Question de M. SOL Jean (Pyrénées-Orientales - Les Républicains) publiée le 18/09/2025
M. Jean Sol attire l'attention de M. le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation sur la consommation d'espace par les installations photovoltaïques dans le cadre de l'objectif du zéro artificialisation nette (ZAN).
La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a instauré l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050 et fixé pour chaque territoire, une réduction de 50 % de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) à l'horizon 2031.
Dans le but de concilier transition énergétique et sobriété foncière, le décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 et l'arrêté du même jour prévoient que certaines installations de production d'énergie photovoltaïque au sol puissent ne pas être comptabilisées dans cette enveloppe.
En effet, l''article 2 du décret précise que les caractéristiques techniques exigées par l'arrêté du 29 décembre 2023 (hauteur des panneaux photovoltaïques, densité et taux de recouvrement du sol par les panneaux, types d'ancrages au sol, type de clôtures autour de l'installation, voies d'accès aux panneaux) ne sont pas prises en compte pour les installations installées (ou dont la demande d'urbanisme a été déposée) entre le 22 août 2021 et le 29 décembre 2023.
Cependant, contrairement à l'esprit du texte, des remontées de collectivités indiquent que les études environnementales réalisées en amont des projets mentionnent souvent la présence d'espèces protégées qui, même faiblement impactées, entrainent la comptabilisation du projet en consommation d'espace.
Certaines collectivités s'inquiètent donc des conséquences éventuelles d'une classification totale de leur espace naturel disponible du fait de ces études environnementales qui viendraient donc les empêcher de répondre aux besoins en matière d'habitat, de développement économique ou d'infrastructures publiques.
De fait, il lui demande si le Gouvernement entend assouplir ces deux textes réglementaires ou bien s'il entend aller dans le sens de la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (TRACE) du 7 novembre 2024 adoptée au Sénat le 18 mars 2025 qui dans son article 4 propose d'exclure, jusqu'en 2036, les infrastructures de production d'énergies renouvelables des enveloppes ZAN des collectivités.
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Transmise au Ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation
Réponse du Ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation publiée le 07/05/2026
La notion de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), mentionnée dans le code de l'urbanisme, renvoie aux objectifs de réduction du rythme d'artificialisation et de consommation d'ENAF, fixés dans le cadre de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience ». En particulier, la consommation d'ENAF est définie à l'article 194 de la loi Climat et résilience comme « la création ou l'extension effective d'espaces urbanisés sur le territoire concerné ». Les espaces urbanisés peuvent être appréciés à travers un faisceau d'indices comprenant la quantité et la densité de l'urbanisation (aménagements, constructions, espaces attenants au bâti, etc.), la continuité de l'urbanisation (et donc l'absence de rupture), sa structuration par des voies de circulation, des réseaux d'accès ou de raccordement aux services publics, la présence d'équipements ou de lieux collectifs publics ou privés. L'appréciation du caractère urbanisé d'un espace relève d'une analyse au cas par cas, cohérente avec les caractéristiques locales du territoire. La caractérisation d'un espace comme urbanisé ou NAF, ainsi que l'appréciation de sa consommation effective ne saurait être assimilée à l'identification d'espèces protégées sur l'assiette d'un projet. En effet, la seule circonstance qu'une parcelle abrite une espèce protégée ne suffit pas à qualifier l'urbanisation ou le caractère NAF d'un espace. Par exemple, on peut retrouver la présence de certaines espèces protégées dans des espaces urbanisés (chauves-souris dans des charpentes d'habitations par exemple), ou au contraire, voir un espace agricole qui n'abrite aucune espèce protégée. De plus, il est rappelé que, dans le cadre de l'écriture des documents d'urbanisme (SCoT, PLU (i), carte communale), il revient aux collectivités compétentes en urbanisme, et non à un autre acteur, de réaliser le bilan de la consommation d'espaces et la justification du respect des objectifs de sobriété foncière. Ainsi, la question des espèces étant sans incidence sur la capacité des projets à respecter les caractéristiques prévues par le décret et l'arrêté d'application du 29 décembre 2023, il n'est à ce jour pas prévu de les modifier à cet égard. En ce qui concerne enfin la question de l'assouplissement des règles, le Gouvernement souhaite rappeler que des dispositions nouvelles intégrées dans le projet de loi de simplification de la vie économique permettent des aménagements qui faciliteront le développement des projets structurants.
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