N° 93
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VII
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
Par M. Bernard PIRAS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, Daniel Soulage, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49
Sénat : 90 et 91 (annexe n° 24 ) (2007-2008)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
C'est dans un contexte particulièrement agité que s'inscrit l'examen du budget relatif aux régimes sociaux et de retraites qui vous est soumis. Des réformes de grande ampleur ont été engagées par le Gouvernement mais la mobilisation des salariés concernés par ces réformes a permis de relancer les négociations sur l'avenir de ces régimes et les modalités de leur réforme.
Il convient de souligner que les régimes visés par la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne représentent en fait qu'une partie des régimes spéciaux aujourd'hui 1 ( * ) .
En tant que mission interministérielle du budget se l'Etat, la mission « Régimes sociaux et de retraite » dépend à la fois du ministère d'Etat à l'écologie, au développement et à l'aménagement durables (MEDAD) et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
Elle comprend en effet trois programmes dont le premier, « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » a pour responsable le directeur général de la mer et des transports, le deuxième, « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », le directeur de l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), et le troisième, « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », un sous directeur du budget.
Cette mission regroupe des régimes sociaux et de retraite dont le point commun est d'être des régimes de cessation anticipée d'activité ou des régimes spéciaux en rapide déclin démographique, voire en voie d'extinction pour certains. Dans la pratique, elle retrace principalement les subventions d'équilibre de l'Etat à certains régimes spéciaux, et notamment à ceux de la SNCF et de la RATP. A travers ces subventions, l'Etat manifeste donc la solidarité de la Nation envers ces régimes, et demande en contrepartie des efforts d'efficacité de gestion aux organismes tiers gestionnaires.
Dès lors, cette mission ne traduit pas, au plan budgétaire, une politique publique spécifique mais répond simplement à des engagements pris par l'Etat à l'égard des ayants-droits de certains régimes, en matière de prestations sociales et de pensions de retraite.
De ce fait, le Parlement ne dispose que de marges de manoeuvre très limitées sur l'évolution de ces crédits, les dépenses étant d'une grande rigidité. C'est pourquoi la démarche de performance est essentielle dans l'amélioration de la gestion de ces régimes.
Pour l'exercice 2008, les moyens demandés au titre de la mission s'élèvent à 5,12 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 1,88 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2008. Ces moyens se stabilisent puisque les crédits ouverts connaissent une augmentation de 2,8 % pour 2008 contre 10,9 % en 2007.
Compte tenu de l'architecture interne de la mission, la progression des crédits résulte essentiellement du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » qui représente à lui seul 68 % des crédits de la mission pour un montant de 3,47 milliards d'euros en crédits de paiement. Ceux-ci enregistrent ainsi une augmentation de 5,47 % entre 2007 et 2008.
Le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » représente, quant à lui 14 % des crédits de la mission en 2008 pour un montant de 0,71 milliards d'euros quasiment stable par rapport à l'année 2007.
Enfin, le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers », qui représente 18 % des moyens de la mission, connaît une contraction de ses crédits de 4,12 %, ceux-ci passant de 0,97 à 0,93 milliards d'euros.
Ce rapport a pour ambition d'apporter une contribution, même modeste, au débat actuel sur la réforme des régimes spéciaux. Votre rapporteur pour avis estime en effet essentiel que la commission des affaires économiques puisse exprimer sa position sur cette question, au regard des masses financières en jeu et des implications pour les salariés des entreprises concernées.
I. LA PROBLÉMATIQUE DE LA RÉFORME DES RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE
A. DES RÉGIMES SPÉCIAUX ÉPARGNÉS PAR LA RÉFORME DE 2003
Si la réforme de 2003 a modifié le régime de retraite des fonctionnaires, elle a laissé inchangés les autres régimes spéciaux, notamment ceux des agents de la SNCF, de la RATP, des marins et des mineurs qui relèvent de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoyait néanmoins des rendez-vous quadriennaux, destinés à faire un point régulier sur l'évolution des régimes de retraite, en fonction des données démographiques, sociales, économiques et financières. Le premier de ces rendez-vous avait été fixé à 2008.
De son coté, le Conseil d'orientation des retraites (COR) avait indiqué en mars 2006 2 ( * ) que « dans une perspective d'équité entre cotisants, il est difficile de ne pas imaginer que la nouvelle étape de hausse de la durée d'assurance prévue en 2008 ne s'accompagne pas de questions sur l'évolution des régimes spéciaux des entreprises publiques dont la réglementation n'a jusqu'ici pas évolué ». Toutefois le COR précisait bien que la grande diversité de ces régimes justifiait que l'approche les concernant soit différenciée.
En janvier 2007 3 ( * ) , le COR préconisait l'allongement des durées d'activité et des durées d'assurance requises dans les régimes non touchés par la réforme de 2003 pour tirer les conséquences de l'allongement de l'espérance de vie, en prenant en compte les situations de pénibilité qui sont intégrées dans les règles de certains régimes, afin de déterminer l'âge de départ en retraite dans l'ensemble des régimes spéciaux.
C'est dans ce contexte qu'il convient d'envisager la problématique générale des régimes spéciaux. Votre rapporteur pour avis estime, à titre personnel, que la réforme de ces régimes peut certes être envisagée, mais sans remettre brutalement en cause les acquis des salariés concernés.
Il convient aussi de préciser que la problématique globale des régimes spéciaux de retraite ne saurait être abordée seulement à l'aune du coût budgétaire de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
La Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), dans son rapport de septembre 2006, dénombre vingt-deux régimes spéciaux de salariés relevant de la branche vieillesse, dont neuf qui ne gèrent que ce risque. Ainsi, outre les régimes des trois fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière, comptabilisés comme des régimes spéciaux par la CCSS, et les différents régimes précédemment évoqués SNCF, RATP, ENIM, SEITA, etc.), sont ainsi recensés la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés des notaires (CRPCEN), la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), la Caisse de réserve des employés de la Banque de France (CREBF), la Caisse d'assurance vieillesse invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC), ou encore les régimes vieillesse des théâtres nationaux (Opéra de Paris et Comédie-Française). L'ensemble de ces régimes, qui comptent quelque 4,8 millions de cotisants pour environ 3,5 millions de bénéficiaires, représente une masse financière de l'ordre de 62,5 milliards d'euros.
* 1 D'autres professions bénéficient aujourd'hui de régimes de retraites correspondant à l'appellation générique « régimes spéciaux » : personnel de la Banque de France, des théâtres nationaux, des industries électriques et gazières (EDF et GDF), les clercs et employés de notaires, etc.
* 2 Troisième rapport du Conseil d'orientation des retraites, « Retraites : perspectives 2020 et 2050 », mars 2006.
* 3 , Quatrième rapport du Conseil d'orientation des retraites, « Retraites : questions et orientations pour 2008 », janvier 2007.