B. L'ANTICIPATION ET L'ACCOMPAGNEMENT DES CONSÉQUENCES DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES SUR L'EMPLOI
Les AE de l'action 1 du programme 103 chutent de 272,3 millions d'euros pour s'établir à 606 millions d'euros dans le PLF 2016.
Certes, les AE de la sous-action 2 « implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés » augmentent de 146,6 millions d'euros, mais dans le même temps ceux de la sous-action 1 reculent de 419 millions d'euros.
1. La maquette budgétaire relative à la sous-action 1 a été modifiée et ne comprend plus les crédits du contrat de génération
Le PLF 2015 prévoyait trois volets dans cette sous-action relative à l'anticipation des mutations et à la gestion active des ressources humaines :
- l'aide au conseil, à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et les engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) à hauteur de 40 millions d'euros en AE et 54 millions d'euros en CP ;
- le contrat de génération (480 millions d'euros en AE et 234 millions en CP) ;
- le contrat de professionnalisation senior (1 million d'euros en AE et CP).
Désormais consacrée au développement de l'emploi dans les TPE et PME, cette sous-action ne porte plus les crédits du contrat de génération et comprend les trois dispositifs suivants :
- appui aux mutations des filières (24 millions d'euros en AE et 37,5 millions d'euros en CP) ;
- appui et conseil en ressources humaines en faveur des TPE et PME (10 millions d'euros en AE et CP) ;
- aide à l'embauche d'un premier salarié (80,4 millions d'euros en AE et CP).
Votre rapporteur pour avis constate que les modifications de la maquette budgétaire rendent difficiles les comparaisons entre le PLF 2015 et le PLF 2016.
S'il salue la prise de conscience du Gouvernement des difficultés que rencontrent les TPE et les PME, qui a donné lieu au programme « Tout pour l'emploi » annoncé le 9 juin dernier, il souligne en revanche que l'aide plafonnée à 4 000 euros par an pour les TPE qui embauchent un premier salarié sera largement insuffisante pour relancer l'emploi, car les entreprises ont davantage besoin de réformes structurelles du code du travail que d'aides financières ponctuelles dont la pérennité n'est d'ailleurs pas assurée.
2. L'échec du contrat de génération
Le PLF 2015 prévoyait des crédits d'intervention à hauteur de 335,7 millions d'euros en AE et en CP pour financer les deux volets de la sous-action 2 « implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés » :
- des mesures d'âge (28,1 millions d'euros) ;
- et des actions de reclassement des salariés (307,6 millions d'euros).
Le PLF 2016 ne modifie pas substantiellement les crédits alloués aux mesures d'âge institués avant 2012 : 13 millions d'euros seront consacrés aux allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (contre 21,8 millions d'euros dans le PLF 2015), 6,1 millions au dispositif de cessation d'activité des travailleurs salariés (soit 100 000 euros de moins que cette année), et 1 million d'euros aux contrats de professionnalisation senior comme cette année.
En revanche, l'enveloppe consacrée dans le PLF 2016 aux contrats de génération , désormais intégrée à la sous-action 2 précitée, chute de moitié en autorisations d'engagement , pour s'élever à 240 millions d'euros et 164,3 millions d'euros en CP , contre respectivement 480 millions d'euros en AE et 234,3 millions d'euros en CP dans le PLF 2015.
Alors que le Gouvernement nourrissait de fortes ambitions en 2013 lors de l'examen du projet de loi portant création de ce dispositif, en se fixant comme objectif 85 000 binômes formés en 2013 et 100 000 en année pleine, seulement 14 825 nouvelles aides ont été effectivement versées en 2013, 18 109 en 2014, 20 000 étant attendues en 2015 tout comme l'an prochain .
Votre rapporteur déplore cet échec d'un dispositif porté aux nues par le Gouvernement, malgré les mises en garde de nombreux sénateurs de l'opposition. Incapable de lutter massivement contre le chômage, ce dispositif ne répond pas, ou alors seulement à la marge, aux enjeux structurels auxquels est confronté notre pays : formation initiale insuffisamment tournée vers les besoins des entreprises, apprentissage en berne, orientation défaillante, coût du travail trop élevé, formation professionnelle inégalitaire.
Si la transmission des compétences dans l'entreprise et le renouvellement intergénérationnel sont des objectifs louables, le dispositif retenu pêche par une complexité injustifiée qui caractérise trop souvent la législation dans notre pays. Les règles pour bénéficier des aides de l'Etat et les obligations de négocier des accords intergénérationnels sont peu compréhensibles et inadaptées aux réalités des entreprises. A titre d'illustration de cette complexité législative, l'article L. 5121-17 du code du travail prévoit que « la rupture conventionnelle homologuée du contrat de travail ou le licenciement pour un motif autre que la faute grave ou lourde ou l'inaptitude de l'un des salariés ouvrant à l'entreprise le bénéfice d'une aide entraîne son interruption ».
Compte tenu de ses imperfections, le dispositif du contrat de génération ne peut donc qu'occuper actuellement une place marginale au sein de la politique de l'emploi 7 ( * ) . C'est pourquoi les crédits consacrés aux contrats de génération servent depuis deux ans de variable d'ajustement budgétaire lors de l'examen du projet de loi de finances.
3. La forte baisse des crédits dédiés au reclassement des salariés
S'agissant du reclassement des salariés , le PLF 2016 prévoit une enveloppe de seulement 222,3 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 85,3 millions d'euros, qui finance les dispositifs suivants :
- le contrat de sécurisation professionnelle (88,8 millions d'euros au lieu de 125,5 millions d'euros) ;
- l'activité partielle (101 millions d'euros soit 19 millions d'euros de moins que dans le PLF 2015) ;
- la dotation globale de restructuration (20 millions d'euros soit 3,5 millions d'euros de moins que cette année) ;
- la cellule d'appui à la sécurisation professionnelle (6,5 millions d'euros soit 1,5 millions de baisse) ;
- l'allocation temporaire dégressive (6 millions d'euros soit un recul de 5 millions d'euros).
* 7 Son principal intérêt serait d'avoir conduit les entreprises à signer des accords intergénérationnels ou à mettre en place des plans d'action. De fait, le rapport du Gouvernement sur la mise en oeuvre du contrat de génération remis au Parlement en juillet dernier indique qu'au 31 décembre 2014 « la négociation sur le contrat de génération est devenue une réalité dans les branches puisque 23 branches avaient signé un accord contrat de génération couvrant près de 5,2 millions de salariés, et plus de 13 500 entreprises sont couvertes par un accord ou un plan d'action d'entreprises ou de groupes « (p. 10).