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1 décembre 2004 : Charte européenne de l'autonomie locale ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er décembre 2004

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985,

PRÉSENTÉ

au nom de M. JEAN-PIERRE RAFFARIN,

Premier ministre,

par M. MICHEL BARNIER,

ministre des affaires étrangères.

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Traités et conventions.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La Charte européenne de l'autonomie locale a été élaborée au sein du Conseil de l'Europe sur la base d'un projet présenté en 1981 par la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe, organe consultatif du Conseil de l'Europe composé de délégations d'élus des collectivités territoriales des États membres.

Son objectif consiste à compenser le manque de normes européennes communes pour mesurer et protéger les droits des collectivités locales, qui sont les plus proches du citoyen et lui donnent la possibilité de participer effectivement à la prise des décisions qui concernent son environnement quotidien.

Elle a été signée par la France le jour même de son ouverture à la signature des États membres du Conseil de l'Europe, le 15 octobre 1985.

* *

*

Les délais écoulés entre la signature de la Charte et l'élaboration du présent projet de loi d'approbation sont liés à l'avis négatif rendu le 15 décembre 1991 par le Conseil d'Etat, consulté sur un précédent projet de loi portant approbation de la Charte.

L'avis négatif du Conseil d'Etat était fondé sur deux motifs :

- l'ambiguïté de la rédaction de certaines des dispositions de la Charte, source possible de revendications politiques et de contentieux (articles 4 paragraphes 4 et 6, 7 paragraphe 2, 9 paragraphes 1 et 10) ;

- l'incompatibilité des exigences de l'article 3 paragraphe 2 avec les principes d'organisation des collectivités territoriales en France, lesquels prévoient, sauf exception, l'irresponsabilité des exécutifs devant les assemblées délibérantes ainsi que la possibilité de recourir au suffrage universel indirect pour élire les assemblées territoriales.

Depuis 1991, le processus de décentralisation s'est poursuivi. Sont notamment intervenues, la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, ainsi que les révisions introduites par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et notamment l'insertion à l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 de la disposition selon laquelle l'organisation de la République française est décentralisée. Ce mouvement devrait se poursuivre avec l'adoption de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui consolide l'organisation décentralisée de la République française et accroît l'autonomie des collectivités territoriales.

* *

*

La Charte relative à l'autonomie locale constitue le premier instrument juridique multilatéral de référence qui définit et protège les conditions de l'autonomie locale en Europe, tout en respectant le principe de la souveraineté de l'Etat dans l'organisation de l'autonomie locale.

Son contenu répond au principe défini dans le préambule selon lequel le degré d'autonomie politique, administrative et financière accordé aux collectivités territoriales constitue un élément fondamental d'une démocratie véritable, fondée sur une administration efficace et décentralisée et sur la participation des citoyens à la vie locale.

La première partie du texte décrit les principes de l'autonomie locale, que les États signataires s'engagent à respecter (article 1er) :

- obligation d'un fondement légal et, autant que possible, constitutionnel à l'autonomie locale (article 2) ;

- définition des caractéristiques essentielles de l'autonomie locale, les collectivités locales devant exercer, par le biais de conseils élus et par le recours à la consultation des citoyens, des compétences significatives pour lesquelles des moyens adéquats sont mis à leur disposition, sans être cantonnées à un rôle d'exécutant des autorités nationales (article 3) ;

- définition de la portée de l'autonomie locale quant à la nature et à l'étendue des compétences des collectivités locales, que celles-ci soient expressément prévues par la loi ou qu'il soit laissé un pouvoir d'initiative aux collectivités, selon le principe de décentralisation, de délégation, de consultation (article 4) ;

- protection des limites territoriales des collectivités locales (article 5) ;

- garanties de l'autonomie des structures administratives et notamment droit de recruter du personnel compétent (article 6) ;

- définition des conditions de l'exercice d'un mandat électoral local, concernant notamment le régime indemnitaire des élus ou le régime des incompatibilités (article 7) ;

- limitation du contrôle administratif (contrôle de légalité et non d'opportunité, principe de proportionnalité...) des actes des collectivités locales (article 8) ;

- garanties concernant les ressources financières qui doivent être suffisantes et dont la collecte ne doit pas porter atteinte au principe d'autonomie (article 9) ;

- droit de coopération et d'association entre collectivités territoriales, y compris avec des collectivités territoriales étrangères (article 10) ;

- protection de l'autonomie par le droit au recours juridictionnel (article 11).

La deuxième partie de la Charte vise à préciser la portée des engagements souscrits par les États Parties. Compte tenu de la diversité des situations locales en Europe, il n'était pas possible d'imposer un cadre rigide et unique à chaque Partie. En conséquence, la Charte permet à chaque Etat de désigner les stipulations par lesquelles il entend être lié, étant entendu que le nombre de ces stipulations ne peut être inférieur à vingt paragraphes sur les trente figurant dans la première partie de la Charte, dont dix au moins compris dans un noyau de quatorze principes fondamentaux.

Ainsi, l'article 12 permet d'assurer un équilibre entre l'application des principes défendus par la convention et le respect des spécificités institutionnelles des États-membres en les autorisant à ne se considérer liés que par certaines de ses dispositions.

Dans le même ordre d'idée, les Parties sont autorisées à exclure certaines catégories de collectivités territoriales de son champ d'application (article 13).

Il est prévu, par ailleurs, que chaque Partie fournisse au secrétariat du Conseil de l'Europe les informations concernant les mesures prises à titre national, tant les dispositions législatives que les mesures prises en application de la Charte (article 14).

La troisième partie contient les dispositions finales habituelles à ce type de convention.

La Charte est entrée en vigueur le 1er septembre 1988, après les premières ratifications ou approbations. En ce qui concerne la France, l'entrée en vigueur se fera le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après le dépôt de son instrument d'approbation (article 15).

La clause territoriale de l'article 16 entraînera l'application de la Charte à l'ensemble des collectivités territoriales de la République, à l'exception de Wallis-et-Futuna, ainsi que des Terres australes et antarctiques françaises.

La possibilité de dénoncer la Charte est prévue à l'article 17 et le dépositaire en est le Secrétaire général du Conseil de l'Europe (article 18).

* *

*

Telles sont les principales observations qu'appelle la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985 qui, comprenant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des Affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des Affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

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Article unique

Est autorisée l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 1er décembre 2004

Signé : JEAN-PIERRE RAFFARIN

Par le Premier ministre :

Le ministre des Affaires étrangères,

Signé : MICHEL BARNIER

    
    

C H A R T E  E U R O P É E N N E
de l'autonomie locale,
adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985

    
    

C H A R T E  E U R O P É E N N E
de l'autonomie locale
PRÉAMBULE

    Les Etats membres du Conseil de l'Europe, signataires de la présente Charte,
    Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun ;
    Considérant qu'un des moyens par lesquels ce but sera réalisé est la conclusion d'accords dans le domaine administratif ;
    Considérant que les collectivités locales sont l'un des principaux fondements de tout régime démocratique ;
    Considérant que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe ;
    Convaincus que c'est au niveau local que ce droit peut être exercé le plus directement ;
    Convaincus que l'existence de collectivités locales investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche du citoyen ;
    Conscients du fait que la défense et le renforcement de l'autonomie locale dans les différents pays d'Europe représentent une contribution importante à la construction d'une Europe fondée sur les principes de la démocratie et de la décentralisation du pouvoir ;
    Affirmant que cela suppose l'existence de collectivités locales dotées d'organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d'une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d'exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l'accomplissement de leur mission,
sont convenus de ce qui suit :

Article 1er

    Les Parties s'engagent à se considérer comme liées par les articles suivants de la manière et dans la mesure prescrites par l'article 12 de cette Charte.

PARTIE I
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale

    Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Article 3
Concept de l'autonomie locale

    1.  Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
    2.  Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi.

Article 4
Portée de l'autonomie locale

    1.  Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi.
    2.  Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.
    3.  L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.
    4.  Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
    5.  En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.
    6.  Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales

    Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Article 6
Adéquation des structures et des moyens administratifs
aux missions des collectivités locales

    1.  Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
    2.  Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence ; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Article 7
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local

    1.  Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
    2.  Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
    3.  Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Article 8
Contrôle administratif des actes des collectivités locales

    1.  Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
    2.  Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.
    3.  Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Article 9
Les ressources financières des collectivités locales

    1.  Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
    2.  Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
    3.  Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
    4.  Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
    5.  La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
    6.  Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles-ci des ressources redistribuées.
    7.  Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
    8.  Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Article 10
Le droit d'association des collectivités locales

    1.  Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
    2.  Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.
    3.  Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale

    Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

PARTIE II
Dispositions diverses
Article 12
Engagements

    1.  Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants :
    -  article 2 ;
    -  article 3, paragraphes 1er et 2 ;
    -  article 4, paragraphes 1er, 2 et 4 ;
    -  article 5 ;
    -  article 7, paragraphe 1er ;
    -  article 8, paragraphe 2 ;
    -  article 9, paragraphes 1er, 2 et 3 ;
    -  article 10, paragraphe 1er ;
    -  article 11.
    2.  Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1er du présent article.
    3.  Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1er du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

Article 13
Collectivités auxquelles s'applique la Charte

    Les principes d'autonomie locale contenus dans la présente Charte s'appliquent à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie. Toutefois, chaque Partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, désigner les catégories de collectivités locales ou régionales auxquelles elle entend limiter le champ d'application ou qu'elle entend exclure du champ d'application de la présente Charte. Elle peut également inclure d'autres catégories de collectivités locales ou régionales dans le champ d'application de la Charte par voie de notification ultérieure au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.

Article 14
Communication d'informations

    Chaque Partie transmet au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe toute information appropriée relative aux dispositions législatives et autres mesures qu'elle a prises dans le but de se conformer aux termes de la présente Charte.

PARTIE III
Article 15
Signature, ratification, entrée en vigueur

    1.  La présente Charte est ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe. Elle sera soumise à ratification, acceptation ou approbation. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
    2.  La présente Charte entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle quatre Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par la Charte, conformément aux dispositions du paragraphe précédent.
    3.  Pour tout Etat membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par la Charte, celle-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation on d'approbation.

Article 16
Clause territoriale

    1.  Tout Etat peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, désigner le ou les territoires auxquels s'appliquera la présente Charte.
    2.  Tout Etat peut, à tout autre moment par la suite, par une déclaration adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, étendre l'application de la présente Charte à tout autre territoire désigné dans la déclaration. La Charte entrera en vigueur à l'égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la déclaration par le Secrétaire Général.
    3.  Toute déclaration faite en vertu des deux paragraphes précédents pourra être retirée, en ce qui concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par notification adressée au Secrétaire Général. Le retrait prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de six mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

Article 17
Dénonciation

    1.  Aucune Partie ne peut dénoncer la présente Charte avant l'expiration d'une période de cinq ans après la date à laquelle la Charte est entrée en vigueur en ce qui la concerne. Un préavis de six mois sera notifié au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Cette dénonciation n'affecte pas la validité de la Charte à l'égard des autres Parties sous réserve que le nombre de celles-ci ne soit jamais inférieur à quatre.
    2.  Toute Partie peut, conformément aux dispositions énoncées dans le paragraphe précédent, dénoncer tout paragraphe de la partie I de la Charte qu'elle a accepté, sous réserve que le nombre et la catégorie des paragraphes auxquels cette Partie est tenue restent conformes aux dispositions de l'article 12, paragraphe 1er. Toute Partie qui, à la suite de la dénonciation d'un paragraphe, ne se conforme plus aux dispositions de l'article 12, paragraphe 1er, sera considérée comme ayant dénoncé également la Charte elle-même.

Article 18
Notifications

    Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifie aux Etats membres du Conseil :
    a)  Toute signature ;
    b)  Le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation ;
    c)  Toute date d'entrée en vigueur de la présente Charte, conformément à son article 15 ;
    d)  Toute notification reçue en application des dispositions de l'article 12, paragraphes 2 et 3 ;
    e)  Toute notification reçue en application des dispositions de l'article 13 ;
    f)  Tout autre acte, notification ou communication ayant trait à la présente Charte.
    En foi de quoi les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé la présente Charte.
    Fait à Strasbourg, le 15 octobre 1985, en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil de l'Europe.
    Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacun des Etats membres du Conseil de l'Europe.

Pour le Gouvernement
de la République d'Autriche :
Hans G.  Knitel
Pour le Gouvernement
du Royaume de Belgique :
Jan R.  Vanden Bloock
Pour le Gouvernement
de la République de Chypre :
          
Pour le Gouvernement
du Royaume de Danemark :
Erling V.  Quaade
Pour le Gouvernement
de la République française :
Henri  Ourmet
Pour le Gouvernement
de la République fédérale d'Allemagne :
Günter  Knackstedt
Horst  Waffenschmidt
Pour le Gouvernement
de la République hellénique :
Agamemnon  Koutsogiorgas
Pour le Gouvernement

de la République islandaise :

          
Pour le Gouvernement
d'Irlande :
          
Pour le Gouvernement
de la République italienne :
Oscar L.  Scalfaro
Pour le Gouvernement
de la Principauté de Liechtenstein :
Nicolas de  Liechtenstein
Pour le Gouvernement
du Grand-Duché de Luxembourg :
Jean  Spautz
Pour le Gouvernement
de Malte :
          
Pour le Gouvernement
du Royaume des Pays-Bas :
      
Pour le Gouvernement
du Royaume de Norvège :
          
Pour le Gouvernement
de la République portugaise :
João Pereira  Bastos
Pour le Gouvernement
du Royaume de l'Espagne :
Felix Pons  Irazazabal
Pour le Gouvernement
du Royaume de Suède :
      
Pour le Gouvernement
de la Confédération suisse :
          
Pour le Gouvernement
de la République turque :
          
Pour le Gouvernement
du Royaume-Uni de Grande-Bretagne
et d'Irlande du Nord :
          

    Copie certifiée conforme à l'exemplaire original unique en langues française et anglaise, déposé dans les archives du Conseil de l'Europe.
    Strasbourg, le 4 novembre 1985.

Le directeur des affaires juridiques
du Conseil de l'Europe,
Erik  Harremoes

(cf. note 1)

NOTE (S) :

(1) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris