N° 94
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XVII
ENVIRONNEMENT
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Christian Demuynck, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570
Sénat : 91 et 92 (annexe n° 5 ) (2000-2001)
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2001 se caractérise, comme l'an dernier, par une forte progression des crédits consacrés à l'environnement.
D'un strict point de vue budgétaire, ces crédits augmentent de 9,02 %, ce qui atteste de la priorité reconnue à la protection de l'environnement par le Gouvernement.
Mais il faut souligner que cette forte croissance du budget de l'environnement résulte principalement d'une extension du champ de compétences du ministère.
En effet, à partir de 2001, le ministère de l'environnement exercera la co-tutelle de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) qui relevait jusqu'à présent du seul secrétariat d'Etat à l'Industrie, et ses crédits résulteront de dotations budgétaires inscrites dans le budget de l'environnement, à hauteur de 1,33 milliard de francs.
Par ailleurs, le ministre poursuit son renforcement pour devenir un ministère régalien et de plein exercice, selon les termes employés par la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Cette volonté se traduit par la création de structures nouvelles au sein de l'administration centrale et la poursuite d'un mouvement de créations d'emplois important amorcé depuis trois ans.
Sans contester la nécessité de renforcer le socle administratif de ce ministère, votre rapporteur regrette que ceci se traduise par des créations d'emplois, qui alourdissent le poids des finances publiques. Il note également une certaine confusion dans la répartition des compétences de chacune des structures mises en place, ce qui peut aboutir à des blocages. On peut aussi s'interroger sur l'utilité de certaines de ces entités, comme l'Institut de formation à l'environnement.
S'agissant des politiques environnementales menées par le ministère, elles bénéficient d'une progression raisonnable de leurs crédits.
Mais au delà du strict cadre budgétaire, il convient de s'interroger sur les objectifs poursuivis par le Gouvernement, notamment en ce qui concerne la mise en place du réseau Natura 2000, le contenu du futur projet de loi sur l'eau, ou encore le soutien aux investissements des collectivités territoriales en matière de déchets.
Enfin, les décisions prises concernant l'extension de la taxe générale su les activités polluantes aux consommations intermédiaires d'énergie du secteur industriel suscitent de nombreuses interrogations et inquiétudes. Le dispositif proposé est d'une grande complexité, très pénalisant pour les entreprises, malgré les mécanismes d'abattements et d'exonérations. Rien ne permet de mesurer son impact direct sur l'environnement et on peut craindre qu'il ne soit négatif, compte tenu des stratégies d'évitement qui pourraient se mettre en place.
I. UN BUDGET EN TRÈS FORTE PROGRESSION POUR RENFORCER L'ASSISE DU MINISTÈRE
A. L'AUGMENTATION DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT SE POURSUIT EN 2001
1. Présentation générale
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
(dépenses ordinaires - crédits de paiement - autorisations de programme)
(millions de francs)
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DO + CP |
AP |
|||||
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LF 2000 |
PLF 2001 1 |
% |
LF 2000 |
PLF 2001 |
% |
|
|
Soutien aux politiques environnementales 1 ( * ) |
996,5 |
1 222,5 |
+22,8 |
132,67 |
179,01 |
+34,92 |
|
- missions transversales - expertise environnementale et recherche |
913,1 82,4 |
1 036,48 186,03 |
||||
|
Protection de la nature, des sites et paysages 2 ( * ) |
752,2 |
719.8 |
-4,41 |
386 |
354,2 |
-8.23 |
|
Protection de l'eau et des milieux aquatiques 3 ( * ) |
264,5 |
278,8 |
+5,68 |
196,2 |
238,4 |
+21,5 |
|
Prévention des pollutions et des risques 4 ( * ) |
2 291 |
2 470,9 |
+7,85 % |
2 382,37 |
2 220,87 |
-6,77 |
|
TOTAL |
4 304,2 |
4 692 |
+9 % |
3 097,24 |
2 992,48 |
-3,38 |
Source : Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
Dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits demandés au titre de l'environnement s'établissent à 4,69 milliards de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une progression de 9 % par rapport à 2000. Les autorisations de programme sont arrêtées à 2,99 milliards de francs, soit une diminution de 3,38 %.
La progression du budget de l'environnement s'inscrit dans la continuité, puisque l'an dernier, elle s'élevait à 8,9 % confirmant ainsi la priorité reconnue par le Gouvernement à la protection de l'environnement, mais il convient de souligner que cette augmentation résulte en grande partie de la prise en charge de structures existantes et du renforcement des structures et des moyens de fonctionnement du ministère pour renforcer ses capacités d'évaluation et d'expertise .
2. Modifications intervenues dans la structure du budget
Depuis 1999, plusieurs modifications importantes sont intervenues concernant la structure du budget de l'environnement qui peuvent être ainsi brièvement rappelées.
Le projet de loi pour 1999 instaure la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) se substituant aux taxes fiscales et parafiscales affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Parallèlement, il prévoit l'inscription au budget du ministère de l'environnement de dotations budgétaires destinées à l'ADEME d'un montant équivalent au produit attendu des taxes, soit 1.435 millions de francs. Ces modifications ont entraîné la création d'un nouveau chapitre budgétaire, le 67-30 : " Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie " ;
Par ailleurs, il décide la création d'un nouveau fonds de concours, de 140 millions de francs, financé par les agences de l'eau, venant s'ajouter au fonds de concours de 110 millions de francs créé en 1997. Ce nouveau fonds est destiné à renforcer les moyens de la police de l'eau et de la pêche.
Le projet de loi de finances pour 2000 supprime ces deux fonds et les remplace par le " fonds national de solidarité pour l'eau " créé sous la forme d'une section du compte d'affectation spéciale " fonds national de l'eau ", doté d'un montant de 500 millions de francs exclusivement financé par les agences de l'eau : ce fonds est géré par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, alors que l'autre section intitulée " Fonds National de développement des adductions d'eau " reste gérée par le ministère de l'agriculture.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit, sur le budget du ministère de l'environnement, le transfert -pour un montant de 1,3 milliard de francs- des crédits de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), qui étaient inscrits au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie -section industrie.
Sur le même agrégat " Prévention des pollutions et des risques ", le Gouvernement effectue une " opération vérité " sur les crédits de paiement finançant les interventions de l'ADEME qui passent de 1,7 milliard de francs à 491,7 millions de francs. Cette forte baisse résulte d'un ajustement technique aux prévisions d'exécution de l'établissement, alors que pour 1999 et 2000 le choix avait été fait d'inscrire en loi de finances initiale un montant, pour les crédits de paiement, correspondant aux recettes attendues des taxes parafiscales auxquelles la TGAP s'est substituée.
Ainsi, si on neutralise le transfert de l'IPSN, l'évolution du budget de l'environnement est négative, et cette diminution est principalement due à la réduction des crédits d'intervention de l'ADEME. L'effort ne porte pas cette année sur le renforcement des politiques environnementales.
* 1 Après transfert : 1.222,5 millions de francs (DO+CP) et 179,0 (AP) soit +22,8 %
Hors transfert : 1.191,7 millions de francs (DO+CP) et 154,6 MF (AP) pour 2001.
* 2 Après transfert vers l'agrégat " soutien aux politiques environnementales ".
* 3 Hors prise en compte du CST " Fonds national de solidarité pour l'eau " doté de 512 millions de francs.
* 4 Après intégration de l'institut de protection de la sûreté nucléaire.