Question de M. WEBER Michaël (Moselle - SER) publiée le 21/08/2025
M. Michaël Weber attire l'attention de M. le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification sur la limitation par les chambres régionales et territoriales des comptes du recours pour les collectivités à des compléments de rémunération, notamment des avantages collectivement acquis.
En effet, selon le troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Par exception à la limite résultant du premier alinéa de l'article 88, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement. »
Par ailleurs, aux termes de l'article L. 714-11 du code de la fonction publique, transposant la loi du 26 janvier 1984 est prévu que : « Par dérogation à la limite résultant de l'article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l'article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement. Ces avantages peuvent être maintenus à titre individuel lors de l'affectation d'un agent : 1° D'une collectivité territoriale vers un établissement public qui lui est rattaché, par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public dans lequel l'agent est affecté ; 2° D'un établissement public vers sa collectivité territoriale de rattachement, par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité dans laquelle l'agent est affecté. »
Ces deux dispositions consacrent donc des dérogations encadrées au principe d'uniformité des régimes indemnitaires au sein de la fonction publique, dans les limites de ceux applicables aux services de l'État. Si la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a admis avec prudence l'existence de différences de traitement entre agents publics pour des « raisons objectives » (CJUE, 20 juin 2019, aff. C-72/18), la jurisprudence concernait exclusivement la distinction entre agents contractuels et fonctionnaires.
Or, le cas échéant, les avantages collectivement acquis s'appliquent indistinctement à l'ensemble des membres de la fonction publique territoriale, quel que soit leur statut. Ainsi, les remarques émises par les chambres régionales des comptes à l'égard de diverses collectivités demeurent peu compréhensibles, cela d'autant plus dans un phénomène tendu pour la fonction publique territoriale qui subit de véritables difficultés de recrutement et dont le démembrement n'est plus à démontrer.
Il lui demande que l'ensemble des collectivités puissent bénéficier d'une année leur permettant de délibérer à nouveau sur ces avantages collectivement acquis, dont les documents antérieurs à 1984 sont parfois difficiles à présenter ; et également la publication d'une circulaire ministérielle détaillant exactement le fonctionnement de ces avantages collectivement acquis.
- page 4516
Transmise au Ministère de l'action et des comptes publics
Réponse du Ministère délégué auprès de la ministre de l'action et des comptes publics, chargé de la fonction publique et de la réforme de l'État publiée le 21/01/2026
Réponse apportée en séance publique le 20/01/2026
Mme la présidente. La parole est à M. Michaël Weber, auteur de la question n° 696, adressée à Mme la ministre de l'action et des comptes publics.
M. Michaël Weber. Monsieur le ministre, les chambres régionales et territoriales des comptes multiplient aujourd'hui les contrôles pour contraindre les collectivités à mettre fin aux avantages collectivement acquis.
Avant la loi de 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les communes devaient passer par les associations d'agents ou des amicales du personnel, qu'elles subventionnaient, pour permettre le versement d'un treizième mois ou d'une prime de fin d'année à leurs employés communaux. Entre 1984 et 1996, le législateur a permis aux collectivités de maintenir ces avantages ayant le caractère de complément de rémunération, à condition que les communes les inscrivent dans leur budget et les versent elles-mêmes directement.
Or le juge des comptes exige aujourd'hui que lui soit rapportée la preuve de l'existence et des montants des primes avant 1984, alors que celles-ci ont été versées depuis cette date sans aucune observation de la part des autorités de contrôle. Pour préserver ces avantages, qui participent de l'attractivité de la fonction publique territoriale, les collectivités, notamment rurales, doivent donc fouiller dans les archives de leurs amicales, qui ont de surcroît plus de quarante ans et qui sont bien souvent perdues. Sans ces preuves, le juge considère ces avantages illégaux.
Les avantages collectivement acquis constituent, malgré leur caractère dérogatoire, des éléments de rémunération à part entière. Sans doute par souci d'économie, mais en dépit des difficultés persistantes de recrutement auxquelles fait face la fonction publique territoriale et au mépris des avantages acquis par ses agents, les chambres régionales poussent ainsi les collectivités à mettre fin à ces avantages.
Pour permettre aux communes de préserver ce dispositif qui concourt, j'y insiste, à l'attractivité de la fonction publique, je souhaite savoir si lesdits avantages peuvent faire l'objet, en conseil municipal, d'une délibération de conformité permettant d'acter, sur la base de la bonne foi de la commune, l'existence des avantages avant 1984, et ce en l'absence de documents l'attestant formellement. En outre, une circulaire ministérielle fixant les règles de fonctionnement de ces avantages, adressée aussi bien aux communes qu'aux autorités de contrôle, serait particulièrement bienvenue.
Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.
M. David Amiel, ministre délégué auprès de la ministre de l'action et des comptes publics, chargé de la fonction publique et de la réforme de l'État. Monsieur le sénateur, vous avez raison d'attirer notre attention sur ce point. Vous l'avez rappelé, les avantages collectivement acquis sont les primes et les indemnités qui ont été instaurées avant la création du statut de la fonction publique territoriale.
Le droit en la matière est clair, puisque l'article L. 714-11 du code général de la fonction publique prévoit le maintien de ces avantages lorsqu'ils ont été institués avant le 28 janvier 1984, c'est-à-dire avant l'entrée en vigueur de ce statut. Cela vaut d'ailleurs pour les fonctionnaires comme pour les contractuels.
Vous évoquez les observations qui peuvent être faites par les chambres régionales et territoriales des comptes. Elles portent très souvent sur la traçabilité, le fondement juridique et les modalités de versement. Vous l'avez d'ailleurs rappelé vous-même dans votre question : dès lors que les conditions posées par la loi sont respectées, les observations ne remettent pas en cause le bénéfice de ces avantages.
Dans ce contexte, pour répondre très directement à votre question, il n'y a pas lieu, à mon sens, d'ouvrir la possibilité pour les collectivités de délibérer de nouveau pour réaffirmer ou refonder ces avantages, puisque la loi organise d'ores et déjà leur maintien.
En revanche, il est vrai que, lorsque la collectivité ne peut pas produire la pièce justificative attestant l'existence de ces avantages collectifs avant 1984, il est prudent de sécuriser la situation en intégrant les montants correspondants dans le régime indemnitaire de droit commun pour les agents qui en bénéficient, lorsque le niveau de plafond indemnitaire rend cette intégration possible.
Vous avez enfin évoqué une circulaire ministérielle. Je vous confirme que nous y travaillons pour préciser les modalités de mise en oeuvre des avantages collectivement acquis avant 1984.
- page 357
Page mise à jour le