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28 janvier 1999 : Union européenne ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 173

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1999

PROJET DE LOI

autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995,

PRÉSENTÉ

au nom de M. LIONEL JOSPIN

Premier ministre,

par M. HUBERT VÉDRINE

ministre des affaires étrangères.

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Traités et conventions.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Conseil de l'Union européenne, en application de l'article K. 3 paragraphe 2 point c) du traité sur l'Union européenne, a établi le 26 juillet 1995 la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes signée le même jour par les représentants des gouvernements des Etats membres de l'Union européenne.

Cette convention vise à promouvoir la lutte contre la fraude affectant le budget communautaire à travers l'incrimination par l'ensemble des législations pénales des Etats membres de l'Union, des comportements constitutifs de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes.

Elle a été négociée en parallèle avec un règlement du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes élaboré pour sanctionner les irrégularités constatées en violation du droit communautaire. Ce règlement a été adopté le 18 décembre 1995 et est entré en vigueur le 26 décembre 1995.

Un autre règlement du Conseil, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités, a été adopté le 11 novembre 1996. Il est entré en vigueur le 18 novembre 1996 et est applicable depuis le 1er janvier 1997.

La lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté incombe, aux termes de l'article 209 A du Traité sur l'Union européenne, aux Etats membres qui doivent prendre « les mêmes mesures pour (la) combattre... que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers »... « Les Etats membres coordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. A cette fin, ils organisent, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations. »

La convention trouve son origine dans le constat du fait que la fraude au budget de la Communauté revêt un caractère de plus en plus préoccupant. En outre, elle présente le plus souvent un caractère transnational qui relève de filières criminelles organisées qui utilisent les lacunes répressives existant entre les différentes législations nationales.

La définition commune d'un concept de « fraude » au budget européen (article 1er) susceptible d'être couvert par les infractions pénales établies dans les législations nationales, ou de servir de base à une incrimination, permet, en faisant disparaître les difficultés induites par l'exigence posée par certains pays d'une double incrimination, de garantir un meilleur fonctionnement des mécanismes d'entraide judiciaire et d'extradition.

Cette définition vise aussi bien le domaine des recettes que des dépenses et ne couvre que des actes « intentionnels ». Elle explicite les moyens susceptibles d'être employés pour la réaliser : fabrication et utilisation de faux, non-communication d'informations, détournement de fonds.

Cette définition « minimale » permet aussi d'envisager l'adoption dans tous les Etats membres de l'Union de dispositions répressives (article 2). Ainsi, l'exigence de la reprise dans les législations nationales d'un minimum de sanctions - « sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant au moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition » - permet d'éviter que certains Etats de l'Union ne se retranchent derrière une législation de façade pour refuser l'entraide judiciaire en raison d'une législation pénale nationale insuffisante.

Afin toutefois d'éviter des abus (obligation d'extradition pour des fraudes minimes par exemple) et pour respecter les ordres constitutionnels de certains Etats membres (Allemagne fédérale - Espagne) qui opèrent une distinction générale entre d'une part infractions graves passibles de peines d'emprisonnement et autres infractions passibles seulement de peines d'amende, d'autre part entre infractions pénales et infractions administratives en vertu d'un critère financier, une double distinction a été introduite, avec :

- un seuil qui ne saurait être supérieur à 50 000 écus pour les infractions « graves » devant être passibles de peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition ;

- un seuil de 4 000 écus en deçà duquel la fraude qualifiée de « mineure » ne peut pas faire l'objet de sanctions pénales.

Le principe d'une responsabilité pénale des chefs d'entreprise (article 3) est introduit pour que soient pris en compte par les législations nationales les actes de fraude commis au sein de l'entreprise lorsque cette fraude est réalisée pour le compte de l'entreprise. L'établissement de cette responsabilité, qui est à dissocier du principe de responsabilité des personnes morales, est renvoyé de fait aux principes définis par le droit interne.

La convention pose des critères de compétence (article 4) territoriale ou liée à la nationalité. Ces critères ne posent pas de difficulté à la France. Toutefois, une possibilité de réserve étant ouverte par le paragraphe 2 de l'article, s'agissant des fraudes commises par un ressortissant français à l'étranger, la France déposera une déclaration précisant les conditions posées par les articles 113-6 et 113-8 du code pénal (texte joint en annexe).

Les articles 5 et 6 sont relatifs à l'extradition et à la coopération. S'agissant de l'article 5, le paragraphe 2 préserve la possibilité de refus d'extradition des nationaux, à la condition de soumettre les faits, dénoncés par l'Etat requérant, à l'examen de ses autorités compétentes aux fins, s'il y a lieu, de poursuites, selon le principe « aut dedere, aut judicare ». Le paragraphe 3, relatif à la suppression de l'exception fiscale ou douanière, est la reprise d'une disposition de la convention d'application de l'Accord de Schengen.

L'article 6 énonce un principe de coopération judiciaire (entraide judiciaire, extradition, transfert des poursuites, exécution des jugements (§ 1), centralisation des poursuites (§ 2)).

L'article 7 est un rappel de la règle « ne bis in idem » selon laquelle une personne déjà jugée à l'étranger pour les mêmes faits et qui a exécuté sa condamnation ne peut être rejugée à nouveau par une juridiction d'un autre Etat.

Une compétence est reconnue à la Cour de Justice des Communautés européennes (article 8) pour connaître des différends entre Etats membres sur l'interprétation ou l'application de la convention.

Une compétence lui est également reconnue sur certains articles de la convention pour connaître des différends entre Etats membres et Commission lorsque ceux-ci n'ont pu être réglés par voie de négociation. Il s'agit de l'article 1, relatif à la définition de la fraude communautaire, et de l'article 10 relatif à la communication par les Etats membres à la Commission des dispositions de leur droit interne existantes ou prises au regard de la convention, et plus généralement à l'échange d'informations entre Etats membres et Commission.

Les dispositions finales de la convention (articles 11 à 13) sont classiques. La convention entrera en vigueur quatre-vingt-dix jours après que le dernier Etat de l'Union aura accompli les formalités de ratification qui lui incombent. Elle est ouverte à l'adhésion de tout Etat qui deviendrait membre de l'Union. Le dépositaire en est le secrétaire général du Conseil de l'Union européenne.

Telles sont les principales observations qu'appelle la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes qui, comportant des dispositions relevant du domaine de la loi, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi, autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1997 et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 27 janvier 1999

Signé : LIONEL JOSPIN

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères,

Signé : Hubert VÉDRINE

    
    

CONVENTION
établie sur la base de l'article K. 3
du traité sur l'Union européenne
relative à la protection des intérêts financiers
des Communautés européennes,
faite à Bruxelles le 26 juillet 1995

    
    

CONVENTION
établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne
relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

    Les Hautes Parties contractantes à la présente convention, Etats membres de l'Union européenne,
    Se référant à l'acte du Conseil de l'Union européenne du 26 juillet 1995 ;
    Désireuses de faire en sorte que leurs législations pénales contribuent de manière efficace à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ;
    Notant que la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires ne se limite pas, dans bien des cas, à un seul pays et est souvent le fait de filières criminelles organisées ;
    Convaincues que la protection des intérêts financiers des Communautés européennes exige que tout comportement frauduleux portant atteinte aux intérêts en question donne lieu à des poursuites pénales et qu'à cette fin une définition commune soit adoptée ;
    Convaincues de la nécessité d'ériger ces comportements en infractions pénales passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, sans préjudice de l'application d'autres sanctions dans certains cas appropriés, et de prévoir, au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition ;
    Reconnaissant que les entreprises jouent un rôle important dans les domaines financés par les Communautés européennes et que les personnes ayant le pouvoir de décision dans les entreprises ne devraient pas échapper à la responsabilité pénale dans certaines circonstances ;
    Déterminées à lutter ensemble contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes en prenant des engagements en matière de compétences, d'extradition et de coopération mutuelle,
    Conviennent des dispositions qui suivent :

Article 1er
Dispositions générales

    1.  Aux fins de la présente convention, est constitutif d'une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes :
    a)  En matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif :
    -  à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte ;
    -  à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique ayant le même effet ;
    -  au détournement de tels fonds à d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés ;
    b) En matière de recettes, tout acte ou omission intentionnel relatif :
    -  à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale de ressources du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte ;
    -  à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique, ayant le même effet ;
    -  au détournement d'un avantage légalement obtenu, ayant le même effet.
    2. Sous réserve de l'article 2, paragraphe 2, chaque Etat membre prend les mesures nécessaires et appropriées pour transposer en droit pénal interne les dispositions du paragraphe 1 de telle sorte que les comportements qu'elles visent soient érigés en infractions pénales.
    3. Sous réserve de l'article 2, paragraphe 2, chaque Etat membre prend également les mesures nécessaires pour assurer que l'établissement ou la fourniture intentionnel de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets ayant l'effet mentionné au paragraphe 1 sont érigés en infractions pénales s'ils ne sont pas déjà punissables soit comme infraction principale, soit à titre de complicité, d'instigation ou de tentative de fraude telle que définie au paragraphe 1.
    4. Le caractère intentionnel d'un acte ou d'une omission visé aux paragraphes 1 et 3 peut résulter de circonstances factuelles objectives.

Article 2
Sanctions

    1. Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés à l'article 1er, ainsi que la complicité, l'instigation ou la tentative relatives aux comportements visés à l'article 1er, paragraphe 1, sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition, étant entendu que doit être considérée comme fraude grave toute fraude portant sur un montant minimal à fixer dans chaque Etat membre. Ce montant minimal ne peut pas être fixé à plus de 50 000 écus.
    2. Toutefois, un Etat membre peut prévoir, pour les cas de fraude mineure portant sur un montant total inférieur à 4 000 écus et ne présentant pas de circonstances particulières de gravité selon sa législation, des sanctions d'une autre nature que celles prévues au paragraphe 1.
    3. Le Conseil de l'Union européenne, statuant à l'unanimité, peut modifier le montant visé au paragraphe 2.

Article 3
Responsabilité pénale des chefs d'entreprise

    Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour permettre que les chefs d'entreprise ou toute personne ayant le pouvoir de décision ou de contrôle au sein d'une entreprise puissent être déclarés pénalement responsables selon les principes définis par son droit interne, en cas d'actes frauduleux commis au préjudice des intérêts financiers des Communautés européennes, tels que visés à l'article 1er, par une personne soumise à leur autorité pour le compte de l'entreprise.

Article 4
Compétence

    1.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence sur les infractions qu'il a instituées conformément à l'article 1er et à l'article 2, paragraphe 1, dans les cas où :
    -  la fraude, la participation à une fraude ou la tentative de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes est commise, en tout ou en partie, sur son territoire, y compris le cas de fraude où le gain a été réalisé sur ce territoire ;
    -  une personne se trouvant sur son territoire participe ou incite sciemment à la perpétration d'une telle fraude sur le territoire de tout autre Etat ;
    -  l'auteur de l'infraction est un ressortissant de l'Etat membre concerné, étant entendu que la législation de cet Etat membre peut prévoir que le comportement est également punissable dans le pays où il a eu lieu.
    2. Tout Etat membre peut déclarer, lors de la notification visée à l'article 11, paragraphe 2, qu'il n'applique pas la règle énoncée au paragraphe 1, troisième tiret, du présent article.

Article 5
Extradition et poursuites

    1.  Tout Etat membre qui, en vertu de sa législation, n'extrade pas ses propres ressortissants prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence sur les infractions qu'il a instituées conformément à l'article 1er et à l'article 2, paragraphe 1, lorsqu'elles sont commises par ses propres ressortissants hors de son territoire.
    2.  Chaque Etat membre doit, lorsqu'un de ses ressortissants est présumé avoir commis dans un autre Etat membre une infraction pénale consistant en un comportement tel que décrit à l'article 1er et à l'article 2, paragraphe 1, et qu'il n'extrade pas cette personne vers cet autre Etat membre uniquement en raison de sa nationalité, soumettre l'affaire à ses autorités compétentes aux fins de poursuites, s'il y a lieu. Afin de permettre l'exercice des poursuites, les dossiers, informations et objets relatifs à l'infraction sont adressés selon les modalités prévues à l'article 6 de la convention européenne d'extradition. L'Etat membre requérant sera informé des poursuites engagées et de leurs résultats.
    3.  Un Etat membre ne peut refuser l'extradition en cas de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes au seul motif qu'il s'agit d'une infraction en matière de taxes ou de droits de douane.
    4.  Aux fins du présent article, les termes « ressortissants d'un Etat membre » sont interprétés conformément à toute déclaration faite par cet Etat en vertu de l'article 6, paragraphe 1, point b de la convention européenne d'extradition et au paragraphe 1, point c, de ce même article.

Article 6
Coopération

    1.  Si une fraude telle que définie à l'article 1er constitue une infraction pénale et concerne au moins deux Etats membres, ceux-ci coopèrent de façon effective à l'enquête, aux poursuites judiciaires et à l'exécution de la sanction prononcée, au moyen, par exemple, de l'entraide judiciaire, de l'extradition, du transfert des poursuites ou de l'exécution des jugements prononcés dans un autre Etat membre.
    2.  Lorsqu'une infraction relève de la compétence de plus d'un Etat membre et que n'importe lequel de ces Etats peut valablement engager des poursuites sur la base des mêmes faits, les Etats membres concernés coopèrent pour décider lequel d'entre eux poursuivra le ou les auteurs de l'infraction, avec pour objectif de centraliser, si possible, les poursuites dans un seul Etat membre.

Article 7
Ne bis in idem

    1.  Les Etats membres appliquent en droit pénal interne le principe ne bis in idem, en vertu duquel une personne qui a été définitivement jugée dans un Etat membre ne peut être poursuivie pour les mêmes faits dans un autre Etat membre, à condition que, en cas de condamnation, la sanction ait été exécutée, soit en cours d'exécution ou ne puisse plus être exécutée selon la loi de l'Etat de condamnation.
    2.  Tout Etat membre peut déclarer, lors de la notification visée à l'article 11, paragraphe 2, qu'il n'est pas lié par le paragraphe 1 du présent article dans un ou plusieurs des cas suivants :
    a)  Lorsque les faits visés par le jugement rendu à l'étranger ont eu lieu, soit en tout, soit en partie, sur son territoire. Dans ce dernier cas, cette exception ne s'applique cependant pas si ces faits ont eu lieu en partie sur le territoire de l'Etat membre où le jugement a été rendu ;
    b)  Lorsque les faits visés par le jugement rendu à l'étranger constituent une infraction contre la sûreté ou d'autres intérêts également essentiels de cet Etat membre ;
    c)  Lorsque les faits visés par le jugement rendu à l'étranger ont été commis par un fonctionnaire de cet Etat membre en violation des obligations de sa charge.
    3.  Les exceptions qui ont fait l'objet d'une déclaration au titre du paragraphe 2 ne s'appliquent pas lorsque l'Etat membre concerné a, pour les mêmes faits, demandé la poursuite à l'autre Etat membre ou accordé l'extradition de la personne concernée.
    4.  Les accords bilatéraux ou multilatéraux conclus entre les Etats membres en la matière et les déclarations y relatives ne sont pas affectés par le présent article.

Article 8
Cour de justice

    1.  Tout différend entre Etats membres relatif à l'interprétation ou à l'application de la présente convention doit, dans une première étape, être examiné au sein du Conseil selon la procédure prévue au titre VI du traité sur l'Union européenne en vue d'une solution.
    A l'expiration d'un délai de six mois, si une solution n'a pu être trouvée, la Cour de justice des Communautés européennes peut être saisie par une Partie au différend.
    2.  Tout différend relatif aux articles 1er ou 10 de la présente convention entre un ou plusieurs Etats membres et la Commission des Communautés européennes qui n'a pu être réglé par voie de négociation peut être soumis à la Cour de justice.

Article 9
Dispositions internes

    Aucune disposition de la présente convention n'empêche les Etats membres d'adopter des dispositions de droit interne allant au-delà des obligations découlant de cette convention.

Article 10
Communication

    1.  Les Etats membres communiquent à la Commission des Communautés européennes le texte des dispositions transposant dans leur droit interne les obligations qui leur incombent en vertu des dispositions de la présente convention.
    2.  Aux fins de l'application de la présente convention, les Hautes Parties contractantes définissent au sein du Conseil de l'Union européenne les informations qui doivent être communiquées ou échangées entre les Etats membres ou entre eux et la Commission, et les modalités de leur transmission.

Article 11
Entrée en vigueur

    1.  La présente convention est soumise à l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives.
    2.  Les Etats membres notifient au secrétaire général du Conseil de l'Union européenne l'accomplissement des procédures requises par leurs règles constitutionnelles respectives pour l'adoption de la présente convention.
    3.  La présente convention entre en vigueur quatre-vingt-dix jours après la notification visée au paragraphe 2 par l'Etat membre qui procède le dernier à cette formalité.

Article 12
Adhésion

    1.  La présente convention est ouverte à l'adhésion de tout Etat qui devient membre de l'Union européenne.
    2.  Le texte de la présente convention dans la langue de l'Etat adhérent, établi par le Conseil de l'Union européenne, fait foi.
    3.  Les instruments d'adhésion sont déposés auprès du dépositaire.
    4.  La présente convention entre en vigueur à l'égard de tout Etat qui y adhère quatre-vingt-dix jours après le dépôt de son instrument d'adhésion ou à la date de l'entrée en vigueur de cette convention, si elle n'est pas encore entrée en vigueur au moment de l'expiration de ladite période de quatre-vingt-dix jours.

Article 13
Dépositaire

    1.  Le secrétaire général du Conseil de l'Union européenne est dépositaire de la présente convention.
    2.  Le dépositaire publie au Journal officiel des Communautés européennes l'état des adoptions et des adhésions, les déclarations et les réserves, ainsi que toute autre notification relative à la présente convention.
    Fait à Bruxelles, le 26 juillet 1995, en un exemplaire unique, en langues allemande, anglaise, danoise, espagnole, finnoise, française, grecque, irlandaise, italienne, néerlandaise, portugaise et suédoise, tous ces textes faisant également foi, exemplaire qui est déposé dans les archives du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.
    

Déclaration de la République française

    
    Lorsque les infractions prévues à l'article 1er et à l'article 2 paragraphe 1 de la présente convention sont commises hors du territoire de la République, la France déclare, conformément aux dispositions de l'article 4 paragraphe 2 que la poursuite desdites infractions visant les personnes énumérées à l'article 4 paragraphe 1 troisième tiret ne pourra être exercée qu'à la requête du ministère public. Cette poursuite devra être précédée d'une plainte de la victime ou de ses ayants droit ou d'une dénonciation officielle par l'autorité du pays où le fait a été commis.
(cf. note 1)

NOTE (S) :

(1) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris