B. LES PROGRAMMES DE QUALITÉ ET D'EFFICIENCE SONT PERFECTIBLES
La loi organique précitée du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) a prévu d'annexer au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des programmes de qualité et d'efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale . Ces programmes doivent contenir un diagnostic de situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs dont le choix doit être justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints.
Cette démarche, directement inspirée de celle de la LOLF qui prévoit d'annexer au projet de loi de finances des projets annuels de performances (PAP), doit permettre de mesurer, dans le domaine des finances sociales, l'efficacité de la dépense publique.
Toutefois, force est de constater que les PQE annexés, à titre d'essai, au présent projet de loi de financement, ne donnent pas encore entière satisfaction et sont grandement perfectibles .
Notre collègue député Yves Bur, dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi de financement 5 ( * ) , a développé une analyse très complète et fouillée du contenu de six PQE annexés au présent projet de loi de financement (le programme « financement », le programme « maladie », le programme « famille », le programme « retraites » et le programme « invalidité et dispositifs gérés par la CNSA »).
Votre rapporteur pour avis souhaite ici, plus sommairement, rappeler les principes qui auraient du guider l'élaboration de ces PQE, d'une part, proposer certaines modifications au contenu de ces PQE, d'autre part.
1. Les principes qui auraient dû guider l'élaboration des PQE
S'agissant de la méthode d'élaboration des PQE, votre rapporteur pour avis estime qu'un groupe de travail ad hoc regroupant des représentants des ministères de la santé et des solidarités mais aussi du ministère de l'économie des finances et de l'industrie, de la Cour des comptes, des commissions chargées du projet de loi de financement de la sécurité sociale des deux assemblées, mais aussi du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) aurait utilement pu être constitué afin de réfléchir au contenu de ces PQE .
Une telle réflexion commune, en amont, aurait permis de définir avec plus de précision le champ concerné par ces PQE . En effet, votre rapporteur pour avis a pu constater que ce champ n'était pas très bien délimité puisque certains des indicateurs retenus par ces PQE relèvent, par exemple, du champ de l'Etat alors que ces programmes doivent concerner avant tout le champ de la sécurité sociale.
En outre, chaque PQE est présenté sous forme duale , avec une première partie dédiée au « diagnostic d'état des lieux » et une seconde partie dédiée aux « objectifs et résultats ». Outre que le terme même de « diagnostic d'état des lieux » apparaisse abscons à votre rapporteur pour avis (celui de « données de cadrage » aurait sans doute été préférable), cette première partie des programmes ne constitue qu'un ensemble de données statistiques et ne permet pas de rendre compte de la performance de l'action publique et de la progression vers des objectifs fixés par la puissance publique.
Enfin, s'agissant de la définition des indicateurs contenus dans les PQE, votre rapporteur pour avis constate qu'ils constituent très souvent soit des indicateurs de contexte, sans intérêt, soit des indicateurs de moyens, essentiellement tournés vers l'augmentation de la dépense publique . Une classification plus systématique des différents types d'indicateurs, sur le modèle de ce qu'opèrent les PAP, aurait été nécessaire. En outre, il faut souligner que la plupart de ces indicateurs ne sont pas accompagnés de la définition de valeur cible qui seule permettrait de mesurer réellement la performance de la politique publique menée.
* 5 Avis n° 3388, XII ème législature, Assemblée nationale.