N° 94
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VII
DÉFENSE - ENVIRONNEMENT ET SOUTIEN
DE LA
POLITIQUE DE DÉFENSE
Par M. Didier BOULAUD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mmes Paulette Brisepierre, Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49
Sénat : 90 et 91 (annexe n° 8 ) (2007-2008)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent rapport pour avis porte sur les deux programmes de la mission « défense » regroupant les actions qui ne relèvent pas directement du fonctionnement ou de l'équipement des forces armées :
- le programme « environnement et prospective de la politique de défense » (programme 144) doté d'environ 1,7 milliard d'euros en 2008, soit 4,5 % du budget de la mission ;
- et le programme « soutien de la politique de défense » (programme 212) représentant environ 3,4 milliards d'euros en 2008, soit 9,4 % du budget de la mission.
Au titre du programme « environnement et prospective de la politique de défense », votre rapporteur traitera plus particulièrement des crédits de recherche et technologie et des dotations destinées aux services de renseignement.
S'agissant du programme « soutien de la politique de défense », il évoquera notamment la politique immobilière et les opérations d'infrastructure, ainsi que les crédits d'accompagnement de la politique des ressources humaines.
I. L'ENVIRONNEMENT ET LA PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DEFENSE
Placé sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques (DAS), le programme « environnement et prospective de la politique de défense » (programme 144) est, au sein de la mission « défense » , le moins doté budgétairement, puisqu'il ne représente que 4,5 % de ses crédits .
Ce programme recouvre cependant des actions particulièrement stratégiques . C'est le cas des crédits d'études et de recherche technologique ou de ceux destinés à deux des trois services de renseignement du ministère de la défense. Il inclut également une partie de l'action internationale du ministère.
Approchant 1,7 milliard d'euros , les crédits du programme « environnement et prospective de la politique de défense» enregistreront une légère diminution en 2008 .
EVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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2007 |
2008 |
% |
2007 |
2008 |
% |
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Analyse stratégique Prospective syst. de forces Renseignement de sécurité Capacités technologiques Soutien aux exportations Diplomatie de défense |
3,8 36,5 521,0 1 020,4 17,8 97,0 |
5,1 38,5 519,4 1 016,4 17,0 90,2 |
+ 32,7 + 5,5 - 0,3 - 0,4 - 4,6 - 7,0 |
3,7 39,9 537,8 965,3 17,8 97,0 |
3,7 38,5 533,9 971,2 17,0 90,2 |
- 1,1 - 3,4 - 0,7 + 0,6 - 4,6 - 7,0 |
|
Total dont personnel fonctionnement investissement intervention |
1 696,5 536,8 1 013,0 104,7 42,0 |
1 686,6 498,4 1 030,3 116,5 41,4 |
- 0,6 - 7,2 + 1,7 + 11,3 - 1,2 |
1 661,4 536,8 958,6 124,1 42,0 |
1 654,5 498,4 983,7 131,0 41,5 |
- 0,4 - 7,2 + 2,6 + 5,6 - 1,2 |
Les dépenses de personnel du titre 2 (498 millions d'euros) seront en diminution de 7 %. Le plafond d'emplois autorisé s'établira, pour 2008, à 8 800 emplois équivalents temps plein (4 597 militaires et 4 203 civils), soit 316 emplois de moins qu'en 2007.
Les économies proprement dites concernent 34 emplois, au titre du non-renouvellement d'un départ à la retraite sur deux. L'extension en année pleine des emplois créés en 2007 à la DGSE représentera 7,5 emplois équivalents temps plein, alors que 8 emplois seront transférés d'autres programmes. Enfin, il est procédé, à travers la suppression de 297,5 emplois équivalents temps plein, à un ajustement technique sans incidence sur les crédits. Il est en effet à noter que, comme pour les autres programmes, le plafond d'emplois a été ajusté au niveau réel des effectifs constaté mi-2007 . Par ailleurs, un certain nombre de personnels civils et militaires jusqu'alors rémunérés par les crédits du titre 2 et mis à disposition des écoles de la DGA, notamment l'Ecole polytechnique, seront dorénavant directement rémunérés par ces écoles, sur leur subvention de fonctionnement, majorée à cet effet de 16 millions d'euros.
Les crédits de fonctionnement du titre 3 (983 millions d'euros en crédits de paiement) sont constitués pour les neuf dixièmes d'entre eux de crédits d'études-amont et des subventions aux écoles de la DGA. Leur évolution est légèrement positive.
Les dépenses d'investissement du titre 5 sont destinées aux équipements des services de renseignement, principalement la DGSE, et progressent sensiblement.
Quant aux crédits du titre 6, ils concernent la contribution à l'Agence européenne de défense, des subventions d'investissement ou d'études dans le domaine de la recherche et une partie de l'aide versée à la République de Djibouti. Ils se situent au même niveau qu'en 2007.
L' hétérogénéité des actions rassemblées dans le programme « environnement et prospective de la politique de défense » est apparue, dès la mise en place de la LOLF, comme une source d'interrogations. Elle semblait peu compatible avec la mise en pratique du principe de la fongibilité des crédits dont peut user le responsable de programme. Ce dernier dispose en outre de moyens matériels et humains limités, et, en dehors du domaine restreint qui relève de son propre service, il n'est doté d'aucune autorité hiérarchique sur les responsables de budgets opérationnels de programme 1 ( * ) ou responsables d'action qui sont tous subordonnés au chef d'état-major des armées, au délégué général pour l'armement ou directement au ministre s'agissant de la DGSE et de la DPSD.
Lors de son audition devant la commission, le 8 novembre dernier, le directeur chargé des affaires stratégiques a reconnu « le caractère quelque peu atypique de ce programme ». Il a toutefois évoqué plusieurs pas effectués en direction d'une véritable « gouvernance » du programme : la définition d'une stratégie d'ensemble énoncée dans le projet annuel de performance ; l'association désormais officielle du responsable de programme à l'élaboration et à la présentation au ministre des documents d'orientation et de programmation des études amont ; l'action menée en vue de mieux coordonner les études de prospective.
A. L'ANALYSE STRATÉGIQUE, LA PROSPECTIVE ET LA RECHERCHE DE DEFENSE
Trois actions du programme concourent à l'effort de recherche et technologie.
L' analyse stratégique recouvre les études portant sur l'évolution de l'environnement international et des risques et menaces pouvant affecter la sécurité de la France. Elle fait appel à une large gamme de compétences portant sur l'analyse des risques découlant des facteurs stratégiques, sur la traduction de ces risques en menaces et enfin sur la prospective relative aux caractéristiques technologiques de ces dernières. Cette action est du ressort de la délégation aux affaires stratégiques. Elle sera dotée en 2008 de 5,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement (+ 32,7 %) et de 3,7 millions d'euros de crédits de paiement (- 1,1 %). Cette dotation inscrite au titre 3 - fonctionnement - vise à financer des études prospectives et stratégiques commandées à des instituts de recherche indépendants du ministère de la défense. La forte augmentation des autorisations d'engagement prévue en 2008 vise à permettre de consacrer une partie des dotations à des études triennales . Sur la centaine d'études nouvelles envisagées en 2008, un tiers devrait se dérouler sur une période de trois ans. En 2009, le nombre d'études engagées devrait se limiter à une soixantaine. Le recours à des marchés d'études triennaux a pour but de conforter les instituts de recherche dans un certain nombre de domaines. Il s'inscrit dans une démarche plus générale visant à faire preuve d'une sélectivité accrue pour les thèmes d'études , sous la supervision d'un comité scientifique.
La prospective des systèmes de forces regroupe les activités destinées à identifier les besoins opérationnels, à orienter les études en vue de les satisfaire et à élaborer le « plan prospectif à 30 ans », actualisé chaque année. Ces activités sont conduites conjointement par les architectes de systèmes de forces, qui relèvent de la DGA, et les officiers de cohérence opérationnelle, qui relèvent de l'état-major des armées. L'action « prospective des systèmes de forces » sera dotée en 2008 de 38,5 millions d'euros, tant en en autorisations d'engagement (+ 5,5 %) qu'en crédits de paiement (- 3,4 %). Sur ce montant, 14 millions d'euros sont consacrés aux rémunérations et charges sociales des personnels affectés à cette action (240 emplois équivalent temps plein). Au titre 6 figure la subvention au budget administratif de l'Agence européenne de défense (4,2 millions d'euros), dont le montant, identique à celui inscrit en 2007, a été fixé avant que ne soit connu le budget de l'Agence pour 2008. Le financement d' études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO) bénéficiera de 19 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Enfin, l'action « maintien des capacités technologiques et industrielles » regroupe essentiellement les crédits consacrés aux études technologiques . Elle est dotée de 1 016,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 971,2 millions d'euros de crédits de paiement . Outre 49,3 millions d'euros de dépenses de personnel correspondant aux 2 181 emplois équivalents temps plein rattachés à l'action, cette dotation couvre essentiellement des crédits d'études amont (689,8 millions d'autorisations d'engagement et 644,6 millions de crédits de paiement) ainsi que des subventions de fonctionnement, d'investissement ou d'études à divers organismes de recherche et aux écoles d'ingénieurs de la DGA 2 ( * ) .
1. La mesure de l'effort de recherche et technologie : un suivi difficile
La mesure de l'effort de recherche militaire, votre rapporteur l'a déjà souligné les années passées, est extrêmement difficile compte tenu de la multiplicité des indicateurs utilisés. Les notions de recherche et développement, de recherche et technologie ou d'études-amont sont tour à tour utilisées, et leur contenu peut varier dans le temps. La multiplicité des références complique considérablement le suivi de l'effort budgétaire, d'autant qu'aucune d'entre elles ne recoupe la présentation des crédits telle qu'elle résulte de la LOLF.
Ces difficultés n'ont pas échappé au ministère de la défense qui a mis en place, à l'initiative du contrôle général des armées, un groupe de travail associant les différents services intéressés et chargé de définir un nouveau référentiel budgétaire pour les agrégats « recherche ». L'un des principaux résultats de ce travail réside dans la restructuration de l'agrégat « recherche et technologie » , désormais harmonisé avec celui utilisé par l'Agence européenne de défense et nos partenaires européens. Toutefois, cette clarification n'a été obtenue qu'au prix de la création d'un nouvel agrégat dénommé « études de défense », incluant des actions auparavant comprises dans la recherche et technologie, notamment les transferts au CEA, les études opérationnelles et technico-opérationnelles et la recherche duale.
Votre rapporteur souhaite que les principes arrêtés par le groupe de travail (définition des agrégats commune à l'ensemble des services du ministère, utilisation exclusive de ces agrégats dans la communication sur la recherche, création de nouveaux agrégats seulement en cas de nécessité avérée, priorité donnée à l'harmonisation avec nos partenaires européens), permettent une meilleure visibilité de l'effort de recherche et une plus grande continuité de son suivi budgétaire, même s'il reconnaît les limites d'une telle démarche, les agrégats cherchant « à traduire une réalité qui n'est pas figée », comme le lui a indiqué le ministère de la défense.
Désormais centrée sur les études amont et les subventions dédiées à la recherche, la nouvelle définition des dépenses de « recherche et technologie » résulte d'une agrégation successive formant des sous-ensembles au périmètre croissant:
- les études amont , constituées des études amont contractualisées proprement dites et des bourses de thèse ;
- l' effort de recherche technologique , qui comprend les études amont auxquelles sont adjointes les subventions d'études et d'investissement à l'ONERA et la subvention à l'Institut franco-allemand de Saint Louis ;
- le maintien des capacités technologiques , qui comprend l'effort de recherche technologique auquel s'ajoutent les subventions aux laboratoires des écoles de la DGA, y compris l'Ecole polytechnique, en études et investissements, les actions en faveur des PME-PMI et les bourses ;
- enfin, la recherche et technologie formée des actions relatives au maintien des capacités technologiques et de la subvention de fonctionnement de l'ONERA, qui est entièrement dédiée aux moyens de recherche de l'Office.
Par ailleurs, un deuxième agrégat intitulé « études de défense » , ajoute aux dépenses de recherche et technologie les crédits de recherche et technologie du CEA, les études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel et les études à caractère politico-militaire, économique et social, ainsi que les crédits de recherche duale (BCRD).
Les évolutions des dépenses de recherche et technologie retracée ci-après en distinguant l'ancienne et la nouvelle comptabilisation, sont marquées par une grande stabilité depuis 2006 . Votre rapporteur avait souligné que le redressement très sensible opéré à compter de 2005 avait en partie compensé un certain retard pris, les deux années précédentes, par rapport aux objectifs fixés par la loi de programmation militaire 2003-2008. Celle-ci prévoyait en effet une annuité moyenne de 630 millions d'euros pour les études-amont et de 1 170 millions d'euros pour les crédits de recherche et technologie hors BCRD.
Si l'on ne peut que se féliciter de la consolidation des dotations au cours des derniers exercices, on doit aussi constater que l'accentuation de l'effort de recherche plafonne . Le précédent gouvernement souhaitait porter les crédits d'études amont à 700 millions d'euros en 2008. Cet objectif ne sera pas atteint, alors même que le niveau nécessaire à la pérennisation des capacités technologiques et à la compétitivité de nos entreprises de défense est généralement évalué à 1 milliard d'euros par an.
Par ailleurs, on peut s'interroger sur ce que sera le niveau réel des engagements , pour les études amont notamment, en 2008 . Celui-ci sera déterminé par le niveau de ressources que la prochaine loi de programmation militaire pourra consacrer à la recherche . La très forte pression des besoins financiers pour la fabrication des matériels au cours des prochaines années ne peut manquer de susciter l'inquiétude à ce sujet.
Évolution des crédits de recherche et technologie (agrégat ancien)
(Crédits de paiement votés en LFI et LFR, en millions d'euros)
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2005 |
2006 |
|
|
Études amont paiements |
454,7 537,8 |
601,2 603,3 |
|
Subventions paiements |
134,1 134,1 |
135,7 139,2 |
|
CEA paiements |
500,3 494,0 |
504,1 500,5 |
|
BCRD paiements |
200,0 200,0 |
200,0 198,1 |
|
Autres études * paiements |
23,2 20,1 |
21,9 19,8 |
|
Total paiements |
1 312,3 1 386,0 |
1 462,9 1 460,9 |
* Études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel ; études à caractère politico-militaire, économique ou social.
Évolution des nouveaux agrégats « recherche et technologie » et « études de défense »
(Crédits de paiement votés en LFI, en millions d'euros)
|
2007 |
2007 |
|
|
Études amont |
637,1 |
644,6 |
|
Effort de recherche et technologie |
723,5 |
731,9 |
|
Maintien des capacités technologiques |
744,8 |
755,0 |
|
Recherche et technologie |
795,2 |
805,4 |
|
Etudes de défense |
1 451,4 |
1 476,7 |
S'agissant des études de défense, les crédits prévus pour 2008 incluent une dotation de 448,6 millions d'euros destinée aux activités de recherche du CEA, ainsi que 200 millions d'euros au titre de la recherche duale.
Pour 2008, les principales caractéristiques de l'évolution des crédits d'études-amont sont les suivantes :
- une forte augmentation pour les études nucléaires (93 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 36 millions d'euros de plus qu'en 2007, et 60 millions d'euros en crédits de paiement, soit 23 millions d'euros de plus qu'en 2007), essentiellement au titre du maintien des compétences dans le domaine des missiles, que ce soient les missiles balistiques de la composante océanique ou les missiles aérobies de la composante aéroportée ;
- un maintien des dotations pour les études spatiales (près de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement), avec la réalisation de démonstrateurs dans les domaines de l'alerte spatiale et de l'écoute électro-magnétique ;
- une réduction, de l'ordre d'une trentaine de millions d'euros, des études-amont réalisées dans le domaine conventionnel , qui représenteront pour leur part environ 540 millions d'euros.
Il est à noter que, globalement, le domaine nucléaire représente plus du tiers des crédits destinés aux études de défense , si l'on ajoute les crédits d'études opérationnelles et technico-opérationnelles ou d'études-amont à ceux destinés au CEA.
D'après les indications fournies à votre rapporteur, dès lors que l'on ne retient pas les recherches dans le domaine nucléaire, ni le programme de recherche duale, les crédits d'études de défense se situaient en 2007 à 777 millions d'euros pour la France et 810 millions d'euros pour le Royaume-Uni, soit des niveaux pratiquement identiques. Pour l'Allemagne, les données 2007 n'étaient pas connues, les crédits correspondant à ce périmètre s'étant élevés en 2006 à 470 millions d'euros.
Afin d'évaluer l'impact de l'effort budgétaire lié à la recherche, le projet annuel de performance comporte un indicateur mesurant le taux de progression des capacités technologiques . Ce taux est évalué, capacité par capacité, en fonction des avancées réalisées par rapport à un objectif final. Pour chaque capacité est évalué un besoin en études-amont et des jalons à franchir pour les satisfaire.
Pour l'ensemble des capacités technologiques, un taux de 30 %, correspondant au niveau du début de l'année 2003, a été fixé par comparaison de la situation française avec celle des Etats-Unis et des autres pays européens. Le taux de 100 % correspond à l'objectif de réalisation à l'horizon 2015. Le degré d'avancement en matière de capacités technologiques s'établit à 47 % en 2006 . L'objectif est d'atteindre 52 % en 2007, 58 % en 2008 et 64 % en 2009.
* 1 Les crédits du programme seront répartis en cinq budgets opérationnels de programme respectivement gérés par la Délégation aux affaires stratégiques, l'Etat-major des armées, la Délégation générale pour l'armement, la DGSE et la DPSD.
* 2 Ecole polytechnique ; Ecole supérieure de l'aéronautique et de l'espace (SUPAERO) ; Ecole nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA) ; Ecole nationale supérieure d'ingénieurs de constructions aéronautiques (ENSICA) ; Ecole supérieure des ingénieurs des études et techniques d'armement (ENSIETA).