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Projet de loi de finances pour 2009 : Travail et emploi

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 26 novembre 2008, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Travail et emploi » et articles 79 à 81 rattachés).

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a indiqué que le projet de budget pour 2009 poursuit deux objectifs essentiels : financer les réformes structurelles destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail et faire face aux difficultés de court terme provoquées par la crise économique.

Parmi les réponses immédiates à la crise, figure la décision d'augmenter de 100 000 le nombre de contrats aidés proposés en 2009. Cette mesure sera financée par une majoration des crédits de la mission, à hauteur de 250 millions d'euros, compensée par des économies sur d'autres missions. Le Gouvernement a anticipé sur les difficultés à venir puisque le nombre de contrats aidés a déjà augmenté de 60 000 à compter de juillet 2008. Ces contrats aident des personnes fragiles à s'insérer sur le marché du travail et doivent s'accompagner d'un suivi et de formations, afin qu'elles aient plus de chances de revenir dans l'emploi durable.

Le contrat de transition professionnelle (CTP) constitue une deuxième réponse à la crise. L'Assemblée nationale a décidé de pérenniser le dispositif et le Président de la République a annoncé qu'il souhaite le voir appliquer dans vingt-cinq sites en 2009. A Valenciennes, le CTP a permis de ramener 70 % de ses bénéficiaires vers l'emploi durable, alors que ce taux est proche de 30 % pour les dispositifs d'accompagnement habituels.

Les autres priorités du budget portent d'abord sur les allégements de charges sur les bas salaires, qui sont, à son sens, efficaces et qu'il ne faut pas remettre en cause.

Les crédits de la mission sont en légère diminution en raison, essentiellement, de l'entrée en application de mesures votées en 2008 relatives aux contrats de professionnalisation et à l'allocation équivalent retraite (AER). Aux crédits de la mission stricto sensu doivent cependant être ajoutés le budget de Pôle Emploi, de l'ordre de 4,5 milliards d'euros, ou encore les 26 milliards consacrés à la formation professionnelle. Cependant, le plus important n'est pas tant de présenter un budget en augmentation que de procéder à des réformes de structure pour améliorer l'efficacité des crédits employés.

En matière de formation professionnelle, les partenaires sociaux ont jusqu'à la fin de l'année pour trouver un accord sur une vraie réforme, destinée aux salariés modestes et à ceux des PME et qui devrait s'attacher à introduire plus de transparence et une meilleure évaluation des dispositifs.

Les partenaires sociaux négocient également la nouvelle convention d'assurance chômage. Le Gouvernement souhaite qu'elle favorise une meilleure sécurisation des parcours professionnels. Les règles actuelles ont parfois des effets pervers, en dissuadant par exemple des chômeurs de reprendre un emploi en CDD parce que cela aurait pour effet de leur faire perdre leurs droits à indemnisation. Un salarié qui travaille douze mois en CDD devrait acquérir les mêmes droits à indemnisation qu'un salarié qui travaille, pendant la même durée, en CDI.

Il convient également de réformer les règles du chômage partiel, en améliorant son indemnisation, afin d'aider les entreprises à traverser la période difficile qui s'annonce.

M. Nicolas About, président, s'exprimant en remplacement de M. Alain Gournac, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Travail et emploi », retenu à l'étranger par une conférence internationale, a posé cinq questions. Il a d'abord demandé si l'on peut envisager, à court terme, une généralisation à l'ensemble du territoire du CTP ou d'un dispositif qui s'en inspirerait. Il a ensuite souhaité savoir si les crédits prévus pour financer le chômage partiel seront suffisants en 2009, compte tenu des annonces faites par le Président de la République. Puis il a souhaité obtenir des précisions sur le déroulement de la négociation relative à la formation professionnelle et sur le calendrier d'examen du projet de loi qui en retranscrira les dispositions de nature législative. Il s'est également interrogé sur la réforme en cours de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) et sur les conséquences de l'ouverture à la concurrence du marché de la formation. Enfin, il a souhaité savoir pour quelles raisons le projet de loi de finances prévoit de prélever 50 millions d'euros, en 2009, sur les fonds de l'association pour la gestion du fonds d'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph).

M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la mission « Travail et emploi », a déclaré qu'il faut aider les chômeurs, mais pas au prix d'une aggravation du déficit budgétaire. En effet, l'Etat emprunte déjà pour financer ses dépenses de fonctionnement, ce qui constitue une erreur de gestion monumentale. Le déficit de l'Etat s'élève à 57 milliards d'euros et il conviendrait donc de réfléchir à une réduction du montant des allégements de charges, afin de réaliser des économies. Si les entreprises ont besoin de leurs salariés, elles les garderont à leur service, même si ces allégements sont réduits. Au lieu d'aider les entreprises à créer des emplois, on devrait plutôt soutenir leurs investissements, afin qu'elles développent des activités nouvelles. Il faudrait enfin repenser la formation professionnelle dès le collège.

M. Jean-Pierre Godefroy a d'abord demandé quels ont été les critères retenus pour choisir les bassins d'emplois qui vont bénéficier du CTP. Puis il a souligné que le Gouvernement change régulièrement d'avis sur la question des contrats aidés, leur nombre étant tantôt restreint, tantôt augmenté, au gré de la conjoncture, ce qui crée des difficultés pour les employeurs associatifs qui y ont recours. Il a ensuite rappelé que le Sénat a approuvé, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, un amendement présenté par Jean-Jacques Jégou qui tend à fiscaliser les indemnités journalières perçues par les victimes d'accidents du travail. Or, cette décision porte atteinte au principe traditionnel de non-fiscalisation de ces indemnités et elle remet en cause le droit à réparation des victimes, qui sont déjà assujetties aux franchises médicales. Il a donc souhaité savoir si le Gouvernement compte demander au Sénat une seconde délibération à ce sujet.

Mme Annie David a regretté que les crédits de la mission soient en baisse de 5 % en 2009, considérant que ce budget d'austérité ne permettra pas de financer les mesures nouvelles requises par le contexte économique et social. Les chiffres du chômage pour le mois d'octobre devraient faire état d'une nouvelle hausse de 40 000 demandeurs d'emploi. En s'étonnant que 135 000 euros aient été dépensés uniquement pour choisir sa dénomination, elle a demandé si les ressources allouées à Pôle Emploi, en 2009, lui permettront de faire face aux coûts résultant de la fusion et si l'objectif de compter, à terme, un conseiller pour trente demandeurs d'emploi est toujours d'actualité.

Concernant les contrats aidés, elle a souhaité obtenir des précisions sur les redéploiements budgétaires qui ont été effectués pour les financer et demandé si ces contrats comporteraient un volet formation. Elle a ensuite fait observer qu'il est envisagé de généraliser le CTP, qui remplacerait la convention de reclassement personnalisé (CRP), alors que les crédits inscrits en loi de finances sont déjà très insuffisants. Elle a demandé si un bilan de l'expérimentation du CTP a été réalisé et si sa généralisation de risque pas de servir de prétexte à une remise en cause des obligations des entreprises en matière de reclassement de leurs salariés, sachant que des entreprises licencient et délocalisent alors qu'elles font des profits.

Elle s'est ensuite déclarée inquiète de la baisse des crédits de l'Afpa et a demandé si le Gouvernement compte poursuivre sa politique d'allégement des charges sur les bas salaires, 200 milliards ayant déjà été dépensés à ce titre depuis quinze ans.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a d'abord demandé pourquoi l'Etat envisage de ne plus prendre en charge l'allocation de fin de formation (AFF). Elle a ensuite souhaité savoir si la mise en place des maisons de l'emploi va se poursuivre et a souligné qu'il existe des écarts difficilement explicables dans leurs financements. Elle a également insisté sur l'importance de l'accompagnement humain, en plus de l'accompagnement financier, dans les parcours de retour à l'emploi. Rappelant qu'il existe un fonds pour l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique, elle a demandé s'il ne serait pas opportun de le fusionner avec celui géré par l'Agefiph. Elle a enfin critiqué la baisse des crédits consacrés à l'insertion par l'activité économique (IAE) et suggéré que les chantiers d'insertion soient prioritaires pour le recrutement des 100 000 salariés en contrat aidé supplémentaires prévus l'an prochain.

M. Paul Blanc a indiqué que la commission avait souhaité, lors de l'examen du projet de loi « Handicap » en 2005, que les deux fonds destinés aux handicapés soient fusionnés mais que cela avait été refusé en raison de l'opposition des partenaires sociaux. Une convention a cependant été signée, en juillet dernier, entre les deux fonds pour mieux les coordonner. En ce qui concerne le prélèvement de 50 millions d'euros sur les réserves de l'Agefiph, il a proposé que la moitié de cette somme soit apportée par le fonds existant dans la fonction publique et a fait part de son intention de déposer un amendement en ce sens. Il a ensuite demandé s'il est envisagé de remettre en cause les allégements de charges consentis dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). Enfin, il a déclaré attendre avec impatience la réforme de la formation professionnelle, qui devrait s'attacher à mettre un terme à certains abus.

M. Dominique Leclerc a souhaité obtenir, à son tour, des précisions sur le calendrier de la réforme de la formation professionnelle avant de souligner l'importance de la formation initiale, qui est souvent inadaptée aux besoins des entreprises alors qu'elle devrait avoir pour objectif de donner un vrai métier aux jeunes.

M. Jacky Le Menn a estimé que si la réponse à la crise passe effectivement par des réformes de fond, celles-ci mettront du temps avant de produire leurs effets. D'ici là, des situations très graves risquent de se produire : la Bretagne est par exemple gravement pénalisée par la crise du secteur automobile, un plan de licenciements décidé par une grande entreprise ayant des répercussions sur toute la chaîne de sous-traitants et sur le bassin d'emploi. Dès lors, comment peut-on répondre, dans l'urgence, à ces situations préoccupantes ?

M. Jean Desessard a indiqué que le président du conseil national de l'insertion par l'activité économique regrette la diminution des crédits consacrés aux aides au poste dans les entreprises d'insertion, qui vient en contradiction avec les engagements pris lors du Grenelle de l'insertion.

Répondant à M. Serge Dassault, il a souligné que les dépenses effectuées en faveur des demandeurs d'emploi doivent être mises en balance avec celles qui seraient supportées par l'Etat et par les collectivités territoriales si on laissait ces personnes sombrer dans l'exclusion. Qui plus est, de nombreuses entreprises bénéficiaires d'aides publiques ont ensuite délocalisé leurs activités, ce qui conduit à douter de l'intérêt de leur accorder de nouvelles aides à l'investissement.

Puis il a reproché au secrétaire d'Etat son angélisme : cela fait longtemps que les syndicats et les associations de chômeurs dénoncent le caractère injuste de certaines règles de l'assurance chômage. Comme les partenaires sociaux sont compétents pour définir les règles d'indemnisation, il a souhaité savoir ce que fera le Gouvernement s'il n'y a pas d'amélioration sur ce point dans la prochaine convention d'assurance chômage.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a d'abord répondu à M. Jean-Pierre Godefroy que les bassins géographiques bénéficiaires du CTP ont été choisis sur la base d'une évaluation rigoureuse de leur situation en matière d'emploi. Il a proposé que la loi fixe désormais les critères devant être remplis pour qu'un bassin d'emploi soit éligible au CTP, plutôt que la liste précise de ces bassins, comme c'est le cas actuellement, afin de rendre le dispositif plus adaptable. Le CTP a fait l'objet d'une évaluation qui a montré qu'il constitue un outil efficace pour le retour à l'emploi de ses bénéficiaires et que le taux d'adhésion des personnes à qui il est proposé est proche de 80 %. Théoriquement, le coût du CTP est supérieur à celui de la CRP, mais comme le retour à l'emploi de ses bénéficiaires est plus rapide, les dépenses engagées sont en réalité moindres. Les crédits alloués au CTP en 2009 vont être portés à 40 millions d'euros, auxquels s'ajoute la participation de l'assurance chômage. Il appartient aux partenaires sociaux, qui ont instauré la CRP, de travailler à une réforme de ce dispositif, dont les résultats sont insuffisants.

Au sujet de la formation professionnelle, le secrétaire d'Etat a souligné que la réforme devrait permettre le développement des formations en alternance, notamment à destination des jeunes qui n'ont pas atteint le niveau du baccalauréat. Le ministère de l'emploi travaille avec celui de l'éducation nationale pour que la problématique de l'accès à l'emploi soit mieux prise en compte par le système scolaire. Les élèves qui quittent le système scolaire sans diplôme et sans qualification rencontrent ensuite de grandes difficultés d'insertion professionnelle. Si les partenaires sociaux trouvent un accord sur une véritable réforme de la formation professionnelle d'ici le 31 décembre, le Gouvernement en retranscrira les principales dispositions dans un projet de loi présenté au début de l'année 2009. A défaut, il se réserve le droit de reprendre l'initiative.

Après que M. Jean-Pierre Godefroy s'est interrogé sur le bien-fondé de la remise en cause du brevet d'études professionnelles (BEP), Mme Annie David a confirmé que de sérieuses menaces pèsent sur l'avenir de la formation professionnelle.

M. Nicolas About, président, a déploré que de trop nombreux étudiants quittent la faculté, après plusieurs années d'étude, sans avoir obtenu de diplôme.

Mme Brigitte Bout a cependant fait valoir que plusieurs dispositifs existent déjà en faveur des jeunes sans emploi avant la fin du cursus scolaire, notamment les missions locales.

Mme Raymonde Le Texier a ajouté que se pose aussi la question des contacts à établir, éventuellement dès le collège, entre les élèves et les entreprises.

M. Nicolas About, président, a rappelé que les enseignants sont souvent hostiles à ce que leurs élèves soient sensibilisés si jeunes aux réalités de l'entreprise.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a souligné que les jeunes qui sortent du système éducatif sans qualification ne sont pas repérés assez tôt par les missions locales et qu'ils connaissent donc souvent plusieurs années de chômage avant d'être pris en charge. Il a jugé souhaitable que des stages en entreprise plus nombreux permettent aux jeunes de se familiariser avec le monde du travail.

En ce qui concerne l'Afpa, elle sera dotée, l'an prochain, de 199 millions d'euros, dont 169 millions pour son fonctionnement, soit un montant identique à celui de 2008, à périmètre comparable. Il faut savoir que le droit communautaire soumet les activités de formation au droit de la concurrence. S'il n'a pas exclu de prendre une initiative pour que les autorités européennes révisent leur position sur ce sujet, le délai nécessaire pour obtenir un accord au niveau communautaire explique qu'il soit nécessaire de se conformer, dans l'attente, aux règles du droit de la concurrence. Pour la part des commandes de l'Afpa qui relève de l'Etat, la subvention qui était accordée jusqu'à présent va être remplacée par un système d'appel d'offres. Pour celle qui relève des régions, il appartiendra à chaque conseil régional de décider de la conduite à tenir, en fonction de l'analyse juridique qu'il effectuera. En tout état de cause, le Gouvernement souhaite que l'Afpa demeure une structure nationale, comme l'atteste la signature du contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'association, car le cadre régional apparaît inadapté pour la mise en oeuvre de certaines formations.

En ce qui concerne le prélèvement sur l'Agefiph, il convient de rappeler que cette association dispose de 415 millions d'euros de réserves et que les sommes prélevées bénéficieront toujours aux personnes handicapées.

M. Paul Blanc a précisé que le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique dispose lui aussi d'importantes réserves, de l'ordre de 325 millions d'euros.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a ensuite indiqué qu'il est nécessaire de disposer en permanence d'un volant de contrats aidés, autour de 200 000, qu'il faut pouvoir augmenter en période de crise. Les contrats aidés ne sont pas faits pour soutenir les associations, mais les demandeurs d'emploi, dans le cadre de la solidarité nationale.

S'agissant de la fiscalisation des indemnités journalières des victimes d'accidents du travail, le Gouvernement avait émis un avis défavorable à cet amendement, mais le débat a maintenant eu lieu et il n'a pas l'intention de le rouvrir.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la mission « Travail et emploi », a souhaité obtenir des précisions sur le coût pour l'Etat de chaque emploi aidé. Il a fait observer que le coût moyen de chaque contrat s'établit, au vu des chiffres fournis par le ministre, à 2 500 euros par an, ce qui paraît bien faible. Par ailleurs, il a regretté que la priorité soit donnée aux contrats conclus avec les employeurs du secteur non marchand, dans la mesure où ces contrats offrent de moins bonnes perspectives de réinsertion professionnelle.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu que 70 % du coût de ces contrats sont pris en charge par l'Etat, ce qui représente entre 3 000 et 5 000 euros par contrat, mais qu'il faut en retrancher les économies que réalise l'Etat sur d'autres dépenses d'indemnisation. Il faut également tenir compte du fait que la montée en charge du dispositif sera progressive.

Répondant à Mme Annie David sur les frais engagés pour trouver le nom de Pôle Emploi, il a estimé que cette dépense est inférieure à celle engagée par beaucoup de conseils généraux pour renouveler leur logo. Il a indiqué, par ailleurs, qu'il n'est pas envisagé de modifier les obligations des entreprises en matière de reclassement de leurs salariés.

Répondant à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, au sujet de l'AFF, il a rappelé que l'Etat a pris en charge cette dépense en 2001, à une époque où l'Unedic connaissait une situation financière difficile, et estimé qu'elle dispose désormais des moyens pour assumer cette dépense.

Il a ensuite indiqué qu'il n'y aurait plus de nouvelles labellisations de maisons de l'emploi et souhaité que leur financement obéisse à des critères objectifs. Si le budget de l'insertion par l'activité économique est en diminution, les crédits ont augmenté de 66 % depuis 2005 et ont été sous-consommés l'an passé. A l'avenir, l'aide versée pourrait être rendue modulable afin de mieux s'adapter aux projets des structures d'insertion.

Puis il a confirmé à M. Paul Blanc qu'il n'est pas envisagé de modifier le régime des exonérations dans les ZRR et qu'il convient de renforcer la transparence dans le secteur de la formation professionnelle. Il a ensuite indiqué à M. Jacky Le Menn que le Gouvernement travaille sur un plan de relance destiné au secteur de l'automobile, qui intègrera le soutien aux équipementiers.

M. Jacky Le Menn a cité l'exemple d'une entreprise de son département qui emploie des travailleurs handicapés et qui connaît aujourd'hui de réelles difficultés car elle dépend à 80 % d'un grand constructeur automobile pour ses commandes.

Enfin, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu à M. Jean Desessard que les progrès en matière sociale sont obtenus en avançant progressivement et en trouvant le bon équilibre entre intervention de l'Etat et respect de la démocratie sociale.