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1 avril 2003 : Extradition et entraide judicaire ( texte déposé au sénat )

 

Projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique en matière d'extradition et d'entraide judiciaire (E 2210)

N°230

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 2003.

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée au nom de la délégation pour l'union européenne (1), en application de l'article 73 bis du règlement, sur les projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique en matière d'extradition et d'entraide judiciaire (E 2210),

Par M. Pierre FAUCHON

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement)

(1) Cette délégation est composée de : M Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Emin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en application de l'article 88-4 de la Constitution, de deux projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique en matière d'extradition et d'entraide judiciaire.

L'origine de ces accords est directement liée au contexte créé par les attentats terroristes meurtriers du 11 septembre 2001.

Lors du Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001, les chefs d'État et de gouvernement des Quinze avaient exprimé leur solidarité avec les États-Unis et avaient fait de la lutte contre le terrorisme un objectif prioritaire de l'Union européenne.

Réunis à nouveau lors du Conseil européen de Gand, le 19 octobre 2001, ils ont décidé la mise en oeuvre d'un plan d'action contre le terrorisme, contenant 79 mesures concrètes, parmi lesquelles figuraient notamment la création d'un mandat d'arrêt européen et le gel des avoirs des individus soupçonnés de liens avec les terroristes.

Les chefs d'État et de gouvernement sont également convenus, au cours de ce Sommet, d'examiner avec les autorités américaines les propositions de coopération présentées par le Président des États-Unis dans une lettre du 16 octobre 2001. Parmi ces requêtes figuraient en particulier « la facilitation de l'entraide judiciaire entre les autorités compétentes des États-Unis et des États membres, ainsi que l'extradition en matière de terrorisme, en conformité avec les règles constitutionnelles des États membres ».

Afin de répondre à la demande américaine, les ministres de la justice des États membres ont décidé d'engager des négociations avec les États-Unis en vue de la conclusion d'un accord sur la coopération judiciaire et l'extradition. Pour ce faire, ils ont décidé de recourir à la procédure prévue à l'article 24 du traité sur l'Union européenne.

Cet article, introduit par le traité d'Amsterdam et modifié par le traité de Nice, s'applique, en effet, aux dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi qu'à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Il dispose, dans son premier alinéa, que : « Lorsqu'il est nécessaire de conclure un accord avec un ou plusieurs États ou organisations internationales en application du présent titre, le Conseil peut autoriser la présidence, assistée, le cas échéant, par la Commission, à engager des négociations à cet effet. De tels accords sont conclus par le Conseil sur recommandation de la présidence ».

Le deuxième alinéa prévoit que : « Le Conseil statue à l'unanimité lorsque l'accord porte sur une question pour laquelle l'unanimité est requise pour l'adoption de décisions internes ».

Enfin, l'alinéa 5 dispose que : « Aucun accord ne lie un État membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles ; les autres membres du Conseil peuvent convenir que l'accord est néanmoins applicable à titre provisoire ».

Conformément à cet article, et sur la base d'un mandat de négociation adopté par le Conseil JAI des 25 et 26 avril 2002, la présidence en exercice du Conseil, danoise puis grecque, a mené des négociations avec la partie américaine sur deux projets d'accords relatifs à l'extradition et l'entraide judiciaire.

Les représentants des autres États membres ont été régulièrement informés du déroulement des négociations et ils ont pu faire valoir leurs observations.

Alors que ces négociations avaient considérablement progressé et que la présidence grecque espérait même obtenir un accord politique, les représentants des États membres ont toutefois décidé, lors du Conseil JAI des 27 et 28 février derniers, de suspendre les négociations pour donner à chacun « le temps d'examiner les différents aspects de ces textes » afin qu'une décision finale soit prise lors du prochain Conseil JAI du 8 mai.

Dans les conclusions adoptées à l'issue de ce Conseil, il est mentionné que les parlements nationaux doivent être associés d'une manière appropriée avant la conclusion d'un accord au Conseil. Le Gouvernement français a donc décidé de recourir à l'article 88-4 de la Constitution. De ce fait, c'est la première fois que le Parlement français est saisi de projets d'accords qui n'ont pas encore été signés. Ainsi, le Parlement français est appelé à se prononcer sur des projets d'accords alors que les négociations, même si elles sont très avancées, ne sont pas définitivement achevées.

Si le Conseil JAI a décidé d'interrompre provisoirement les négociations, c'est parce que ces accords soulèvent des questions fondamentales, tant sur la procédure que sur le fond, et qu'ils concernent directement la place des parlements nationaux en matière internationale. On peut, en effet, distinguer trois types de questions soulevées par ces accords :

- l'Union européenne peut-elle être seule partie à ces accords ou ceux-ci doivent-ils être conclus au nom de l'Union et des États membres ?

- le nécessaire renforcement de la coopération judiciaire entre l'Union européenne et les États Unis peut-il se faire dans la méconnaissance du processus d'édification d'un véritable espace judiciaire européen ?

- enfin, peut-on envisager, compte tenu de l'importance politique et du caractère sensible du contenu de ces accords, que la conclusion de ces accords ne soit pas précédée par un débat et par un vote du Parlement conditionnant leur approbation ?

I - L'Union européenne peut-elle être seule partie à ces accords ou ceux-ci doivent-ils être conclus par l'Union européenne et les États membres ?

Pour répondre à cette question, il convient d'examiner successivement la question de la personnalité juridique de l'Union et celle de la délimitation des compétences entre l'Union et les États membres.

1. La question de la personnalité juridique de l'Union

Dans les conclusions du Conseil JAI des 27 et 28 février 2002 il est mentionné, à propos des présents accords, que les deux parties contractantes sont l'Union européenne et les États-Unis. Le service juridique du Conseil a estimé, en effet, dans un avis du 19 décembre 2002, que « tout accord conclu en vertu de l'article 24 est conclu au nom de l'Union européenne et non pas au nom des États membres ».

Cet avis est fondé sur une interprétation de l'article 24 du traité sur l'Union européenne qui revient à reconnaître à l'Union européenne une personnalité juridique de facto. Une telle opinion a été exprimée notamment par M. Jean-Claude Piris, jurisconsulte du Conseil, dans son intervention devant le groupe de travail chargé de la personnalité juridique au sein de la Convention sur l'Avenir de l'Europe.

Il convient cependant de remarquer que cette interprétation est contestée par une partie de la doctrine. En effet, si les traités disposent expressément que « la Communauté a la personnalité juridique », pour ce qui concerne l'Union européenne, ils ne contiennent aucune disposition de ce type. En outre, lors de la Conférence intergouvernementale qui a donné naissance au traité d'Amsterdam, il a été proposé de reconnaître à l'Union européenne une personnalité juridique, mais cette proposition a été retirée du traité lors de la dernière nuit de négociations du traité d'Amsterdam, ce qui confirme a contrario l'absence d'une personnalité juridique de l'Union. Enfin, le groupe de travail chargé de la personnalité juridique au sein de la Convention a proposé de reconnaître expressément une personnalité juridique à l'Union européenne, et cela a été considéré comme un acquis important de la Convention, ce qui démontre que, pour les membres de la Convention, il est clair que l'Union ne bénéficie pas aujourd'hui de cette personnalité juridique.

Toutefois, ce n'est pas la reconnaissance d'une personnalité juridique à l'Union qui pose véritablement problème. C'est le fait que le service juridique du Conseil exclut expressément la solution consistant à considérer ces accords comme des accords conclus au nom de l'Union et des États membres.

Reconnaître, dès à présent, une personnalité juridique à l'Union européenne, c'est une manière d'anticiper sur le résultat des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Cependant, cette solution s'impose aujourd'hui afin d'affirmer le rôle de l'Union sur la scène internationale. En outre, il existe un précédent, puisque l'Organisation des Nations Unies s'est vue reconnaître une personnalité juridique « fonctionnelle » par la Cour internationale de Justice dans un avis de 1949.

2. Le problème de la compétence

La question de la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres est une question distincte de celle de la personnalité juridique de l'Union. Comme l'a souligné M. Jean-Claude Piris, lors de son audition devant le groupe de travail de la Convention : « la personnalité juridique de l'Union européenne ne changerait pas (...) la répartition des compétences entre les États membres et l'Union européenne. Les compétences de l'Union européenne, comme celles de la Communauté européenne, sont des compétences d'attribution. Il appartient au traité de les fixer ».

Or, l'interprétation du service juridique du Conseil revient à reconnaître à l'Union européenne une compétence externe pour négocier et conclure des accords internationaux sur des matières qui relèvent pourtant de la compétence des États membres en vertu des traités et qui n'ont pas été déléguées.

Et cela alors même qu'une déclaration annexée au traité d'Amsterdam exclut expressément tout transfert de compétence, puisqu'elle dispose que « les dispositions de l'article J.14 et de l'article K.10 (articles 24 et 38) ainsi que tout accord qui en résulte n'impliquent aucun transfert de compétences des États membres vers l'Union européenne ».

Comme le reconnaît le service juridique du Conseil lui-même : « L'article 24 se borne à prévoir une procédure pour la négociation et la conclusion d'accords internationaux par l'Union européenne. Il ne prévoit pas un transfert matériel de compétence des États membres vers l'Union européenne ».

Or, il considère plus loin, que « la conclusion, par l'Union européenne, d'un accord avec un État tiers prive les États membres de la compétence d'entamer, à titre individuel, des négociations avec cet État tiers en vue de conclure un accord qui couvrirait exactement les mêmes questions que celles couvertes par l'accord Union européenne ».

En réalité, le service juridique du Conseil a interprété l'article 24 du traité en se fondant sur la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes à propos des accords internationaux conclus par la Communauté européenne, en particulier la décision dite de l'AETR. Par cette décision, la Cour de Justice a interprété très largement la compétence de la Communauté en matière internationale en établissant un lien entre les compétences internes et les compétences externes de la Communauté.

Cependant, cette interprétation audacieuse de la Cour de Luxembourg, qui revient à reconnaître de manière implicite une compétence externe à la Communauté lorsque les matières concernées correspondent à des compétences internes, est très contestable dès lors que l'on se situe dans les deuxième et troisième piliers, qui relèvent du domaine intergouvernemental, c'est-à-dire de la compétence des États membres.

Par ailleurs, considérer que ces accords peuvent être conclus au nom de l'Union seule ne revient-il pas à reconnaître implicitement à l'Union une compétence exclusive pour négocier et signer des accords dans toutes les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que de la coopération policière et judiciaire pénale ?

Or, comment imaginer que, dans ces domaines, les États membres ne puissent plus conclure individuellement des accords internationaux, notamment sur un plan bilatéral ?

Et, comment expliquer que la conclusion d'accords internationaux sur ces matières serait facilitée, alors même que, sur le plan interne, l'établissement d'une politique étrangère et de sécurité commune, de même que la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, ne sont restés que de belles et de stériles fictions du traité ?

Ne serait-il pas paradoxal, si l'on prend le cas des présents accords, que les États membres s'accordent à mettre en place immédiatement des équipes communes d'enquête et à faciliter l'extradition avec les autorités américaines, sans que ces mesures ne nécessitent théoriquement une ratification préalable et une transposition dans les législations nationales, alors même que ces instruments ne sont toujours pas en vigueur au sein de l'Union ?

Il y a là une contradiction majeure car l'Europe est prête à accorder à des pays tiers ce qu'elle se refuse à elle-même. En effet, la plupart des instruments disponibles dans le cadre du troisième pilier nécessitent d'être ratifiés ou transposés dans les droits internes. La transposition du mandat d'arrêt européen a même nécessité une révision constitutionnelle en France. Or, dans le cas d'accords conclus par l'Union seule avec des pays tiers, il serait juridiquement possible de passer outre ces dispositions.

Il convient de remarquer que ce transfert implicite de compétences des États membres vers l'Union n'entraînerait aucun progrès du point de vue de la « communautarisation » du deuxième et du troisième pilier, comme d'ailleurs elle ne renforcerait en rien le rôle de la Commission européenne, du Parlement européen ou de la Cour de Justice de Luxembourg. Seul le Conseil en sortirait renforcé. Encore ne s'agirait-il que d'un renforcement apparent : que signifierait un engagement d'extradition pris par une autorité qui n'a pas le pouvoir de procéder à des arrestations et quelle coopération judiciaire pénale peut-on attendre en l'absence d'organes judiciaires communs ?

3. La solution de l'accord mixte

Il serait plus conforme aux traités actuels de considérer ces accords comme des « accords mixtes », conclus au nom de l'Union européenne et des États membres.

Parmi les arguments avancés contre cette thèse, certains mettent en avant l'existence de trois précédents. En effet, deux accords internationaux ont été conclus en 2001 par l'Union européenne seule, sur la base de l'article 24, avec la République fédérale de Yougoslavie et la Macédoine concernant les activités de la Mission de surveillance de l'Union européenne et on peut également citer un échange de lettres entre l'Union européenne et le Liban en matière de lutte contre le terrorisme du 17 juillet 2002.

Cependant, il s'agissait alors d'accords très particuliers relatifs à la PESC, qui relevaient du domaine réglementaire en droit interne et dont la portée est sans commune mesure avec le cas présent. Par ailleurs, la compétence des États membres n'était pas en cause, puisque l'élaboration du statut et du fonctionnement de la Mission de surveillance de l'UE, relève par définition de la seule compétence de l'Union. Aussi, dans un tel domaine, il ne suffit pas d'un ou deux précédents très spécifiques liés à une conjonction particulière pour fonder une organisation communautaire d'ensemble.

Admettre, dans le cas des présents accords, que l'Union européenne seule a la compétence de conclure des accords internationaux dans toutes les matières relevant des deuxième et troisième piliers, constituerait, en outre, un dangereux précédent. Car rien de permet de penser que ce cas resterait isolé. Au contraire, les États membres envisagent déjà de conclure un accord sur la coopération judiciaire avec le Canada en recourant à la même procédure et la présidence grecque a même proposé un « projet d'accord type » sur la coopération policière avec les pays tiers sur la base de l'article 24 du traité. Ce « prototype » d'accord aurait vocation, d'après elle, à s'appliquer pour tous les accords conclus avec des pays tiers dans le domaine de la coopération policière.

Sans être tout à fait satisfaisante au regard des principes, la formule consistant à considérer ces accords comme des « accords mixtes » aurait au moins l'avantage de remédier à ces inconvénients.

Tout d'abord, elle serait plus conforme à l'article 24 du traité, tout en reconnaissant une personnalité juridique à l'Union européenne. Ensuite, elle serait cohérente avec les solutions retenues dans le pilier communautaire et permettrait le respect des compétences des États membres. Enfin, elle serait de nature à lever une difficulté du point de vue interne sur le rôle du Parlement au regard de ces accords.

II - Le nécessaire renforcement de la coopération judiciaire entre l'Union européenne et les États-Unis peut-il se faire dans la méconnaissance du processus d'édification d'un véritable espace judiciaire européen et du respect des droits fondamentaux ?

Les présents accords n'ont pas vocation à remplacer complètement les accords bilatéraux qui existent entre la plupart des États membres et les États-Unis en matière d'extradition et d'entraide judiciaire. En effet, les articles 3 de ces accords procèdent à une ventilation extrêmement complexe. Tantôt certaines dispositions de ces accords s'appliqueraient en lieu et place des dispositions des traités bilatéraux, tantôt ces accords procèdent à un renvoi aux dispositions prévues par les accords bilatéraux.

Une autre source de complexité tient au fait que ces accords prévoient un échange de notes diplomatiques pour expliquer le sens de plusieurs dispositions. Les autorités américaines considèrent d'ailleurs que ces notes s'apparentent à des protocoles devant être soumis à ratification.

1. Les principaux apports de ces accords

La France dispose déjà de deux accords bilatéraux en matière d'extradition et d'entraide judiciaire pénale avec les Etats-Unis, signés respectivement en 1996 et 1998. D'après les personnes auditionnées par votre Rapporteur, ces accords fonctionnent de manière satisfaisante. Cela tient d'ailleurs beaucoup à la présence d'un magistrat de liaison français à Washington et d'un magistrat de liaison américain à Paris. Il convient toutefois de remarquer que certains États membres n'ont pas conclu de tels accords et que, pour eux, ces accords représenteront une réelle valeur ajoutée.

Par ailleurs, certains États membres sont confrontés à des problèmes d'ordre constitutionnel pour autoriser l'extradition vers les États-Unis de personnes poursuivies ou condamnées, même lorsque les autorités américaines s'engagent à ne pas requérir ou exécuter une condamnation à la peine de mort.

Pour la France, les principales améliorations par rapport aux traités bilatéraux porteraient sur l'entraide judiciaire pénale, avec la possibilité de créer des équipes communes d'enquête et d'utiliser la visioconférence. L'innovation majeure réside dans l'amélioration de l'accès aux comptes bancaires aux États-Unis. En effet, les États-Unis ne disposaient pas auparavant d'un système centralisé de comptes bancaires, ce qui rendait difficile les demandes françaises d'accès à des comptes bancaires aux États-Unis. Le « Patriot Act », adopté peu après les attentats du 11 septembre, prévoit la centralisation des renseignements bancaires et l'accord sur l'entraide contient, dans son article 4, une série de dispositions visant à favoriser la recherche d'informations bancaires sur le territoire des États-Unis.

2. Les principales pierres d'achoppement des négociations

Avant toute chose, il convient de préciser que, au départ, la demande principale des États-Unis vis-à-vis de l'Union européenne portait sur l'extradition. Les États-Unis souhaitaient, en effet, obtenir des Européens l'accord pour la remise de leurs ressortissants et la réduction de la liste des exceptions pour infraction politique. Cependant, devant le refus des Européens, ils ont été amenés à abandonner leurs deux exigences principales. Dès lors, ces accords représentent un intérêt moindre pour les États-Unis. À l'inverse, pour les Européens, l'accent a été mis depuis le début des négociations sur l'amélioration de l'entraide judiciaire pénale, et notamment sur un meilleur accès aux informations bancaires aux États-Unis. Et sur ce point, l'accord sur l'entraide leur donne satisfaction.

a) La question de la peine de mort

Cette question s'est posée à la fois pour l'extradition et pour l'entraide judiciaire pénale. Pour cette dernière, les États membres souhaitaient obtenir des garanties afin que la transmission d'informations ne soit pas utilisée aux fins de condamner une personne à la peine capitale.

Dans l'accord sur l'extradition, les États membres ont obtenu une clause (article 13) qui prévoit que les États membres pourront autoriser la remise d'une personne à condition que la peine de mort ne soit pas prononcée ou exécutée.

Dans l'accord sur l'entraide judiciaire pénale, les États membres ont obtenu des garanties d'après lesquelles ils pourront poser des conditions au cas par cas (art. 9 § 2A), et ils pourront s'opposer à la réutilisation des données transmises aux autorités américaines dans une autre affaire que celle pour laquelle ces informations ont été communiquées (art. 9 § 1).

b) La « probable clause »

Il s'agit d'un principe constitutionnel aux États-Unis, inconnu dans le droit français, qui soulève des difficultés en matière d'entraide judiciaire. En effet, aux États-Unis, lorsqu'un procureur souhaite procéder à des investigations attentatoires à la liberté individuelle, comme une perquisition par exemple, il doit, en vertu de la « probable clause », obtenir préalablement l'accord d'un juge et lui montrer des éléments précis laissant à penser qu'une infraction a pu être commise par la personne concernée, une sorte de « début de preuve ». Cette clause joue également pour les demandes d'entraide judiciaire présentées par la France, mais elle pose des difficultés car elle est inconnue en droit français et qu'elle soulève, de ce fait, des incompréhensions chez nos magistrats. La France souhaitait donc améliorer ce dispositif et il a été prévu, dans l'accord sur l'entraide judiciaire, un mécanisme de consultation (article 11).

c) La priorité pour les demandes d'extradition émises par la Cour pénale internationale

Les États-Unis, qui n'ont pas ratifié la Convention internationale sur la Cour pénale internationale, étaient très réticents à l'idée d'admettre une priorité pour les demandes d'extradition émises par cette Cour. Malgré ces réticences, les Européens ont réussi à imposer cette priorité qui devra faire l'objet d'un échange de notes diplomatiques.

3. Les difficultés qui restent en suspens

Si les États membres n'ont plus aucune réserve sur l'accord concernant l'entraide, en revanche, il subsiste des difficultés en ce qui concerne l'accord sur l'extradition pour le Portugal et pour la France.

Les autorités françaises émettent deux réserves concernant l'accord sur l'extradition, sur l'article 10 § 2 et l'article 16 bis § 2. Ces deux réserves de fond tiennent, d'une part, au respect des droits fondamentaux au regard des « juridictions d'exception », mises en place par les États-Unis après le 11 septembre, et, d'autre part, à l'évolution future de l'espace judiciaire européen.

a) La question des « juridictions d'exception » au regard des exigences du procès équitable.

La première difficulté soulevée par le Gouvernement français porte sur l'article 16 bis alinéa 2 et concerne les juridictions d'exception.

L'article 16 bis alinéa 1 représente une avancée essentielle pour la France. En effet, le renvoi aux accords bilatéraux permettra à la France de faire jouer la plupart des motifs de refus d'extradition, notamment les infractions politiques et la remise des nationaux.

Cependant, cette clause ne couvre pas les juridictions d'exception qui ne sont pas comprises dans les motifs de non extradition dans les accords bilatéraux.

Ces « juridictions d'exception » sont des tribunaux militaires institués par le Président des États-Unis par un « Military Order » du 13 novembre 2001, complété par un « Military Commission Order » du Secrétariat à la défense, en date du 21 mars 2003. Ces tribunaux militaires sont compétents pour juger toute personne qui n'aurait pas la nationalité américaine impliquée dans des affaires de terrorisme international menaçant les États-Unis ou leurs ressortissants. Ces tribunaux, composés de militaires, fonctionnent selon des règles de procédure largement dérogatoires au droit commun et ils peuvent prononcer des condamnations à mort.

Les procédures applicables devant ces tribunaux pourraient soulever des difficultés au regard des exigences posées par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, relatif au procès équitable.

Certes, un considérant a été inséré dans l'accord sur l'extradition sur le droit de la personne extradée à un procès équitable et d'être jugé par un tribunal impartial, mais cette disposition n'a pas de valeur juridique contraignante.

L'alinéa 2 de l'article 16 bis prévoit que « si les principes constitutionnels de l'État requis sont de nature à faire obstacle à l'exécution de son obligation d'extradition (...), l'État requis et l'État requérant procèdent à des consultations » mais cette référence aux « principes constitutionnels » apparaît comme trop restrictive pour le Gouvernement qui souhaiterait la remplacer par une référence aux « droits fondamentaux ».

La délégation partage le souci du Gouvernement et considère qu'il serait préférable d'insérer une telle référence. D'autant plus que cette référence répondrait également aux exigences posées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme à l'égard des jugements rendus par défaut. Si l'inclusion d'une telle référence se heurtait à une forte opposition, on pourrait envisager que le Gouvernement fasse une déclaration unilatérale au moment de la conclusion de cet accord, dans laquelle il indiquerait qu'il interprètera l'alinéa 2 de l'article 16 bis dans ce sens.

b) La priorité du mandat d'arrêt européen

La deuxième difficulté est d'une autre nature, car elle touche à la conception même du futur « espace judiciaire européen ».

Le texte actuel de l'article 10§2 de l'accord sur l'extradition assimile, en effet, expressément le mandat d'arrêt européen à une demande d'extradition. En cas de demande concurrente entre une demande d'extradition présentée par les États-Unis et un mandat d'arrêt européen émis par un autre État membre de l'Union, l'État requis devrait donc se référer aux critères décrits à l'article 10 § 1 pour déterminer à quel État la personne sera remise.

Pour le Gouvernement, il s'agit là d'une difficulté importante car cette disposition établit une équivalence entre le mandat d'arrêt européen et une demande d'extradition. Elle empêcherait donc de donner, à l'avenir, une priorité au mandat d'arrêt européen dans une future évolution de cet instrument. Il faudrait, en effet, obtenir l'accord des États-Unis pour instaurer une telle « préférence européenne » et cette assimilation pourrait constituer un précédent à l'égard des accords de coopération judiciaire conclus avec d'autres pays tiers.

Il convient de noter que la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen ne retient pas ce système de « préférence européenne ». La Commission l'avait initialement proposé mais elle s'était heurtée à l'opposition de plusieurs États membres. La Convention européenne sur l'extradition de 1957 prévoit, en effet, des critères en cas de demandes concurrentes et les États membres n'ont pas souhaité modifier cette Convention.

Le problème soulevé par la France ne tient donc pas à la situation présente, mais au fait que l'on se prive d'une possible évolution ultérieure. En effet, si l'article 10 § 2 restait inchangé, les États membres auraient les mains liées pour l'avenir, et cela pourrait constituer une entrave à l'évolution future de l'espace judiciaire européen. Pour résoudre cette difficulté, la France souhaite donc supprimer l'alinéa 2 de l'article 10.

La présidence a proposé que le texte de l'accord sur l'extradition soit accompagné d'une déclaration qui indiquerait qu'il ne préjuge en rien des futures évolutions de la coopération judiciaire européenne. La France estime que cela n'est pas suffisant car cela n'empêcherait pas de devoir demander l'accord préalable des États-Unis.

Au cours d'ultimes négociations, les autorités américaines ont accepté l'insertion d'une « clause de réexamen », au plus tard cinq ans après l'entrée en vigueur de l'accord, et il est mentionné que ce réexamen pourra porter notamment sur les conséquences du développement de l'Union européenne. Cependant, là encore, cette clause n'est pas de nature à lever l'obstacle d'un éventuel refus des autorités américaines de reconnaître une priorité au mandat d'arrêt européen.

Il est regrettable que la France se soit retrouvée relativement isolée sur cette question majeure qui touche directement à l'essence du futur « espace judiciaire européen ».

Le nécessaire renforcement de la coopération judiciaire entre l'Europe et les États-Unis ne peut, en effet, se faire au détriment de la construction d'un authentique « espace judiciaire européen », qui répond à une forte attente des citoyens.

L'édification d'un tel espace est, d'ailleurs, de l'intérêt même des États-Unis et elle seule serait de nature à répondre à leur légitime préoccupation d'une lutte efficace contre les formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme.

La délégation soutient, par conséquent, la demande du Gouvernement de supprimer la disposition prévue au deuxième alinéa de l'article 10.

III - Quel doit être le rôle du Parlement dans la procédure de conclusion de ces accords ?


Si ces accords devaient être conclus par l'Union seule, cela aurait des conséquences très importantes sur la place des parlements nationaux en matière internationale.

À cet égard, il convient de rappeler que, à propos des matières couvertes par les deuxième et troisième piliers, les parlements nationaux se sont vus reconnaître une place particulière, comme le souligne un protocole annexé au traité d'Amsterdam. Par ailleurs, la consultation du Parlement européen n'est pas obligatoire dans le cadre des accords visés à l'article 24, ce qui renforce l'idée qu'une association étroite des parlements nationaux est une impérieuse nécessité.

1. D'après l'article 24 du traité sur l'Union européenne, un État membre peut très clairement soumettre des accords conclus au titre de cet article à une procédure de ratification parlementaire, même s'il s'avérait que ces accords pouvaient être conclus au nom de l'Union seule.

En effet, l'alinéa 5 de l'article 24 dispose que « aucun accord ne lie un État membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles (...) »

Le service juridique du Conseil a même précisé dans son avis que, si un représentant fait une telle déclaration, « la décision du Conseil sur la conclusion serait différée jusqu'à l'accomplissement de tout acte requis par les règles constitutionnelles nationales ».

L'article 24 du traité sur l'Union européenne prévoit donc expressément la possibilité pour un État de soumettre les accords conclus sur la base de cet article à une procédure de ratification parlementaire.

La suppression de cette possibilité a, d'ailleurs, été une question très débattue au sein du groupe de travail de la Convention chargé de la personnalité juridique, ce qui démontre a contrario que son existence n'est pas contestée.

Car comme l'indique M. Jean-Claude Piris, dans sa réponse à un courrier de M. Giuliano Amato, Vice-Président de la Convention : « Il n'y aurait pas d'un point de vue juridique, d'incohérence entre la formulation de la phrase en question et la reconnaissance explicite de la personnalité juridique de l'Union ».

2. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur auprès du Gouvernement, la plupart des États membres envisagent d'ailleurs de soumettre la conclusion de ces accords par l'Union à une approbation préalable de leur Parlement.

Ainsi, en Allemagne, le Parlement devrait être consulté avant la conclusion de ces accords et, postérieurement à la signature par l'Union, le Gouvernement envisage d'engager une procédure de ratification. Les autorités allemandes devraient donc faire usage des dispositions de l'article 24 § 5 du traité.

L'Espagne, l'Italie, l'Autriche et le Portugal envisagent également de procéder à une ratification formelle de ces deux accords, postérieurement à leur signature, et donc de faire usage de ces dispositions.

Au Royaume-Uni et en Suède, la question se pose de manière différente car, en raison du modèle dualiste, tout texte européen doit être introduit dans le droit interne par une loi, ce qui implique nécessairement une intervention du Parlement.

Seule la Belgique exclut a priori une ratification formelle de ces accords, mais son Gouvernement étudie actuellement les modalités juridiques permettant au Parlement de consentir à ces accords. Il est vrai que l'organisation constitutionnelle de ce pays rend extrêmement compliquée toute procédure de ratification.

3. En France les représentants de l'Exécutif considèrent toutefois, de manière informelle, qu'une ratification de ces accords n'est pas possible juridiquement, car l'article 53 de la Constitution ne vise que les accords auxquels est partie la France.

Dès lors, la procédure de conclusion de ces accords par l'Union seule se heurte à une difficulté juridique majeure car la France ne serait pas en mesure de faire jouer la réserve constitutionnelle prévue à l'article 24 alinéa 5. Or, c'est précisément sous réserve de cette disposition que le Conseil constitutionnel a estimé que l'article 24 du traité n'était pas contraire à la Constitution.

En effet, dans ses commentaires sur la décision du Conseil Constitutionnel relative au traité d'Amsterdam, M. Jean-Eric Schoettl, Conseiller d'État et Secrétaire général du Conseil Constitutionnel, considère à propos de l'article 24 : « Cette habilitation demeure sans incidence sur l'exercice de la souveraineté nationale dès lors qu'il est précisé qu'aucun accord ne lie un État membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles. Autrement dit, la France pourra recourir à la procédure constitutionnelle de ratification parlementaire et le Conseil constitutionnel pourra ainsi, le cas échéant, être saisi »(1(*)).

Encore faudrait-il considérer que la France est, directement ou indirectement, partie à l'accord.

Cette difficulté d'ordre constitutionnel n'est pas seulement théorique mais elle serait de nature à remettre en cause l'effectivité même de ces accords, ce qui placerait la France dans une position extrêmement difficile, tant vis-à-vis de ses partenaires européens que des États-Unis.

En effet, il serait possible à une personne d'invoquer ce moyen à l'appui d'un recours dirigé contre un décret d'extradition. Or, le Conseil d'État accepte, depuis une décision rendue en 1998, de contrôler la régularité de la procédure de ratification ou d'approbation des traités et accords internationaux au regard de l'article 53 de la Constitution.

4. Étant donné l'importance du contenu de ces accords qui touchent à des sujets essentiels, il paraît difficilement envisageable que la conclusion de ces accords ne soit pas précédée par un débat et par un vote du Parlement conditionnant leur approbation.

Il serait d'ailleurs pour le moins paradoxal que l'on oppose à une disposition du traité sur l'Union européenne des motifs tirés du droit interne et cela alors même que, lors de la ratification du traité d'Amsterdam, il a été clairement admis que l'article 24 du traité n'était pas contraire à la Constitution parce qu'il prévoit précisément cette possibilité, mais sans préciser l'identité du signataire.

Cette solution s'impose, en effet, pour des raisons tant juridiques que politiques.

Elle s'impose pour des raisons juridiques, car il s'agit ici d'une question de nature constitutionnelle. En cas de loi de transposition de ces accords en droit interne ou en cas de recours contre les décrets d'extradition pris sur leur fondement, on ne peut exclure que la procédure de conclusion de ces accords soit déclarée non conforme à la Constitution.

Cela d'autant plus que la Cour de Justice n'est pas compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des accords conclus au titre de l'article 24.

Mais elle s'impose surtout pour des raisons éminemment politiques, car il s'agit de sujets sensibles qui touchent aux droits des individus sur lesquels le Parlement dispose d'une légitimité particulière et d'une expertise reconnue.

Dès lors, il appartient au Gouvernement de trouver les voies appropriées pour procéder à une autorisation d'approbation parlementaire de ces accords.

*

S'interrogeant, au regard des compétences attribuées actuellement à l'Union par les traités et compte tenu de l'importance politique et du caractère sensible du domaine concerné par ces accords, sur la possibilité de conclure de tels accords au nom de l'Union seule et estimant que ces accords doivent être soumis à un débat et à un vote du Parlement conditionnant leur approbation, la délégation considère que la conclusion de ces accords au nom de l'Union européenne et des États membres permettrait seule de répondre à cette double préoccupation.

La délégation considère, en outre, qu'il serait souhaitable d'appeler le Gouvernement à ne plus accepter que l'article 24 du traité sur l'Union européenne constitue la base juridique de tels accords politiques pour la double raison que cette procédure ne correspond pas à l'état actuel des traités et qu'elle ne garantit pas les conditions nécessaires de sécurité juridique.

*

Pour ces raisons, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique en matière d'extradition et d'entraide judiciaire (texte E 2210),

1. Considère que le nécessaire renforcement de la coopération judiciaire entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique ne doit pas se faire dans la méconnaissance du processus d'édification de l'espace judiciaire européen, garantie d'un partenariat euro-américain efficace dans la lutte contre la criminalité internationale, en particulier le terrorisme  ;

2. Soutient, sous cette réserve et en l'état, la volonté du Gouvernement de ménager la possibilité de faire prévaloir le mandat d'arrêt européen sur les demandes d'extradition présentées par des pays tiers, afin de ne pas contredire l'idée même d'unification de l'espace judiciaire européen ;

3. Partage également le souci du Gouvernement d'inclure une référence aux droits fondamentaux parmi les motifs de refus d'extradition ;

4. S'interroge, cependant, au regard des compétences attribuées actuellement à l'Union par les traités, sur la possibilité de conclure de tels accords au nom de l'Union seule ;

5. Estime, compte tenu de l'importance politique et du caractère sensible du domaine concerné par ces accords, qu'ils doivent être soumis à un débat et à un vote du Parlement conditionnant leur approbation ;

6. Considère que la conclusion de ces accords au nom de l'Union européenne et des États membres permettrait seule de répondre à ces deux préoccupations.




(1) AJDA, 20 février 1998.