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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

B. LES NOUVELLES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION SERONT CONSTRUITES À PARTIR D'UNE RÉFLEXION SUR LES MISSIONS

1. Une réflexion relancée
a) Les missions de réflexion officielles

Le Président de la République, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères ont clairement indiqué au cours de la XXème Conférence des Ambassadeurs que la réflexion sur l'évolution du réseau serait relancée.

L'idée demeure de renforcer notre présence en Asie, en Amérique latine et centrale, ainsi que dans les pays émergés ou futurs émergents.

Dans cette optique, plusieurs missions ont été lancées, dont le ministre fera la synthèse, sur l'adaptation géographique du réseau diplomatique et la modernisation du réseau consulaire.

Plus précisément :

- l'ambassadeur Daniel LEQUERTIER effectue à la demande de Mme CONWAY-MOURET une étude sur l'évaluation des missions et la réforme éventuelle de notre réseau consulaire. Ses préconisations devront être « opérationnelles »3(*) dès 2013 ;

- l'ambassadeur Philippe CARRÉ est chargé quant à lui d'une mission de réflexion sur l'évolution du réseau en Europe ;

- enfin, le nouveau directeur général de l'administration et de la modernisation du ministère des Affaires étrangères, M Yves SAINT GEOURS, est chargé de faire des « propositions innovantes » (d'après les termes mêmes employés par Laurent FABIUS) sur l'évolution du réseau diplomatique, d'ici la fin 2012.

b) L'exemple britannique

D'après des informations recueillies par vos rapporteurs, l'élaboration par le Royaume-Uni en mai 2010 d'une stratégie à l'égard des pays émergents (Emerging Powers Initiative) devrait le conduire à un rééquilibrage conséquent du réseau diplomatique.

Pour une vingtaine de pays, parmi lesquels figurent des États comme l'Indonésie, le Mexique, la Turquie ou encore les monarchies du Golfe ou de « petits » émergents comme Singapour ou le Panama, une priorité nationale est clairement affirmée et devrait se traduire par :

- une réorganisation du réseau : l'ouverture de 7 consulats en Chine en Inde ou au Brésil et un renforcement des effectifs des postes dans ces pays (300 agents, par redéploiement, dont 50 en Chine et 30 en Inde, avec une priorité donnée à l'expertise dans les domaines économiques et commerciaux) ;

- un objectif de doublement du commerce bilatéral d'ici à 2015 avec des émergents jugés prioritaires (Brésil, Mexique, Turquie, Golfe...) ;

- un effort sur la formation des diplomates et sur les programmes d'échanges (les britanniques disposaient d'un fonctionnaire au sein de l'équipe mexicaine durant la dernière présidence du G20) ;

- une réorientation des priorités budgétaires vers les crédits d'influence comme l'invitation des personnalités d'excellence ;

- la multiplication de visites bilatérales de haut niveau dans les pays émergents.

2. Quels principes établir pour dimensionner le réseau diplomatique ?
a) Les mutualisations et co-localisations ne seront qu'une partie de la réponse

Les co-localisations sont le regroupement de services diplomatiques, consulaires ou culturels de pays européens dans un même bâtiment à l'étranger. Elles sont conceptuellement extrêmement séduisantes : elles apparaissent comme une solution permettant de concilier tout à la fois les impératifs de respect de notre souveraineté, notre intérêt stratégique et notre intérêt économique.

Elles présentent 3 principaux avantages :

- accroître la visibilité et l'influence des pays européens ;

- favoriser le rapprochement entre les cultures diplomatiques et les procédures nationales et favoriser localement l'échange d'analyses et d'informations ;

- enfin, elles permettent d'adapter les modalités de la présence française, dans le cadre de la rationalisation de nos réseaux à l'étranger, en permettant une mutualisation d'une partie des frais de fonctionnement des structures communes.

Dans cette perspective, des opérations de mutualisation de nos implantations immobilières avec nos partenaires européens ont été engagées depuis plusieurs années. C'est avec l'Allemagne que les projets sont les plus nombreux.

Toutefois, les difficultés ne doivent pas être sous-estimées. En effet, les co-localisations relèvent, en raison de l'importance des travaux immobiliers, d'une démarche à long terme. Les projets de construction se heurtent à des contraintes techniques et sécuritaires différentes, à des normes de construction différentes, ou à l'évolution des priorités ou du dispositif du partenaire. Leur nombre reste donc, à ce jour, limité. Des projets ont en outre été abandonnés, notamment à Monrovia (Liberia) à Gaborone (Botswana), et à Maputo (Mozambique). Les difficultés rencontrées ne doivent pas conduire à abandonner l'idée : de nouveaux projets de co-localisation sont envisagés avec l'Allemagne, en particulier à Séoul. Des projets de co-localisation avec le SEAE sont également à l'étude (comma à Niamey et Katmandou).

CO-LOCALISATIONS FRANCO ALLEMANDES

Le processus de rapprochement des réseaux diplomatiques français et allemands a été lancé à l'occasion du quarantième anniversaire du traité de l'Elysée en 2004. Un accord-cadre mettant en place les conditions générales de réalisation des co-localisations diplomatiques et consulaires a été signé le 12 octobre 2006. Il est entré en vigueur le 3 mars 2008.

Plusieurs co-localisations diplomatiques et consulaires on été réalisées :

- Un chargé d'affaires français est hébergé dans les locaux de l'ambassade d'Allemagne à Lilongwe (Malawi) depuis 2003.

- Rio de Janeiro. L'Allemagne a relogé son consulat au sein de la Maison de France qui abrite le consulat et le service culturel français. Le bail a été conclu pour une durée de 12 ans à compter du 1er janvier 2010. Les travaux d'aménagement sont en cours.

Des projets sont en cours :

- Dacca (Bangladesh). Ce projet de construction est le plus avancé. Il a pour but de regrouper sur un site unique les services des deux ambassades et de partager des services communs. La France est pilote pour cette opération et met à disposition le terrain.

- Koweït-City. Un projet de construction d'une ambassade en co-localisation sur deux terrains mitoyens a reçu l'accord des autorités koweitiennes en mai 2010. Le pilotage de l'opération sera assuré par l'Allemagne. La livraison du bâtiment est envisagée pour 2014-2015.

- Pyong Yang. L'Allemagne a donné son accord à l'accueil d'un bureau français de coopération dans les locaux de son ambassade en Corée du Nord. La négociation du bail sera bientôt finalisée.

- Brazzaville. Des bureaux au sein de notre ambassade viennent d'être mis à disposition des Allemands qui souhaitent ouvrir une antenne diplomatique au Congo.²²²

CO-LOCALISATIONS AVEC D'AUTRES PARTENAIRES

Avec le Royaume-Uni, il existe actuellement une co-localisation à Freetown (Sierra Leone) où un agent de notre antenne diplomatique est hébergé dans les locaux de l'ambassade britannique.

A Rio de Janeiro, le consulat honoraire de Finlande est installé dans les locaux de la Maison de France depuis le début 2009.

A Conakry, l'ambassade de France accueille depuis la fin 2011 un fonctionnaire belge des affaires étrangères. L'accord-cadre franco-allemand a servi de base à l'élaboration d'un accord-cadre européen relatif aux co-localisations qui fournira aux États membres un cadre de discussion sur les modalités de mise en place d'un projet de co-localisation.

b) Plusieurs approches sont possibles

Si tout le monde s'accorde sur la nécessité de poursuivre et d'accentuer le mouvement de redéploiement afin de passer d'un réseau « d'héritage » à un réseau « d'avenir », la question des moyens pour y parvenir est beaucoup moins consensuelle.

Par exemple, sur la question de la fermeture des plus petites ambassades, ou sur la question du maintien des ambassades bilatérales au sein de l'Union européenne, les avis divergent. Si certains responsables du Quai d'Orsay inclinent à penser qu'il faut aller dans ce sens, d'autres considèrent au contraire que c'est justement l'universalité du réseau qui fait sa valeur ajoutée, et qu'il y a de toute façon peu d'économies à attendre de la fermeture des petits postes.

La réflexion en Europe porte notamment sur les consulats généraux dans les villes de province, qui totalisent plus de cadres de catégories A du ministère des affaires étrangères que les 26 ambassades bilatérales dans les capitales où, pourtant, agit l'effet d'influence et le travail politique auprès de nos partenaires de l'Union européenne. Sur le plan consulaire, il faut aussi tenir compte de la présence importante de communautés françaises.

L'idée se ferait jour, chez certains, d'une modulation de la présence diplomatique, autour de la question suivante : les 4 « briques » de l'action diplomatique (politique, économique, consulaire, culturelle) doivent elles être présentes partout ? D'autres au contraire soulignent qu'un trop « petit » poste ne peut fonctionner et qu'il vaut mieux dans ce cas réduire drastiquement ses missions.

Le ministre a récemment donné, devant les parlementaires4(*), des pistes sur les décisions qui pourraient être prises :

« S'agissant d'éventuelles fermetures de postes diplomatiques, ambassades et consulats, il faut distinguer l'uniformité du réseau et son exhaustivité. Nous n'avons pas de projet arrêté, mais un poste qui ne compte plus que trois ou quatre agents ne peut pas fonctionner. Par conséquent, des adaptations sont nécessaires et, pour des raisons technologiques, la fonction des consulats va évoluer dans certains cas. La Moldavie et le Belarus ont été cités mais ils ne sont pas concernés. Cela dit, il peut y avoir ici ou là, et je l'assumerai tout à fait, tel ou tel poste trop petit pour rester ouvert et dont il faudra répartir ailleurs les missions. C'est une exigence de bonne gestion. Le réseau doit être uniforme, mais cela ne passe pas forcément par notre présence dans 193 pays. »

Votre commission suivra naturellement avec la plus grande attention cette question essentielle du dimensionnement du réseau.

Il lui semble que la réflexion sur la cohérence de la présence de l'ensemble des ministères dans les pays étrangers est une partie importante de la solution, et qu'elle doit être relancée, pour trouver de nouvelles articulations, de nouvelles cohérences, de nouvelles méthodes de travail.


* 3 Terme employé par la ministre déléguée lors de la conférence aux nouveaux ambassadeurs

* 4 Commission élargie à l'Assemblée nationale le 24 octobre 2012