Question de Mme JOSENDE Lauriane (Pyrénées-Orientales - Les Républicains) publiée le 11/09/2025
Mme Lauriane Josende attire l'attention de Mme la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche sur l'interprétation des dispositions du 3° bis du paragraphe III de l'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, tel que modifié par la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux, relatives à la garantie communale minimale de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) dans le cadre de l'objectif de zéro artificialisation nette.
Ce dispositif prévoit que chaque commune couverte par un document d'urbanisme prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 ne peut être privée d'une surface minimale de consommation d'ENAF, fixée à un hectare pour la période 2021-2031, avec une majoration possible pour les communes nouvelles. Cette surface peut être mutualisée à l'échelle intercommunale à la demande du maire, après avis de la conférence des maires ou, à défaut, du bureau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) concerné si l'ensemble des maires des communes membres en fait partie.
Or, l'application concrète de cette disposition donne lieu à des interprétations divergentes selon les territoires et les services de l'État.
Selon une lecture restrictive, pour un EPCI dont le potentiel théorique de consommation d'ENAF sans la garantie communale serait inférieur au nombre de communes membres de cette même EPCI, la mutualisation de la garantie communale permettrait d'atteindre un potentiel théorique égal au nombre de communes membres de l'EPCI.
Selon une lecture plus souple, dans ce même cas, les communes ayant consommé moins de 2 hectares entre 2011 et 2021 se voient garantir 1 hectare de potentiel de consommation qui, s'il était mutualisé à l'échelle de l'EPCI, viendrait s'ajouter aux potentiels de consommation des autres communes ayant consommé plus de 2 hectares entre 2011 et 2021. Le potentiel serait alors plus important pour l'EPCI.
Cette divergence d'interprétation entraîne des conséquences majeures sur la planification territoriale, notamment dans les territoires de montagne où les besoins en foncier pour le logement permanent, l'activité économique et l'accueil touristique sont particulièrement pressants, et où la mutualisation des potentiels entre communes est un levier essentiel pour permettre un aménagement équilibré.
Aussi, elle lui demande de clarifier les modalités d'application et de mutualisation de cette garantie communale, afin de garantir une lecture homogène sur l'ensemble du territoire et de ne pas pénaliser les démarches de planification intercommunale, en particulier dans les territoires ruraux et de montagne.
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Transmise au Ministère délégué auprès de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, chargé de la transition écologique
Réponse du Ministère délégué auprès de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, chargé de la transition écologique publiée le 19/02/2026
La loi du 22 août 2021 dite « Climat et résilience » fixe l'objectif d'absence d'artificialisation nette des sols en 2050 et une trajectoire nationale progressive de sobriété foncière à décliner dans les documents de planification et d'urbanisme. La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 a complété la loi Climat et résilience en introduisant notamment la disposition suivante : « Une commune qui est couverte par un plan local d'urbanisme, par un document en tenant lieu ou par une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 ne peut être privée, par l'effet de la déclinaison territoriale des objectifs mentionnés au présent article, d'une surface minimale de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Pour la première tranche de dix années mentionnée au 1° du présent III, cette surface minimale est fixée à un hectare. » Cette disposition impose aux schémas de planification régionale, aux schémas de cohérence territoriale, et aux plans locaux d'urbanisme intercommunaux de veiller à ne pas priver les communes concernées sur leur territoire de cet hectare garanti par la loi. Elle ne constitue pas un « droit à construire » automatique car le code de l'urbanisme reste applicable, notamment l'article L. 151-5 relatif au contenu du plan local d'urbanisme incluant l'obligation d'une étude de densification préalable à l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels agricoles et forestiers (ENAF). Cette disposition n'exonère pas non plus du respect des servitudes ou protections en vigueur (ex : zone humide, zone agricole protégée, réserve biologique ). En dehors de la garantie communale, il n'existe aucune disposition légale fixant un plancher chiffré dans la territorialisation des objectifs de sobriété foncière. Par exemple, une commune ayant consommé quatre hectares d'ENAF entre 2011 et 2021, pourrait se voir attribuer, par l'effet de la déclinaison territoriale, un objectif maximal inférieur à deux hectares. Au demeurant, l'appréciation du rapport de compatibilité entre un document d'urbanisme, par exemple relevant d'un EPCI, et le document de rang supérieur, doit être conduit « dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur [...] sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier » (Conseil d'Etat, 18 décembre 2017, n° 395216). Il y a donc lieu de porter une appréciation globale sur le respect du document supérieur, incluant une marge d'appréciation au regard de l'ensemble des objectifs fixés.
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