe plus forte sur la scène internationale, de l'Europe de la défense et de l'Europe spatiale. Le programme de travail de la Commission mentionne aussi une initiative visant à permettre l'accès des jeunes entreprises spécialisées dans l'intelligence artificielle aux capacités européennes de supercalcul.
La présente proposition de résolution souhaite appuyer les initiatives renforçant l'autonomie stratégique européenne. À cet égard, prenant acte des accords commerciaux en cours de négociation, elle demande à la Commission européenne actuelle de ne pas faire de compromis qui seraient défavorables à l'Union européenne et insiste sur la pertinence d'une politique commerciale équilibrée, soucieuse du respect des conditionnalités sociale et environnementale, et des intérêts des États membres.
Dans ce même esprit, elle demande, conformément à ses prises de position successives au cours de l'année écoulée, la mise en oeuvre rapide de l'instrument d'urgence pour le marché unique, ainsi que du cadre réglementaire pour l'approvisionnement de l'Union européenne en matières premières critiques, et de l'écosystème de fabrication des produits de technologie « zéro net », visant à assurer à l'industrie européenne un rôle premier dans la neutralité carbone. Elle prône l'instauration d'une réglementation européenne de l'intelligence artificielle (IA) protectrice des droits fondamentaux et soucieuse d'encourager l'innovation. Elle marque par ailleurs la détermination du Sénat à faciliter les démarches des petites et moyennes entreprises (PME) Elle recommande enfin l'adoption d'un compromis européen ambitieux sur la proposition de directive relative aux conditions de travail des travailleurs des plateformes.
Concernant l'économie au service des personnes, l'Europe sociale, et l'Europe de la santé, les initiatives annoncées par la Commission européenne concernent à titre principal, le dialogue social (sommet social prévu à Val Duchesse) et l'actualisation des règles des comités d'entreprise européens.
Dans le cadre de cette rubrique du programme, la proposition de résolution européenne prend acte de la proposition de révision du Cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, qui résulte du constat sans appel d'un épuisement prématuré des fonds disponibles du fait des crises successives (soutien à l'Ukraine ; crise énergétique...). Elle souligne la nécessité, pour l'Union européenne, de se doter de ressources propres, rappelle l'urgence de modifier les règles de gouvernance économique de l'Union européenne et prend acte, avec prudence, du projet d'euro numérique. Elle met aussi l'accent sur l'importance de l'économie sociale et sur la responsabilité sociale nouvelle des entreprises : à ce titre, elle appelle de ses voeux l'adoption définitive des initiatives européennes sur le devoir de vigilance des entreprises et sur l'interdiction des produits du travail forcé. Enfin, elle demande une meilleure prise en considération des priorités des régions ultrapériphériques (RUP) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) dans les politiques européennes.
Au titre de l'Europe plus forte sur la scène internationale, de l'Europe de la défense et de l'Europe spatiale, le programme de travail de la Commission européenne insiste sur le bien-fondé d'un partenariat renforcé avec l'Afrique et sur la nécessité de franchir une nouvelle étape dans l'élaboration d'une stratégie pour l'industrie de défense européenne.
Sur ce point, la proposition de résolution européenne soumise à votre examen prend acte des initiatives désormais « sur la table » mais rappelle que l'industrie de défense obéit à des enjeux de souveraineté nationale et met en garde la Commission européenne contre toute utilisation de cette stratégie comme prétexte à une extension subreptice de ses compétences. Par ailleurs, dans le domaine spatial, elle salue le programme de connectivité sécurisée, constellation de satellites destinée à conforter la résistance des communications européennes, réaffirme son soutien à l'action de l'agence européenne de l'espace (ESA) qui garantit l'accès à l'espace des États membres, tout en considérant avec un intérêt prudent l'accord récent pérennisant le financement du programme spatial Ariane 6.
Elle relève aussi l'importance des enjeux géopolitiques et institutionnels liés à l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Ukraine et à Moldavie et à la reconnaissance du statut de pays candidat à la Géorgie que pourrait décider le Conseil européen de ce mois de décembre 2023 et souligne la nécessité du respect des « critères de Copenhague » lors du processus d'adhésion. Simultanément, elle souligne la perspective européenne confortée pour les pays des Balkans occidentaux, s'interroge sur le devenir du partenariat oriental et appelle à donner un nouvel élan au partenariat euro-méditerranéen, afin de contribuer à la paix et à la prospérité du bassin méditerranéen.
Enfin, concernant l'Espace de liberté, de sécurité et de justice, le programme de travail de la Commission européenne pour 2024 évoque, d'une part, une nouvelle initiative pour lutter contre le trafic de migrants, et, d'autre part, souhaite lancer l'expérimentation d'un label-pilote de diplôme européen commun.
Sur ce point, la proposition de résolution européenne salue le principe d'un label de diplôme européen et celui d'un statut juridique adapté pour les alliances d'universités européennes. Elle considère que l'achèvement des négociations difficiles du Nouveau Pacte sur la migration et l'asile est essentiel avant les prochaines élections européennes. En complément, elle rappelle la demande du Sénat tendant à la mise en place d'un contrôle parlementaire conjoint - associant parlements nationaux de l'espace Schengen et Parlement européen- de l'agence Frontex. Elle appelle également à l'achèvement rapide de la réforme permettant de lutter plus efficacement contre les abus sexuels en ligne.
Enfin, marquée par la conviction qu'il faut conforter le sentiment d'appartenance de nos concitoyens à l'Europe, elle rappelle l'importance de la protection et de la mise en valeur du patrimoine européen.
À l'issue de cette présentation, la commission des affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution européenne qui suit :
* 1 COM(2023) 638 final, 17 octobre 2023.
* 2 Rapport de prospective stratégique 2023, « La durabilité et le bien-être des personnes au coeur de l'autonomie stratégique ouverte de l'Europe », COM (2023) 376 final, 6 juillet 2023.
* 3 En effet, dans son programme, la Commission européenne se réserve la possibilité d'adopter 3 initiatives supplémentaires.
* 4 Ce paquet normatif comprend en particulier la mise en place d'un système d'échange de quotas d'émission (de carbone) de l'Union européenne (SEQE-UE) pour les industries à forte densité énergétique, le secteur de la production d'électricité, le secteur de l'aviation et le secteur du transport maritime, ainsi que l'instauration d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, destiné à éviter que les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans l'UE ne soient neutralisés par une augmentation de ces émissions par-delà les frontières européennes en raison d'une délocalisation des activités concernées (cette instauration est effective depuis le 1er octobre 2023), et celle du Fonds social pour le climat, qui constitue un instrument de soutien financier pour les citoyens, entreprises et territoires fragilisés.