EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le 16 juillet dernier, la Commission européenne a présenté ses propositions pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, qui doit succéder au CFP 2021-2027.
Comme attendu, la Commission a proposé une réforme d'ampleur de l'architecture du « budget européen à long terme ». Sa structure serait simplifiée et la flexibilité, renforcée, afin de rendre le budget plus réactif. En termes de montant, la Commission a avancé un chiffre global de 2 000 milliards d'euros, qu'elle présente comme un niveau historique. Elle propose également cinq nouvelles ressources propres afin de trouver des financements supplémentaires pour abonder le budget.
Neuf mois se sont écoulés depuis la présentation des propositions de la Commission. Lors du Conseil européen du 18 décembre 2025, les chefs d'État et de gouvernement ont appelé à accélérer les travaux, avec pour objectif d'aboutir à un accord final avant fin 2026. Depuis le 1er janvier 2026, Chypre assure la présidence du Conseil et les autorités du pays se fixent pour but de parvenir à un document de négociation chiffré pour le mois de juin 2026.
Alors que les négociations s'accélèrent, la commission des affaires européennes a souhaité présenter un rapport d'information sur le CFP 2028-2034 et déposer une proposition de résolution européenne. Les rapporteures de ces textes sont Florence Blatrix Contat (Ain, SER) et Christine Lavarde (Hauts-de-Seine, Les Républicains).
La proposition de résolution européenne insiste sur 3 points principaux :
- L'instauration des plans nationaux uniques par État membre, tels qu'ils sont prévus par la Commission européenne, n'est pas acceptable.
Si jamais ces plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) étaient mis en place, des garanties devraient être apportées pour éviter une mise en concurrence des politiques historiques de l'Union européenne (UE) et une renationalisation de la politique agricole commune (PAC), de la politique commune de la pêche (PCP) et de la politique de cohésion.
- La création d'un Fonds européen de compétitivité (FEC), fusionnant de nombreux programmes en matière d'innovation, de recherche et de défense, est à saluer.
Les financements pour la compétitivité et la défense sont en forte hausse. Mais le principe de préférence européenne doit s'appliquer de façon obligatoire et les modalités de gouvernance doivent être clarifiées. Le renforcement des flexibilités doit s'accompagner d'un renforcement du contrôle par le Conseil et le Parlement européen.
- Il est indispensable d'introduire enfin de nouvelles ressources propres si l'Union veut tout à la fois poursuivre ses politiques traditionnelles, assurer le remboursement de NGEU et financer les nouvelles priorités en matière de compétitivité et de défense. La suppression des rabais, maintes fois promise et jamais actée, doit également devenir réalité.
I. Une architecture complétement bouleversée et un montant global pour le CFP proposé à 2 000 milliards d'euros
a) Un budget simplifié et à la flexibilité renforcée
La Commission européenne propose de diviser le budget en 4 rubriques, contre 7 dans le CFP 2021-2027, et d'augmenter la part des fonds n'étant pas préalloués dès le début de l'exercice. L'objectif est de simplifier le budget européen et de le rendre plus flexible, alors que les différentes crises des années 2020 ont montré que le cadre actuel ne permettait pas d'être suffisamment réactif. Les modifications ont pris du temps et se sont faites dans la douleur, à l'image de la révision à mi-parcours intervenue en février 2024.
Concrètement, la Commission propose de créer 4 rubriques et de diminuer le nombre de programmes de 52 à 16.
La rubrique 1 rassemblerait l'ensemble des crédits des politiques traditionnelles de l'Union, en particulier la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion. Les crédits consacrés aux politiques migratoires y seraient également intégrés. Leur mise en oeuvre devrait être assurée par le déploiement de Plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR), dans un modèle proche de celui de la Facilité pour la reprise et la résilience.
La rubrique 2 comprendrait principalement le Fonds européen pour la compétitivité (FEC). Ce fonds fusionnerait en un seul instrument 14 programmes européens existants en matière de soutien à l'industrie. Pour remédier à l'éparpillement et au saupoudrage de crédits observé dans le CFP précédent, le FEC serait structuré autour de quatre grandes priorités : Transition propre et décarbonisation industrielle ; Santé et bioéconomie ; Numérique ; Défense et espace, chacune dotée d'un budget indicatif.
La rubrique 3 concernerait l'action extérieure de l'Union, s'articulant autour de cinq zones géographiques (Europe ; Afrique subsaharienne ; Asie et Pacifique ; Amériques et Caraïbes ; Moyen-Orient, Afrique du Nord et Golfe). Elle s'accompagnerait de la création d'un instrument Europe globale et d'un domaine thématique axé sur les affaires mondiales.
La rubrique 4, enfin, serait consacrée aux dépenses administratives, avec des recrutements en hausse. Cette augmentation apparaît en contradiction avec les objectifs de limitation de ces dépenses au niveau national, d'autant que dans la cadre de la révision du CFP actuel, les États membres avait appelé à renoncer à l'augmentation proposée par la Commission.
La flexibilité du CFP serait renforcée. Les États membres disposeraient ainsi d'une grande liberté dans l'affectation des fonds au sein des PPNR et une réserve de flexibilité, représentant 25 % de l'allocation nationale de chaque PPNR, ne pourrait pas être programmée.
Seules trois garanties existent, en l'état de la proposition de la Commission, pour flécher certaines dépenses. Des montants seraient ainsi sanctuarisés pour les aides au revenu de la PAC et de la PCP, pour les régions les moins développées et pour la gestion des migrations et des frontières. Cette flexibilité s'appliquerait également aux rubriques 2 et 3, qui fusionnent de nombreux programmes. Les crédits devraient être affectés à des volets définis très largement et les programmes de travail de la Commission devraient définir ensuite plus finement les priorités annuelles.
b) Un budget de 2 000 milliards d'euros mais amputé par le remboursement de l'emprunt contracté pour financer l'instrument NextGenerationEU (NGEU)
Dans une présentation assez confuse, la Commission européenne a mis en avant le 16 juillet dernier un chiffre historique de 2 000 milliards d'euros pour le CFP 2028-2034. Des comparaisons s'imposent pour évaluer l'ampleur de ce montant. Rapportée à son poids dans l'économie de l'Union européenne, cette somme représente environ 1,26 % du revenu national brut (RNB) de l'UE, contre 1,13 % pour le CFP 2021-2027.
Néanmoins, un élément majeur est à prendre en compte : le remboursement du plan de relance NextGenerationEU. À partir de 2028 et pour 30 ans, l'Union doit en effet rembourser, en plus des intérêts, le capital de l'emprunt contracté sur les marchés financiers pour financer l'instrument NGEU. Au total, ce remboursement doit peser pour plus de 150 milliards d'euros sur le CFP 2028-2034, soit un montant représentant 0,11 % du RNB de l'Union.
Dès lors, si l'on exclut les coûts du remboursement de la dette NGEU, le montant proposé pour le CFP s'établit à 1,15 % du RNB de l'UE, contre 1,13 % du RNB de l'UE pour le CFP 2021-2027. La proposition permettrait donc une augmentation nette du budget de seulement 0,02 point pour financer de nouvelles priorités. L'augmentation du budget, qui ne fait consensus à ce stade parmi les États membres, resterait ainsi modeste.
II. Avec les PPNR, une fusion des politiques traditionnelles de l'Union qui crée une grande confusion
a) La fusion des programmes prévue par les PPNR crée un risque de renationalisation et de mise en concurrence des politiques historiques de l'Union
L'Union européenne marchait traditionnellement sur deux jambes : la PAC et la cohésion. Avec la fusion proposée via les PPNR, la Commission veut faire rentrer ces deux jambes dans la même chaussure, au risque d'une perte d'équilibre.
On constate dans la proposition une modification radicale des équilibres traditionnels du budget européen. Ainsi, alors que la cohésion et la PAC représentaient près de deux tiers du budget des CFP précédents, cette proportion n'est plus que 44 % dans la proposition de CFP 2028-2034. Surtout, en termes de montant sanctuarisé, la PAC serait en baisse de 20 % dans la proposition initiale de la Commission européenne, passant de 387 milliards d'euros à 300 milliards d'euros. De même, pour la cohésion, les montants seraient en nette diminution, avec une baisse de 12 %.
Les PPNR se verraient attribuer 771 milliards d'euros. Ces plans devraient être élaborés par les États membres, en concertation avec les autorités régionales, et contenir des projets de réformes, avec des objectifs précis (des cibles et des jalons).
Ces réformes seraient essentielles puisque leur mise en oeuvre conditionnerait le déboursement des fonds. Il s'agirait ainsi d'un système de financement par la performance et non plus d'un système de financement par les coûts, avec présentation des factures puis remboursement. Les États membres présenteraient leurs PPNR à la Commission européenne. La Commission et le Conseil devraient ensuite les valider.
L'instauration de ces PPNR conduirait de fait à une renationalisation du budget européen, les décisions d'affectation étant pour l'essentiel entre les mains des États membres.
Plutôt que de demeurer des politiques communes de l'Union, la PAC et la politique de cohésion seraient fragmentées dans 27 plans nationaux disparates, avec des risques de distorsion de concurrence. Alors que la politique de cohésion est aujourd'hui assurée par le lien direct entre les régions et l'Union européenne, les régions seraient marginalisées. La place des régions dans la gouvernance de ces plans reste en effet très floue. Dans la proposition de règlement sur les PPNR, le choix par les États membres d'intégrer des chapitres régionaux au sein des plans est optionnel, et non obligatoire.
De plus, cette fusion crée une grande confusion, et conduirait à faire entrer en concurrence la PAC et la politique de cohésion. Les montants alloués à ces politiques ne seraient plus déterminés de manière sectorielle, comme c'est le cas aujourd'hui, mais devraient être arbitrés dans le cadre national, en étant soumis aux décisions des États membres.
Pour financer davantage la PAC au sein des PPNR, les États membres devraient alors faire le choix de sacrifier les montants attribués à la cohésion, et inversement. Pour la cohésion, la seule garantie prévue concerne les régions les moins développées. Mais rien n'est prévu pour les régions en transition.
De plus, rien n'est garanti non plus pour les régions ultrapériphériques (RUP), les fonds dont ils bénéficient - et notamment le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) - étant fondus dans les PPNR.
À l'unisson de la délégation sénatoriale aux outre-mer1(*), la commission des affaires européennes juge indispensable de rétablir des lignes budgétaires réservées aux RUP, notamment pour financer le POSEI voire un POSEI étendu à la pêche et à l'aquaculture, afin d'assurer un financement suffisant pour les RUP françaises. En outre, la hausse de l'enveloppe globale pour les pays et territoires d'Outre-mer (PTOM) doit bénéficier également aux PTOM français, la clé de répartition proposée par la Commission européenne apparaissant excessivement favorable au Groenland.
b) Des ajustements proposés par la Commission qui ne suffisent pas à rassurer
Le Parlement européen s'était opposé en mai 2025 à la proposition naissante de la Commission d'instaurer des plans uniques par État membre.
En octobre 2025, le Parlement européen a réitéré son opposition et a demandé à la Commission de modifier substantiellement sa proposition. À défaut, il n'approuverait pas le règlement CFP. Sous sa pression, la Commission européenne a donc présenté quelques modifications en novembre 2025 puis en janvier 2026.
Elle a ainsi proposé trois principaux ajustements :
- premièrement, l'instauration d'une cible rurale obligatoire de 10 %, imposant qu'au moins 10 % des ressources des PPNR soient consacrées à des mesures de développement rural ;
- deuxièmement, la limitation à 25 % au maximum de la réduction par les États membres des allocations des fonds de cohésion attribués aux régions en transition ou aux régions les plus développées, par rapport au CFP 2021-2027. La Commission propose également d'inscrire dans la proposition de règlement PPNR des dispositions - assez vagues - devant garantir l'association des régions à l'élaboration et à la mise en oeuvre des PPNR ;
- enfin, à l'occasion des discussions sur le Mercosur, et notamment pour rassurer la France et l'Italie, l'autorisation pour les États membres d'utiliser plus tôt leur réserve de flexibilité.
Ainsi, les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR pourraient être fléchés vers l'agriculture dès 2028. Les États membres pourront en faire la demande lors de la présentation de leurs PPNR.
Toutes ces modifications restent cependant marginales et ne remettent pas en question la structure même des PPNR. La renationalisation de la PAC et de la cohésion resterait ainsi de mise.
Si les PPNR étaient mis en place, il faudrait d'urgence clarifier leur gouvernance pour assurer une véritable implication des régions. Les dispositions sur cette implication restent très floues. L'instauration d'un chapitre régional dans les PPNR doit être obligatoire et non pas optionnelle. Par ailleurs, l'échéance pour la transmission des projets de PPNR à la Commission, fixée dans la proposition de règlement à juin 2027, apparaît aujourd'hui très ambitieuse compte tenu des nombreux sujets restant à trancher.
III. Le Fonds européen pour la compétitivité (FEC), une réponse bienvenue mais des interrogations qui demeurent sur la préférence européenne et sur la gouvernance de ce fonds
a) Des crédits en forte hausse pour la compétitivité et pour la défense
Près de 30 % des crédits du CFP seraient réservés à la Rubrique 2, intitulé « Compétitivité, Prospérité, Sécurité ». Dans le CFP 2021-2027, la part de crédits consacrée à la compétitivité et à la défense dans le budget global n'était que de 18 %. En termes de montant, les crédits pour la défense seraient multipliés par presque 5, passant de 24 milliards d'euros à 116 milliards d'euros.
Ces augmentations seraient cohérentes avec les nouvelles priorités de la Commission européenne et en lien avec les recommandations du rapport Draghi. Le décrochage de l'économie européenne, tout comme la recrudescence des menaces militaires sur le continent européen, obligent à des efforts accrus en matière de compétitivité et de sécurité.
Le FEC fusionnerait 14 programmes existants. Il devrait servir de levier pour attirer des investissements privés et nationaux, et permettre de mobiliser à cet effet toute la boîte à outils financière de l'UE : des subventions aux prêts, en passant par des garanties.
Le FEC serait divisé en quatre volets thématiques : 1. Transition propre et décarbonation ; 2. Transition numérique ; 3. Santé, biotechnologie, agriculture et bioéconomie ; 4. Résilience et sécurité, industrie de défense et espace.
La création d'un Fonds unique de compétitivité (FEC) est une mesure bienvenue et fait d'ailleurs l'objet d'un large consensus parmi les États membres et au sein du Parlement européen.
b) Des garanties à instaurer s'agissant de la préférence européenne, de la gouvernance et de la poursuite des politiques environnementales
Si la création du FEC va dans le bon sens, trois points principaux doivent retenir l'attention lors des négociations.
1° S'agissant de la gouvernance du FEC, la Commission européenne ne peut pas s'octroyer des compétences démesurées. Les programmes de travail jouent en effet un rôle crucial dans le fonctionnement du FEC, assurant ainsi un pouvoir déterminant de la Commission. Dans la proposition de la Commission, les États membres ne sont que consultés pour l'élaboration de ces programmes.
Consciente de ces enjeux, la Commission a proposé, dans le cadre de l'accord interinstitutionnel accompagnant le règlement CFP, la mise en place d'un mécanisme de pilotage (« steering mechanism »). Ce dispositif viserait à instaurer une gouvernance interinstitutionnelle pour l'allocation fine des ressources. À ce stade des négociations, les modalités concrètes de ce mécanisme demeurent imprécises.
Le renforcement des flexibilités doit s'accompagner d'une transparence accrue et d'un contrôle par le Parlement européen et par le Conseil.
Plus globalement, outre le sujet précis du FEC, il est essentiel que l'autorité budgétaire soit pleinement associée aux décisions de mobilisation de l'ensemble des instruments de flexibilité.
2° Un deuxième point d'importance s'agissant du FEC concerne l'intégration d'un critère de préférence européenne.
La proposition de règlement sur le FEC introduit un tel critère mais ce critère de préférence européenne n'est qu'optionnel.
L'instauration d'un critère obligatoire de préférence européenne dans le FEC est indispensable afin d'agir prioritairement sur le renforcement des capacités productives, technologiques et industrielles de l'Union.
En conditionnant plus rigoureusement l'accès aux financements européens à des critères d'implantation, de production ou de gouvernance au sein du marché intérieur, l'Union renforcerait son autonomie stratégique et soutiendrait l'innovation et l'emploi en Europe. Il s'agit d'un point d'attention majeur pour les négociations en cours.
3° Enfin, la place des politiques environnementales dans le FEC suscite des inquiétudes.
Dans la proposition de CFP 2028-2034, la Commission propose de fixer une cible unique de 35 % de dépenses favorables au climat et à l'environnement sur l'ensemble du CFP 2028-2034 (soit environ 700 milliards d'euros), ainsi que de reconduire le principe du « Do Not Significant Harm ».
Pour certains programmes, cette cible générale est réhaussée, par exemple à 43 % pour le FEC et les PPNR ou à 70 % pour le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). Elle est en revanche fixée à 30 % pour l'Instrument Europe globale.
Par ailleurs, un volet spécifique du FEC serait consacré à la « Transition propre et à la décarbonation industrielle ». Il serait doté d'un montant indicatif de 26,2 milliards d'euros.
Dans la nouvelle architecture proposée par la Commission européenne, le programme LIFE disparaît et il n'est pas garanti que le volet Transition propre et décarbonation de l'industrie permette d'assurer la continuité de ses financements. Les actions de LIFE consacrées à la nature et à la biodiversité ne relèvent pas d'une logique de compétitivité et de nombreuses ONG craignent donc que ces activités ne puissent pas être financées au titre de la rubrique « Transition propre et décarbonation industrielle ».
La commission des affaires européennes considère donc qu'une cible spécifique à la biodiversité devrait être reconduite dans le CFP 2028-2034 et que des garanties devraient être apportées pour assurer la poursuite des activités du programme LIFE.
IV. Un besoin urgent de nouvelles ressources propres, à défaut de quoi les contributions nationales risquent d'exploser
En l'état actuel des ressources du budget européen, l'équation budgétaire est intenable.
Côté dépenses, l'Union européenne doit rembourser le prêt NGEU, poursuivre ses politiques traditionnelles qui participent pleinement à la souveraineté alimentaire et au développement des territoires de l'Union européenne, et financer les nouvelles priorités en matière de défense et de compétitivité.
Or, du côté des recettes, le budget européen repose encore très majoritairement, à plus de 70 %, sur les contributions des États membres. Et celles-ci atteignent d'ores et déjà des niveaux record. Pour la France, le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) est passé d'une moyenne de 20 milliards d'euros par an sur le CFP 2014-2020 à une moyenne de 26 milliards d'euros sur le CFP 2021-2027, avec des montant majorés en fin de parcours. Pour 2026, le PSR-UE doit ainsi atteindre près de 29 milliards d'euros.
Le statu quo ne peut pas durer et il faut trouver d'urgence des sources de financement complémentaires. L'introduction de nouvelles ressources propres est une priorité absolue.
Les cinq pistes proposées par la Commission sont les suivantes :
1. une ressource fondée sur le marché carbone européen (SEQE/ETS). Il s'agit de noter que la Commission propose désormais d'affecter au budget de l'Union 30 % des recettes du seul ETS1, alors que ses propositions précédentes incluaient également les recettes prévues au titre du futur ETS2. Le rendement attendu au titre de cette potentielle nouvelle ressource est estimé par la Commission à 10,8 milliards d'euros par an sur la période 2028-2034 ;
2. une ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), avec la reprise de la proposition du paquet de juin 2023 d'une affectation de 75 % des recettes générées par ce mécanisme (rendement estimé à 1,5 milliard d'euros par an) ;
3. une ressource fondée sur les déchets électroniques non-recyclés (« e-waste »). Il s'agirait d'une ressource statistique similaire à la ressource plastique. Elle reposerait sur l'application d'un taux d'appel de 2 €/kg sur les produits électriques et électroniques non-recyclés (ce taux serait indexé sur l'inflation). Le rendement est estimé par la Commission à 16,9 milliards d'euros par an ;
4. une ressource fondée sur un prélèvement sur le chiffre d'affaires des entreprises opérant au sein de l'UE (« CORE »). Ce prélèvement serait forfaitaire et s'appliquerait aux entreprises au chiffre d'affaires supérieur à 100 millions d'euros. Le rendement de cette ressource est estimé par la Commission à 7,6 milliards d'euros par an ;
5. une ressource fondée sur les revenus des accises tabac (« TEDOR »), qui constitue une contribution sur les droits d'accise sur le tabac, doit permettre un rendement de 12,6 milliards d'euros par an. On peut s'interroger sur le rendement et la pérennité de cette ressource. Surtout, le rendement de TEDOR dépendrait de l'adoption en parallèle de la révision de la directive sur le tabac. La révision de cette directive vise à relever le taux d'accise minimal tout en élargissant l'éventail des produits du tabac pour tenir compte de ceux récemment mis sur le marché.
En l'état actuel des négociations, la ressource CORE fait l'objet de l'opposition de nombreux États membres. CORE est considérée comme contradictoire avec l'agenda européen en matière de compétitivité. Le prochain CFP ne peut pas faire de la compétitivité une priorité et parallèlement instaurer une taxe sur les entreprises européennes. Cette ressource a donc de fortes chances de ne pas être adoptée.
Face à l'échec annoncé de la ressource CORE, la Commission devrait présenter une proposition complémentaire, afin de combler le manque à gagner. La commission des affaires européennes estime ainsi qu'une taxe sur les services numériques, maintes fois repoussée, pourrait être proposée.
Par ailleurs, alors que la France est la principale contributrice au financement des rabais, à hauteur de 1,4 milliard d'euros par an, la commission des affaires européennes considère que la suppression des rabais, maintes fois promise et jamais actée, est indispensable pour assurer une meilleure transparence du système et une meilleure équité des contributions nationales.
L'introduction de nouvelles ressources propres est d'autant plus indispensable qu'elle permettra seulement d'éviter une explosion encore plus importante des contributions nationales. En effet, même avec le paquet proposé, le PSR-UE atteindrait environ 36 milliards d'euros par an en moyenne sur la période 2028-2034. Sans ressource propre suffisante, la contribution de la France risque d'atteindre les 40 milliards d'euros par an. Il convient cependant de noter que la France est de loin le premier pays contributeur à la ressource propre plastique.
*
La présente proposition de résolution européenne fait ainsi état des observations de la commission des affaires européennes et des principales directives de négociation qu'elle souhaite voir le Gouvernement suivre dans le cadre des négociations en cours sur le cadre financier pluriannuel 2028-2034.
* 1 « Enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034) », rapport d'information du Sénat n° 426 (2025-2026), déposé le 20 février 2026, de MM. Olivier Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili.