Question de M. SOUVET Louis (Doubs - UMP) publiée le 09/08/2007
M. Louis Souvet attire l'attention de M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sur l'une des conséquences de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Le découpage entre les 34 missions interministérielles, les 133 programmes ministériels et les 580 actions liées à cette déclinaison ternaire (mission-programme-action) ne sont pas identiques à ceux des ministères. Les ministres n'ont donc pas la responsabilité de certaines missions. Il lui demande si des correctifs ne pourraient pas être apportés, sous une forme ou sous une autre, et ce afin de permettre autant que faire se peut, une quasi correspondance organique.
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Réponse du Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique publiée le 18/10/2007
Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a pris connaissance avec intérêt de la question relative à l'articulation entre la maquette budgétaire et la structure gouvernementale. Le I. de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 précise que « les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'État sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission ». Contrairement à ce qui est prévu pour les programmes qui « regroupent les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère », les missions - unités de vote des crédits au Parlement - ne sont donc pas placées sous l'autorité d'un ministre. Dans la nouvelle structuration de la maquette missions-programmes-actions, on dénombre onze missions interministérielles. Il s'agit des missions suivantes : aide publique au développement, anciens combattants, mémoire et liens avec la nation, enseignement scolaire, médias, politique des territoires, recherche et enseignement supérieur, régimes sociaux et de retraite, sécurité, sécurité sanitaire, solidarité, insertion et égalité des chances, travail et emploi. La question de la correspondance organique entre ministères et missions est apparue dès la conception du texte de la loi organique. La première proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale organisait ainsi un regroupement des crédits par missions d'un même ministère. Cette version du texte organique avait été modifiée au Sénat en première lecture. Le président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, le sénateur Alain Lambert, écrivait dans son rapport sur la proposition de loi organique : « Guidé à la fois par un principe de réalisme et par le souci de ne pas insulter un avenir dont il est difficile de savoir ce qu'il apportera en termes d'innovations budgétaires, comptables et financières, votre rapporteur se montre à la fois surpris et réservé devant la limitation qu'apporte la précision de l'Assemblée nationale faisant des programmes et des missions des unités uniquement ministérielles. C'est pourquoi, il vous proposera de lever cette contrainte qu'impose le texte adopté par l'Assemblée nationale aux regroupements de crédits et, donc, à l'énoncé des objectifs et des indicateurs qui y sont associés. » Les travaux préparatoires à l'adoption du texte organique montrent que ce choix a été motivé par la volonté de mieux mettre en valeur les politiques interministérielles, tout en laissant au Gouvernement le choix des modalités de regroupement des crédits. Au demeurant, le texte organique n'empêche pas la désignation d'un ministre « chef de file » pour défendre les crédits interministériels devant le Parlement : c'est le cas, par exemple, pour la mission « Recherche et enseignement supérieur ». L'établissement d'une correspondance ministères-missions impliquerait soit une évolution considérable de la quasi-totalité des périmètres ministériels, ce qui constitue une réforme de très grande ampleur, peu compatible avec la mise en oeuvre des réformes en cours induites notamment par la mise en oeuvre de la LOLF, soit la suppression du recours aux missions interministérielles. Cette dernière solution pourrait nuire à la lisibilité des politiques interministérielles et à une budgétisation orientée vers les résultats, qui constituent des acquis de la mise en oeuvre de la LOLF. Aucune de ces deux évolutions n'est donc étudiée à l'heure actuelle. La désignation de ministres responsables de missions pourrait en revanche être envisagée à l'avenir afin de mieux assurer le pilotage des politiques interministérielles.
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