INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

2003 devrait être une année de transition dans les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales s'élèveront à 58,18 milliards d'euros, en progression de 3,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Les dotations intégrées dans le contrat de croissance et de solidarité seront indexées, comme en 2002, sur l'inflation majorée de 33 % de la croissance du produit intérieur brut ; elles connaîtront une augmentation de 1,9 % par rapport à 2002.

Au-delà de cette évolution favorable des ressources des collectivités territoriales dans un contexte budgétaire pourtant difficile, le projet de loi de finances pour 2003 comporte plusieurs mesures préfigurant les deux axes majeurs de la future réforme des finances locales : l'autonomie financière et la péréquation.

Cette réforme, dont chacun convient de la nécessité, deviendra inéluctable lorsque le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, en cours d'examen au Parlement, puis les lois organisant de nouveaux transferts de compétences aux collectivités territoriales auront définitivement été adoptés.

Par ailleurs, la nouvelle étape de la décentralisation devra s'accompagner d'une relance de la déconcentration et d'une réorganisation du fonctionnement de l'administration territoriale, qui semblent d'ores et déjà amorcées.

PREMIÈRE PARTIE
L'ADMINISTRATION TERRITORIALE :
LA MISE EN oeUVRE DU PLAN PLURIANNUEL DE MODERNISATION DES PRÉFECTURES

Les crédits consacrés à l'administration territoriale s'élèveront à 1,121 milliard d'euros en 2003, contre 1,099 milliard en 2002, soit une progression de 2 %. Ils représenteront 5,7 % de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur (19,54 milliards d'euros), 11,4 % si l'on exclut les concours financiers aux collectivités territoriales.

Ces crédits permettront la mise en oeuvre du plan pluriannuel de modernisation des préfectures adopté à la fin de l'année 2001, à la suite des Assises nationales des préfectures organisées le 23 novembre 2000 à Lyon.

Ce plan comporte un triple volet : la redéfinition du rôle des préfectures ; la mise en place d'une administration plus efficace, plus responsable, plus proche des usagers ; enfin, le développement d'une gestion plus dynamique des personnels.

I. UNE REDÉFINITION DU RÔLE DES PRÉFECTURES

La redéfinition du rôle des préfectures s'articule autour de l'affirmation de l'autorité des préfets dans la coordination des services déconcentrés de l'Etat et de l'identification de missions prioritaires, au titre desquelles figure le contrôle de légalité dont votre rapporteur a souhaité dresser le bilan.

A. L'AFFIRMATION DE L'AUTORITÉ DES PRÉFETS DANS LA COORDINATION DES SERVICES DE L'ÉTAT

Avant 1982, la déconcentration était apparue comme un correctif technique et un palliatif à l'absence de décentralisation. Depuis cette date, elle est perçue tantôt comme le complément indispensable de la décentralisation, tantôt comme un instrument au service du maintien du pouvoir central. Pourtant, elle éprouve des difficultés à se traduire dans les faits.

1. Une mise en oeuvre laborieuse

Le rapport établi par notre collègue Michel Mercier, au nom de la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, présidée par notre ancien collègue Jean-Paul Delevoye, a souligné la mise en oeuvre laborieuse du processus de déconcentration administrative 1 ( * ) .

Dès 1982, la déconcentration a été présentée comme le « deuxième pilier » de la décentralisation et son indispensable contrepartie. Gaston Defferre affirmait alors qu'il était « souhaitable qu'à chaque niveau de décentralisation corresponde un niveau de déconcentration aussi fort . »

La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a marqué une étape importante, en plaçant sur un pied d'égalité les collectivités territoriales et les services de l'Etat dans « l'administration territoriale de la République » .

Le décret n° 92-604 du 1 er juillet 1992 portant charte de la déconcentration a consacré le principe de subsidiarité , limitant le champ d'intervention des administrations centrales et des services à compétence nationale aux « seules missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial . »

La réforme des services centraux et territoriaux de l'Etat constituait également un volet important du plan de réforme de l'Etat élaboré à l'automne 1995 . L'objectif affiché était celui d'un double resserrement : resserrement des administrations centrales en termes de structures et d'effectifs ; resserrement des administrations territoriales autour du préfet pour conduire les politiques interministérielles.

Le préfet a ainsi été reconnu, par un décret n° 97-34 du 15 janvier 1997, comme autorité de droit commun pour prendre des décisions administratives individuelles entrant dans le champ de compétences des administrations civiles de l'Etat. Vingt-six décrets des 19 et 24 décembre 1997 ont, par ailleurs, déconcentré environ six cents procédures, représentant chaque année plusieurs milliers d'actes.

Les efforts ont également porté sur une déconcentration accrue de la gestion des personnels et de la procédure de mise à disposition des fonctionnaires (décret n° 97-695 du 31 mai 1997) ; la déconcentration des crédits d'intervention et l'engagement dans la voie de la globalisation des crédits, par une réduction du nombre d'articles budgétaires et la réforme du contrôle financier local (décret n° 96-629 du 16 juillet 1996) ; le renforcement de la capacité d'action du préfet dans le domaine immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de l'Etat dans son département (décret n° 97-142 du 13 février 1997) ; la simplification des régimes d'autorisation et de déclaration administrative préalable (décret n° 97-503 du 21 mai 1997) .

En dépit de ces progrès notables, le chantier de la déconcentration reste très largement inachevé .

* 1 Rapport n° 447 (Sénat, 1999-2000) de M. Michel Mercier au nom de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales présidée par M. Jean-Paul Delevoye.

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