B. UN BUDGET PERMETTANT AUX PRÉFECTURES DE JOUER LEUR RÔLE PIVOT DANS L'EXERCICE DES POLITIQUES NATIONALES
Les crédits alloués à l'administration territoriale pour 2007 représentent plus de 62 % du budget de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». 80 % de cette dotation couvre des dépenses de personnel , avec un plafond d'emplois fixé à 28.473 emplois temps plein travaillés (ETPT) , soit 496 ETPT de moins que pour 2007 2 ( * ) .
1. Un pilotage territorial des préfectures amélioré mais perfectible
a) Le renforcement de l'autorité interministérielle des préfets
Les préfectures jouent aujourd'hui un rôle essentiel dans le pilotage territorial des politiques gouvernementales, en assurant la coordination des services de l'Etat et la conduite de politiques publiques spécifiques (logement, lutte contre les exclusions...).
L'organisation des services déconcentrés de l'Etat a été profondément renouvelée ces dernières années, en particulier pour accompagner le deuxième acte de la décentralisation issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Ce renouveau est passé par le renforcement du préfet et l'affirmation de son rôle de coordination interministérielle .
Le rôle du préfet a tout d'abord été réaffirmé et renforcé par la réforme constitutionnelle précitée. Le préfet constitue en effet le représentant de chacun des membres du gouvernement, en charge « des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois . »
Les pouvoirs des préfets de région et de département ont ensuite été approfondis et clarifiés par la loi précitée du 13 août 2004. Le préfet de département se voit ainsi conférer « la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l'ordre public, et, dans les conditions fixées par la loi, assurer le contrôle administratif du département, des communes et de leurs établissements publics. »
Le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 3 ( * ) et sa circulaire d'application du 19 octobre 2004 ont complété le dispositif en précisant les compétences attribuées à chacun des organes déconcentrés de l'Etat et en proposant une véritable articulation de leurs actions à l'échelon local.
L'échelon régional a été renforcé. Le préfet de région, assisté d'un secrétaire général aux affaires régionales (SGAR) et d'un comité d'administration régionale (CAR) est compétent pour animer et coordonner l'action des préfets de départements, sans qu'existe pour autant de lien hiérarchique entre eux. En outre, les services préfectoraux sont désormais structurés autour de huit pôles régionaux placés sous son autorité 4 ( * ) . D'après le ministère de l'intérieur, les pôles regroupant plusieurs services de l'Etat s'avèrent aujourd'hui très utiles et sont pleinement opérationnels. En revanche, l'expérience semble moins convaincante s'agissant des pôles mono-services (rectorats, directions régionales des affaires culturelles).
En vertu de l'article 29 du décret précité du 29 avril 2004, les préfets peuvent également décider de créer des délégations interservices, au regard du caractère pleinement interministériel de certains actions devant être menées par les services déconcentrés de l'Etat . Ces délégations permettent au préfet de mutualiser les compétences et moyens de plusieurs services qui, devant assurer une action coordonnée, sont placés sous l'autorité fonctionnelle d'un responsable de délégation qui peut également être désigné ordonnateur secondaire.
Alors que l'instauration de délégations interservices était peu fréquente jusqu'à présent, principalement car les préfets devaient pour cela obtenir l'accord de chacun des ministres dont les services étaient concernés, la circulaire du Premier ministre du 2 janvier 2006 a prévu la création de six délégations interservices « génériques » avec ordonnancement secondaire, au profit de politiques interministérielles essentielles : la cohésion sociale, la police de l'eau, la prévention des risques naturels, la sécurité routière, la communication et la formation-documentation.
De nombreuses réformes touchant l'administration départementale de l'Etat ont pu être menées en 2005 et 2006 par les préfets.
Ainsi, après que tous les préfets ont adressé, en mai 2005, des projets de réforme adaptés aux enjeux de leurs territoires respectifs au Premier ministre, celui-ci les a invités, dans une circulaire du 28 juin 2005, à mettre en oeuvre certaines de ces mesures immédiatement applicables.
D'autres propositions ont fait l'objet d'un examen complémentaire par le comité des secrétaires généraux des ministères, à partir duquel le Premier ministre a publié une seconde circulaire -la circulaire précitée du 2 janvier 2006-, dans laquelle une deuxième série de mesures permettant de renforcer l'unité et la lisibilité de l'action et l'organisation de l'Etat sont proposées. Elles concernent la réorganisation des services, la gestion des ressources humaines et la mutualisation des moyens des services de l'Etat.
* 2 Le plafond d'emplois 2008 est à rapporter à un plafond d'emplois 2007 «retraité » pour tenir compte des modifications de périmètre (+870 ETPT en provenance du ministère de l'Outre-mer (personnels des représentations de l'Etat outre-mer) et -2086 ETPT transférés au programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS »). En outre, 58 emplois sont transférés au profit d'autres programmes et 8 emplois sont transférés à la collectivité de la Polynésie française conformément au statut de cette dernière. 12 ETPT proviennent du programme Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur.
* 3 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements.
* 4 Décret n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l'Etat et à l'organisation de l'administration territoriale dans les régions. Les huit pôles sont : éducation et formation ; gestion publique et développement économique ; transport, logement ; aménagement ; santé publique et cohésion sociale ; économie agricole et monde rural ; environnement et développement durable ; développement de l'emploi et insertion professionnelle ; culture.