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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

13 mars 2013 : Activités bancaires ( avis - première lecture )

N° 427

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 mars 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de séparation et de régulation des activités bancaires,

Par M. Yannick VAUGRENARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

566, 661, 666, 707 et T.A. 87

Sénat :

365, 422, 428 et 423 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, messieurs,

Déposé le 19 décembre 2012, le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le mardi 19 février 2013, avant d'être transmis au Sénat.

Ce texte comporte deux parties principales :

- la première met en oeuvre l'un des principaux engagements pris par le président de la République pendant sa campagne. Son objectif est de renforcer la sécurité du système financier et de le recentrer sur sa mission fondamentale : financer l'économie réelle, et notamment les entreprises. De ce point de vue, ce volet du texte se trouve au coeur des préoccupations de votre commission et cela justifie qu'elle se saisisse pour avis des quatre titres qui le composent ;

- la seconde, qui figure au titre VI, traite d'un sujet, l'information et la protection du consommateur, qui relève traditionnellement du champ de compétence de votre commission. Cette dernière est donc, là encore, pleinement légitime pour s'y intéresser.

Votre commission pour avis estime que les dispositions contenues dans ce texte vont permettre d'assainir les pratiques en vigueur dans le monde de la finance, au moins à l'échelon national ; elles apportent également des réponses concrètes pour améliorer l'information et les droits des clients des banques - particuliers comme petites entreprises. Si les grands équilibres atteints par le texte lui paraissent satisfaisants, elle a cependant adopté plusieurs amendements à l'initiative de votre rapporteur pour avis. Deux d'entre eux concernent en particulier les règles relatives aux rémunérations et visent à améliorer encore la gouvernance des établissements de crédit et d'inciter ainsi à un code de bonne conduite. Un troisième vise à conforter l'acquis obtenu à l'Assemblée nationale relatif au plafonnement des commissions d'intervention.

I. UNE RÉFORME AMBITIEUSE DE L'ORGANISATION DU SECTEUR BANCAIRE

La crise financière de 2007-2008 s'explique en grande partie par la propension des acteurs financiers à prendre des risques excessifs. Une multitude de raisons a contribué à leur déresponsabilisation : les modes de rémunération en vigueur dans la finance, la complexité des instruments financiers utilisés, l'opacité des circuits financiers qui a fait obstacle à une perception exacte du niveau de risque, l'inadaptation des critères micro prudentiels de régulation, l'absence d'analyse macro prudentielle et, enfin, l'existence de ce qu'on appelle une garantie implicite des pouvoirs publics - autrement dit le fait que les actionnaires, les créanciers et les clients des grandes banques, persuadés que les États ne pouvaient pas les laisser faire faillite, ont pris des risques qu'ils n'auraient pas pris s'ils avaient dû en assumer eux-mêmes toutes les conséquences.

Depuis le déclenchement de la crise, d'importants chantiers de réforme visant à une réduction et une meilleure maîtrise des risques financiers ont été lancés tant au niveau national, européen qu'international. Si quelques résultats concrets ont déjà été obtenus, il paraît néanmoins nécessaire de franchir aujourd'hui une nouvelle étape dans la régulation de la finance (A). C'est l'objectif du présent projet de loi qui, dans un environnement juridique européen lui-même en évolution rapide, s'attaque à plusieurs des facteurs majeurs de risque financier. Même si elles sont souvent techniques, difficiles à appréhender pour un non spécialiste, toute une série de mesures concrètes permettent de créer un levier puissant pour infléchir l'orientation naturelle du comportement des acteurs bancaires (B).

A. LA NÉCESSITÉ DE FRANCHIR UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA RÉGULATION DE LA FINANCE

1. L'effort entamé dès les débuts de la crise a déjà produit des résultats concrets
a) Un renforcement de la rigueur du contrôle micro-prudentiel

Après le déclenchement de la crise financière de 2008, un travail de régulation de la finance mondiale a commencé sous l'impulsion du G20. Dans sa première phase, ce travail a porté principalement sur la question du contrôle micro-prudentiel des établissements financiers. Les régulateurs se sont en effet aperçus que les règles existantes présentaient deux défauts majeurs :

le niveau minimum de détention de fonds propres imposés aux banques était trop faible pour absorber les pertes éventuelles. Le ratio de fonds propres prévu par les accords de Bâle II était en effet de seulement 4 % et le ratio des fonds propres les plus stables, le Core Tier 1, composé du capital apportés par les actionnaires et des bénéfices mis en réserve, de seulement 2 %. Encore ce ratio était-il calculé en prenant en compte un actif bancaire pondéré des risques, ce qui conduisait à alléger la contrainte de détention des fonds propres ;

les régulateurs ignoraient le risque de liquidité. L'idée dominante était en effet qu'une banque solvable (la solvabilité étant supposée assurée par le respect des ratios de fonds propres) ne pouvait pas rencontrer de problème de liquidité. Le seul cas admis de défaillance possible lié à la liquidité était celui du bank run (défaut de liquidité causé par la panique des déposants qui retirent massivement leurs dépôts), mais il était pris en compte par la réglementation à travers la garantie publique explicite sur les dépôts. Hormis ce cas, la croyance était qu'une banque solvable pourrait toujours se refinancer sur les marchés.

La révision des accords de Bâle, conduisant aux accords de Bâle III, a posé les bases d'une amélioration des ratios de contrôle micro-prudentiel à travers les recommandations suivantes:

en matière de solvabilité, le Core Tier 1 a été porté à 3,5 % en janvier 2013, au lieu de 2 % auparavant, et doit atteindre 7 % d'ici à 2019. Par ailleurs, un ratio de fonds propres pur a été introduit : il mesure le rapport entre les actifs non pondérés des risques de la banque et ses fonds propres. Les fonds propres ne doivent pas représenter moins de 3 % des actifs non pondérés ;

le risque de liquidité a été reconnu, ce qui était nécessaire après l'assèchement généralisé du marché interbancaire qui s'est produit à la suite de la faillite de Lehman Brothers. Si les autorités publiques, à travers les banques centrales n'étaient pas intervenues massivement pour assurer la liquidité, le système financier mondial se serait effondré. Le Comité de Bâle a donc proposé deux ratios de liquidité, le Liquidity coverage ratio (LCR) et le Net stable funding ratio (NSFR), qui obligent les banques à maintenir un volume minimal d'actifs liquides dans leurs bilans.

Il reste cependant à savoir, maintenant, si tous les pays concernés mettront effectivement en oeuvre ces nouveaux ratios prudentiels. Les États-Unis ne semblent pas disposés à le faire. L'Union européenne a, quant à elle, entamé, le 20 juillet 2011, un processus législatif devant conduire à remplacer les actuelles directives sur les exigences de fonds propres (directives n° 2006/48 et 2006/49) par une directive et un règlement formant ensemble ce qu'on appelle la proposition CRD IV (CRD pour Capital Requirements Directive), dont l'adoption est en cours de finalisation.

b) Une plus grande transparence des marchés de gré à gré

L'Union européenne s'est dotée d'un outil dans ce but : le règlement européen n° 648/2012 du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux - qu'on désigne usuellement comme le règlement EMIR (pour règlement européen sur les infrastructures de marché).

Il permet de renforcer la transparence et la sécurité de la gestion des positions en produits dérivés négociés de gré à gré (dérivés dits OTC, Over The Counter) et ce conformément à la résolution prise lors du sommet du G20 à Pittsburgh en septembre 2009. Les transactions sur dérivés se faisaient en effet jusqu'à présent dans la plus complète opacité, aucune autorité centrale n'étant informée des transactions effectuées et donc de la nature et de l'ampleur des risques pris. Cette opacité est notamment à l'origine de la méfiance généralisée des acteurs financiers et de la paralysie du marché interbancaire après la faillite de Lehman Brothers. Les établissements ne savaient en effet pas précisément quelle était l'exposition aux risques de leurs homologues. La réglementation européenne a donc imposé un mécanisme de contrepartie centrale à tout acheteur et tout vendeur de produits dérivés standardisés (une contrepartie centrale est une personne morale qui s'interpose entre les contreparties à des contrats négociés sur un ou plusieurs marchés financiers, en devenant l'acheteur vis-à-vis de tout vendeur et le vendeur vis-à-vis de tout acheteur). La mise en place de chambres de compensation offre de multiples avantages : elles permettent de s'assurer de la solvabilité de leurs adhérents ; elles améliorent la transparence des opérations et la connaissance des positions de chaque acteur en agrégeant l'ensemble des opérations pour déterminer la position nette de chaque établissement ; elles centralisent les risques, ce qui permet de mieux les contrôler ; enfin, elles procèdent à des appels de marge systématiques (obligation de verser un pourcentage de l'opération réévalué quotidiennement en fonction de l'évolution du prix des actifs).

Tout en saluant ces progrès, il faut être conscient toutefois qu'une grande partie des activités de financement dites de marché1(*) se localise dans des établissements qui, par leur définition juridique, ne relèvent pas des catégories d'établissements, tels que les banques ou les assurances, soumis à la supervision des régulateurs - régulateurs qui, d'un pays à l'autre, ont par ailleurs un champ de compétences plus ou moins large et des exigences plus ou moins fortes. La finance parallèle ou shadow banking, en étant financièrement très connectée à la finance régulée, concentre donc toujours des risques dont on a beaucoup de mal à évaluer l'ampleur.

2. Mais des avancées décisives restent encore à réaliser
a) Rendre effective la supervision macro-prudentielle

La dernière crise financière a démontré le bien fondé de ce que de nombreux économistes soulignaient depuis longtemps, à savoir qu'une analyse micro-prudentielle, qui se concentre exclusivement sur l'évaluation des risques financiers de chaque acteur indépendamment de ses connexions avec les autres acteurs, peut conduire à une appréhension erronée du risque. Les risques individuels sont en effet corrélés entre eux et une juxtaposition de situations individuelles satisfaisantes peut dissimuler une situation d'ensemble très instable. Par exemple, la bulle de crédit qui a alimenté la bulle immobilière en Espagne est restée ignorée des autorités de supervision. D'un point de vue micro-prudentiel, les banques ont en effet accordé des prêts immobiliers à des ménages ou à des promoteurs qui, individuellement, ne présentaient pas de risques excessifs ; les autorités de contrôle nationales ont vérifié que le bilan de chaque banque satisfaisait aux exigences prudentielles ; à un niveau supérieur, la Banque centrale européenne et la Commission européenne se sont félicitées pendant des années de la dynamique économique espagnole en observant que chaque paramètre de santé économique du pays était correct -notamment les paramètres relatifs aux finances publiques. Ce qui a manqué, c'est une analyse de la dynamique macro-économique d'ensemble et des déséquilibres qu'elle présentait.

La nécessité de mettre en place un suivi rigoureux de l'émergence des risques systémiques et de l'apparition de bulles sur le prix de certains actifs est une idée qui fait désormais consensus :

au niveau international, le Financial Stability Board (FSB) ou Conseil de stabilité financière rassemble les banques centrales, les régulateurs des banques, des Bourses, des assurances, le Fonds monétaire international (FMI), la Banque des règlements internationaux (BRI) et les ministères des Finances. Il constitue le lieu d'une coordination des grandes banques centrales en matière de politique macro prudentielle ;

- l'Union européenne s'est elle aussi dotée d'un outil de supervision macroprudentielle en adoptant le règlement n° 1092/2010 du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l'Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique. Le Comité européen du risque systémique (CERS), présidé par le président de la Banque centrale européenne, a pour mission de définir et réunir les informations nécessaires à son action, identifier les risques systémiques et les classer selon leur degré de priorité, émettre des alertes et les rendre publiques si nécessaire et, enfin, préconiser les mesures à prendre réduire les risques2(*) ;

- dans le même esprit, déclinant cette approche au niveau national, la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010 a créé le conseil de régulation financière et du risque systémique (COREFRIS). Composé de représentants de la Banque de France et des autorités de contrôle du secteur financier ainsi que de personnalités qualifiées, il a pour mission de renforcer la coopération et la coordination entre les autorités françaises, notamment dans les instances internationales et européennes (G20, FSB, Comité de Bâle, European Systemic Risk Board, etc.) et d'assurer un rôle d'alerte et de prévention sur les risques du secteur financier.

La composition, le champ des missions et l'étendu des pouvoirs du COREFRIS ne sont cependant pas encore à la hauteur des enjeux, ce qui suppose une réforme de cette institution - on y reviendra.

b) Mettre en place des outils efficaces de résolution des crises bancaires

Des mécanismes de résolution existent déjà dans plusieurs pays. C'est le cas aux États-Unis ou aux Pays-Bas - où elle vient d'ailleurs d'être utilisée, au mois de février 2013, pour nationaliser le bancassureur SNS Reaal3(*). L'Union européenne travaille elle-aussi à la définition de tels mécanismes. La Commission européenne a annoncé en janvier 2013 qu'elle présenterait avant l'été une initiative législative visant à instituer un mécanisme de résolution unique des crises bancaires. Il existe certes des différences qui touchent au champ des établissements susceptibles d'être concernés par la résolution bancaire (par exemple, la loi américaine sur les résolutions n'a longtemps concerné que les banques commerciales), ainsi qu'aux mécanismes d'appel des contributeurs au financement du sauvetage (en particulier, la question de l'implication des détenteurs de la dette senior est un sujet qui fait débat). Cependant, dans tous les cas, les principes directeurs des mécanismes de résolution sont les mêmes. Il s'agit de :

réduire le coût de résolution des crises bancaires. La mise en oeuvre d'un plan de sauvetage bancaire dans l'urgence présente en effet un coût élevé par rapport ce que permet une résolution anticipée et planifiée. La dynamique instable des marchés financiers a en effet pour conséquence que, lorsqu'un phénomène de panique s'installe, le volume des pertes croît de façon extrêmement rapide. Il est donc important de prendre des mesures de résolution avant que s'enclenche une situation de défiance généralisée et de liquidation générale et précipitée des positions détenues par les acteurs - qui conduit inévitablement à une cascade de défauts de paiement ;

répartir de façon plus satisfaisante le partage du coût de la crise. Les difficultés des années passées ont en effet démontré que le coût des risques inconsidérés pris par les acteurs de la finance était transféré vers la collectivité en cas de crise généralisée. Il faut donc trouver les moyens d'impliquer en priorité les actionnaires et les créanciers, de faire absorber les pertes restantes par un fonds de mutualisation abondé par les acteurs financiers, pour que le contribuable n'intervienne, les cas échéant, qu'en troisième rideau.

C'est une mesure punitive (« qui faute paye ») mais surtout préventive, puisqu'on peut espérer que les banques, sachant qu'elles essuieront prioritairement les pertes éventuelles, seront plus prudentes dans leur prise de risque. C'est donc une façon de lutter contre l'aléa moral à l'origine de la prise de risque excessive des acteurs financiers4(*).

c) Rétablir une forme de séparation des activités bancaires 
(1) Les arguments en faveur de la séparation

Historiquement, la notion de séparation des activités bancaires renvoie à la séparation entre les activités des banques de dépôt et celles des banques d'investissement. C'est ce type de séparation qui a été mis en place aux États-Unis, en 1933, avec le Glass-Steagall Act, et, en France en 1945, avec la loi de spécialisation bancaire. Sa justification renvoyait directement à l'analyse de la crise financière de 1929, qui a entraîné la Grande dépression des années 1930. L'effondrement de la Bourse de Wall Street a en effet directement impacté les établissements de crédit, car les achats de titres, dans la période haussière de la bourse, avaient été financés par des crédits bancaires gagés sur les portefeuilles d'actions. Quand les cours se sont effondrés, le remboursement des crédits est devenu impossible pour les emprunteurs et les banques n'ont pu faire jouer leurs garanties car celle-ci avaient perdu toute valeur. Des faillites bancaires en chaîne ont donc succédé au krach boursier et la paralysie du crédit a entraîné à son tour la récession économique, puisque ni les entreprises ni les ménages ne pouvaient plus contracter les emprunts indispensables à leur activité. La leçon qui a été tiré de ces événements est qu'il fallait protéger la sphère du crédit bancaire des fluctuations qui se produisent sur les marchés financiers.

La crise des marchés financiers de ces dernières années a conduit à réexaminer l'intérêt de la notion de séparation des activités bancaires dont l'abandon par tous les pays développés, dans les années 1980-1990 (1984 en France ; 1999 aux États-Unis), a conduit à l'apparition de banques universelles de taille parfois considérable5(*). Le fond de l'argumentation en faveur du retour à une forme de séparation consiste à souligner les inconvénients que peut engendrer la présence au sein d'un même établissement d'activités de crédit et d'activité de trading. Deux arguments ressortent :

l'argument de la diffusion des risques. Une interconnexion étroite entre la sphère de la monnaie et du crédit et les activités financières de marché expose des activités financières vitales pour les interdépendances économiques à l'instabilité intrinsèque de la finance de marché. Cette instabilité fondamentale tient au fait que le prix des actifs financiers est déterminé essentiellement par les anticipations (autrement dit les croyances) que forment les acteurs financiers quant à leur valeur à venir. Le prix d'un actif dépend en effet du flux de revenus futurs qu'on s'attend à lui voir produire ainsi que du prix anticipé de cession. La croyance partagée en l'appréciation future d'un actif (corollairement : en sa dépréciation) conduit donc à son appréciation (ou à sa dépréciation) effective par un phénomène de prophétie auto réalisatrice. Un simple changement dans l'état des croyances du marché se traduit ainsi par de fortes variations de prix, avec des processus de hausses de prix (et donc des gains) très marquées quand les acteurs sont confiants ou d'effondrements (et donc de pertes) quand la méfiance s'installe. La séparation des activités bancaire vise donc en premier lieu à éviter la propagation de l'instabilité. L'analyse historique montre en effet que les crises limitées aux marchés financiers affectent en définitive peu les activités réelles. Elles dégénèrent en crise économique seulement quand elles sont relayées par une crise bancaire6(*). Mettre en place des pare-feux entre la finance de marché et la finance bancaire traditionnelle ne fera pas disparaître toute chance de crise de crédit, car certaines crises financières naissent directement sur le segment bancaire de l'activité bancaire traditionnelle, mais cela fait au moins disparaître un facteur de risque important ;

l'argument de la garantie implicite7(*). En raison de leur place centrale dans le financement de l'économie réelle et dans la mesure où leur faillite aurait des répercussions sociales considérables et difficilement acceptables, il est tacitement admis par tous que l'État ne laissera pas certaines banques faire faillite. Cette garantie constitue donc une forme d'assurance publique gratuite. Cette situation est préjudiciable pour plusieurs raisons. D'une part, elle constitue une distorsion de concurrence, les banques bénéficiant de la garantie gratuite de l'État se finançant moins cher sur le marché des liquidités. D'autre part, elle crée un aléa moral conduisant à développer des comportements à risque. Les banques et leurs créanciers sachant qu'elles n'auront pas à supporter intégralement les pertes en cas de défaillance prennent des risques plus élevés que ceux qu'ils prendraient s'ils devaient en assumer personnellement les conséquences. En outre, la garantie implicite se traduit par une mauvaise allocation de l'épargne et par un développement excessif de la finance de marché. Les banques, qui empruntent à un prix qui ne reflète pas leur degré véritable de risque, sont en effet conduites à surconsommer des liquidités et à produire en excès des financements de marchés. Enfin, en cas de crise effective, la garantie implicite est à l'origine d'une situation politiquement et moralement inacceptable caractérisée par une socialisation des pertes, puisque les banques sont renflouées avec l'argent du contribuable.

(2) De multiples modèles de séparation sont envisageables

Si la crise de 2008 a redonné une certaine actualité à la notion de séparation des activités bancaires, celle-ci n'est plus forcément envisagée sur le modèle du Glass-Steagall Act, mais le plus souvent sous une forme atténuée reposant sur la distinction entre la finance de marché utile au financement de l'économie et la finance spéculative. Deux raisons essentielles sont avancées pour justifier que les banques puissent continuer à être présentes à la fois sur les segments d'activités du crédit et du trading : d'une part, le modèle de la banque universelle est apparu comme plus robuste qu'un modèle d'établissement financier spécialisé ; d'autre part, compte tenu du rôle croissant de l'intermédiation financière de marché, il a paru souhaitable que les banques puissent offrir une gamme de financements complète aux acteurs économiques.

Cette évolution de la notion de séparation bancaire se retrouve dans la diversité des approches retenues par les autorités officielles :

- c'est au Royaume-Uni que l'on rencontre le projet de réforme le plus proche de la séparation stricte entre banque de dépôt et banque d'affaires. Nommée le 16 juin 2010 par le Chancelier de l'Échiquier, la commission présidée par Sir John Vickers, professeur d'économie et ancien président de l'Autorité de la concurrence britannique, a en effet rendu un rapport, le 12 septembre 2011, qui préconise un strict cantonnement (ring-fencing) de la partie banque de détail au sein des banques universelles. Ce cantonnement se ferait par la filialisation des activités de crédit traditionnelles, accompagnée d'une séparation prudentielle et comptable claire entre banques d'investissement et banques de dépôt et d'une interdiction à ces dernières d'exercer des activités de marché ou de spéculation pour compte propre. Bien entendu, la garantie publique ne s'appliquerait qu'aux activités de banque de dépôt. C'est une démarche cohérente qui a comme principale faiblesse son calendrier. Le rapport Vickers préconise en effet une entrée en vigueur de cette séparation des activités de banque de détail en 2019 ;

aux États-Unis, la grande réforme financière adoptée dans le Dodd Franck Act du 21 juillet 2010 comporte des dispositions relatives à la séparation des activités bancaires : il s'agit de la « règle de Volcker », du nom de l'ancien directeur de la Réserve fédérale américaine. Cette règle pose en principe l'interdiction de la négociation pour compte propre par les établissements de dépôt qui bénéficient de la garantie publique, mais admet par exception que les activités de couverture, grâce auxquelles les banques se protègent des risques de marché, demeurent autorisées. Or la limite entre ces deux activités est pour le moins ténue et définir un critère de distinction opératoire a priori semble délicat ; la définition précise de la règle de Volker, dont l'entrée en vigueur est prévue pour 2014, bute donc pour l'instant sur la difficulté à tracer la frontière du spéculatif et du non spéculatif ;

- au mois de novembre 2011, la Commission européenne a mis en place un groupe d'experts8(*) qui lui a remis son rapport le 2 octobre 2012. Ce rapport, dit «  rapport Liikanen9(*) » propose, pour ce qui concerne la question de la séparation10(*), de cantonner dans une filiale ad-hoc les activités de marché à haut risque (trading pour compte propre, tenue de marché, crédit aux hedge funds, véhicules d'investissement hors bilan, investissement dans le private equity) lorsque ces activités dépassent un seuil relatif (15 % à 25 % de l'actif total de l'établissement) ou un seuil absolu (plus de 100 milliards d'euros d'actifs). On relève que, dans l'approche Liikanen, le champ des opérations de trading susceptibles de faire l'objet d'une filialisation est défini de façon assez large, puisque la filialisation obligatoire concernerait l'ensemble des activités de négociation pour compte propre sur valeurs mobilières et produits dérivés, y compris les activités de tenue de marché. Le choix de filialiser totalement les activités de tenue de marché, même si l'on sait qu'une partie d'entre elles obéit à une finalité non spéculative, répond au souci d'éviter les impasses de la règle de Volker, qui achoppe sur la difficulté à définir opérations de couverture spéculatives et non spéculatives ;

- enfin, en France, comme on le verra plus loin en détail, le projet de réforme s'inscrit dans une philosophie semblable à celle du rapport Liikanen, mais avec une filialisation obligatoire des activités de marché plus réduite, puisque les activités de tenue de marché échapperaient au cantonnement.

A priori, toutes choses égales par ailleurs, on peut penser que l'effet de pare-feu de la séparation des activités bancaires et l'effet de limitation de la garantie implicite sera d'autant plus fort qu'une fraction importante des activités de marché sera cantonnée dans des établissements prudentiellement et financièrement autonomes. Ceux qui plaident pour une séparation moins poussée soulignent cependant que la séparation n'est que l'un des outils possibles pour lutter contre les effets de diffusion du risque et les effets pervers de la garantie publique implicite. Le législateur peut jouer également sur deux autres leviers :

- renforcer la régulation et la supervision financière pour éviter la prise de risque excessive et accroitre la résilience des institutions (ratios prudentiels plus exigeants, autorité régulatrice renforcée) ;

- instaurer un régime de résolution des crises bancaires pour rendre crédible l'option de la disparition d'une banque défaillante.

Une action vigoureuse sur ces deux leviers permettrait ainsi de compenser une action plus douce sur le levier de la séparation des activités bancaires.


* 1 L'expression est impropre puisqu'il n'existe pas de centralisation des offres et des demandes et donc de prix public et unique.

* 2 A ses côtés, le Système européen de surveillance financière (SESF) observe les établissements financiers (politique microprudentielle) en coordonnant le réseau de superviseurs nationaux, en coopération avec trois nouvelles entités européennes de contrôle des banques, des assurances et des Bourses.

* 3 NS Reaal recevra 2,2 milliards d'euros pour sa recapitalisation, 1,1 milliard supplémentaire sous forme de prêts et 5 milliards de garanties. Au titre de la solidarité de place, les autres banques devront s'acquitter d'une contribution au sauvetage financier à hauteur de 1 milliard d'euros en 2014.

* 4 Un aléa moral, concept fondamental de l'analyse assurantielle, désigne le comportement d'un agent qui, parce qu'il est assuré contre un sinistre, prend moins de précautions pour l'éviter, ce qui augmente la probabilité d'occurrence de celui-ci. La technique de base pour neutraliser un aléa moral consiste à faire supporter une partie du coût du sinistre à l'assuré.

* 5 À titre d'exemple, en 2011, le bilan de la BNP représentait 98 % du PIB français, celui du Crédit agricole, 86 %, et celui de la Société générale, 59 %. A titre de comparaison, le bilan de Lehman Brothers, au moment de sa faillite était de l'ordre de 600 milliards d'euros, soit moins du tiers de celui de la BNP.

* 6 Cf. Jean-Paul Pollin, professeur à l'université d'Orléans, « Controverses sur la régulation bancaire », in L'économie politique, n° 57, janvier 2013, p40

* 7 Pour plus de précisions sur cette notion on pourra se reporter à la note figurant en annexe.

* 8 Présidé par le Gouverneur de la Banque de Finlande et ancien membre de la Commission européenne, Erkki Liikanen.

* 9 Pour plus de précisions sur ce rapport, on pourra se reporter à la note figurant en annexe.

* 10 Le rapport préconise aussi des mesures importantes en matière de résolution bancaire.