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Projet de loi d'orientation des mobilités

20 février 2019 : Orientation des mobilités ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission s'est saisie pour avis du projet de loi d'orientation des mobilités déposé sur le bureau du Sénat le 26 novembre 20181(*).

Favoriser la mobilité de tous, sur l'ensemble du territoire. L'objectif poursuivi par Gouvernement ne peut être que partagé, dans un contexte où de nombreux foyers se sentent les oubliés de la République car ils n'ont pas accès aux services publics les plus fondamentaux. L'organisation des mobilités a en effet un impact tant sur l'aménagement du territoire que sur la fracture territoriale et sociale.

Pour répondre à la revendication légitime de mieux se déplacer, le Gouvernement a souhaité rénover le cadre juridique général des transports et leur organisation, actuellement fixés par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite loi « LOTI ». Pour aboutir au projet de loi qui nous est proposé, un large effort de concertation a été mené, qui a été largement salué par les acteurs locaux.

Entre le 19 septembre et le 13 décembre 2017, des « assises de la mobilité » ont permis la consultation de 50 territoires, tandis qu'une plateforme numérique recueillait quelques 30 000 contributions. À la suite de cela, sept groupes de travail ont été formés, rassemblant 600 experts, ayant pour objet de formuler des propositions opérationnelles sur des thèmes divers (mobilité propre, sécurité, mobilité inclusive, gouvernance de la compétence mobilité, programmation des infrastructures, intermodalité, free-floating). Plusieurs centaines de propositions ont été examinées, et une centaine a été retenue. Sur la question plus spécifique de la gouvernance, un groupe de travail spécialisé a été créé et a associé toutes les associations nationales représentatives des élus locaux.

La question des transports ayant été à l'origine de la crise des Gilets jaunes, la nécessaire prise en compte des contributions qui remonteraient à l'occasion du grand débat a justifié le report de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilités devant votre assemblée. Il s'agit, aujourd'hui plus que jamais, de s'assurer qu'il n'y ait pas de fracture de mobilité entre les territoires. Pour ce faire, le projet de loi d'orientation des mobilités semble être le véhicule législatif idoine. Il se veut en effet un texte de cadrage et d'avenir, modifiant l'organisation des autorités organisatrices de la mobilité sur le territoire et appréhendant les thématiques d'avenir que sont notamment les mobilités partagées, ou les véhicules connectés ou autonomes.

De nombreux sujets sont en effet abordés. Ce texte rassemble 44 articles, ainsi que la stratégie d'investissement de l'État dans les systèmes de transports et cinq programmes d'investissements prioritaires. Le titre Ier vise à améliorer la gouvernance de la mobilité, afin de favoriser l'exercice de la compétence d'organisation de la mobilité sur l'ensemble du territoire par le niveau de collectivité le plus pertinent. Le titre II tend à favoriser la révolution des nouvelles mobilités, par l'ouverture des données et l'encouragement des innovations en matière de mobilité (véhicules autonomes et connectés, expérimentations, responsabilité sociale des plateformes). Le titre III vise à développer les mobilités propres et actives, par un usage encouragé des énergies propres dans les transports, ainsi que par des mesures incitatives au développement des modes de déplacements où la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée. Le titre IV expose la programmation des investissements dans les transports. Enfin, le titre V rassemble des mesures de simplification et d'objets divers, ayant notamment trait à la sûreté et à la sécurité dans les transports, au transport maritime, fluvial et ferroviaire, à l'ouverture à la concurrence des réseaux ferrés parisiens, et à la mise en oeuvre de péages à flux libres.

Deux objectifs sont plus particulièrement visés par le projet de loi :

- donner une panoplie d'outils aux acteurs qui agissent au quotidien : opérateurs de la mobilité, collectivités territoriales, employeurs, usagers ;

- consacrer un changement de paradigme : passer d'une politique publique des transports à une politique publique des mobilités.

Si votre commission approuve la philosophie du projet de loi, elle a souhaité néanmoins souligner ses faiblesses.

La principale a trait au financement de l'exercice de la compétence d'organisation de la mobilité. Seul le financement des services réguliers de transport public de personnes est assuré. Rien n'est prévu pour financer la mise en oeuvre de services de transport à la demande, ou celle de services de mobilité partagée par exemple. Le Gouvernement renvoie sur ce point au projet de loi de finances rectificative sur les finances locales qui devrait intervenir avant la fin de l'année 2019.

La deuxième concerne la complexité du texte soumis à votre assemblée qui, tant par les mécanismes proposés que par les multiples sujets abordés, ne permet pas de dégager une vision d'ensemble claire. En outre, sur un grand nombre de points, les réalités locales sont mal appréhendées.

Enfin, troisième difficulté à laquelle s'est heurté votre rapporteur lors de son examen du texte, de nombreuses mesures proposées ne semblent pas abouties. Preuve en est le nombre d'habilitations à légiférer par ordonnance demandées dans ce texte - plus de 25 ! - au caractère vague et à la finalité incertaine.

Parmi les nombreuses dispositions du texte, votre commission a choisi de se concentrer sur les sujets relevant strictement de son champ de compétence. Ainsi, sur les 16 articles dont votre commission s'est saisie pour avis (articles 1er à 8, 13, 16, 28, 31 à 33, 35 et 40), elle a adopté 24 amendements à l'initiative de son rapporteur.

Les apports de votre commission se veulent complémentaires de ceux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, saisie au fond du projet de loi, qui a nommé notre collègue Didier Mandelli rapporteur.

En conclusion, ce texte comprend plusieurs avancées positives en matière d'appréhension des mobilités sur le territoire, qui devraient favoriser un exercice effectif de l'ensemble des moyens de transports sur l'ensemble du territoire.

Pour autant, il pâtit principalement du caractère inabouti de nombreuses dispositions qui, sur certains points, ne prennent pas suffisamment en compte les réalités locales. Votre commission, sous l'impulsion de son rapporteur, propose d'assurer pleinement cette prise en compte, apportant ainsi une plus grande sécurité juridique aux élus locaux et aux acteurs quotidiens des mobilités.

I. LES ARTICLES DONT VOTRE COMMISSION S'EST SAISIE POUR AVIS

Entrent traditionnellement dans le champ de votre commission, au fond ou pour avis, les dispositions des projets ou propositions de loi relatives à la définition et la répartition des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements, à la protection des données personnelles, à la sécurité routière, au droit pénal et à la sûreté dans les transports, ainsi qu'à la domanialité et à la commande publiques.

Votre commission s'est en conséquence saisie pour avis de l'ensemble du titre Ier du projet de loi, intitulé « Améliorer la gouvernance en matière de mobilités pour mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises », qui a trait à la définition et à la répartition des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L'article 1er, de portée générale, vise d'abord à substituer à la notion d'organisation des transports publics de personnes celle d'organisation de la mobilité, étendue aux « mobilités partagées » (covoiturage, autopartage), aux « mobilités actives » (marche à pied, vélo) ainsi qu'aux services destinés aux personnes handicapées (cette dernière disposition est prévue à l'article 6).

Il tend à modifier la répartition des compétences en la matière.

Actuellement, les autorités organisatrices des transports publics de personnes (déjà dénommées « autorités organisatrices de la mobilité » ou AOM) sont les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport, dans leur ressort territorial. Cette compétence est obligatoirement transférée par les communes aux communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles. Elle peut être transférée aux communautés de communes.

L'objectif du Gouvernement est que l'intégralité du territoire soit couverte par des AOM exerçant leurs compétences.

Pour ce faire, il propose que, sur le territoire des communautés de communes qui ne se sont pas vu transférer la compétence « mobilités » à la date du 1er janvier 2021, la région devienne AOM. Toutefois, les communes qui, à cette date, se seraient déjà dotées de services de mobilité pourraient continuer à les exploiter2(*).

La région deviendrait, par ailleurs, l'autorité organisatrice de la mobilité régionale, compétente pour organiser les services d'intérêt régional. Elle pourrait déléguer tout ou partie de ces services à une autre collectivité territoriale, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM.

L'article 1er modifie également les compétences du syndicat des transports d'Île-de-France, qui deviendrait « Île-de-France Mobilités ».

L'article 2 vise à transformer le versement transport en « versement mobilité », dont le produit pourrait également être affecté aux mobilités « actives » et « partagées ». Le taux du versement pourrait être modulé sur le territoire d'un syndicat mixte.

L'article 3 tend à habiliter le Gouvernement à créer, par ordonnance, un établissement public qui se substituerait au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL).

L'article 4 tend à préciser le rôle de chef de file de la région pour l'organisation de la mobilité (définition de l'offre, création de pôles d'échanges multimodaux, gestion des situations perturbées, diffusion des bonnes pratiques, etc.) et à organiser la coopération des différentes AOM pour assurer l'intermodalité et la connexion des différents services de mobilité.

L'article 5 porte sur la planification de la mobilité des personnes et des biens. Les autorités organisatrices de plus de 100 000 habitants élaboreraient un « plan de mobilité » qui se substituerait à l'actuel plan de déplacement urbain, et qui traiterait tant des mobilités « actives » et « partagées », que de la lutte contre l'étalement urbain. Un plan de mobilité rurale pourrait être élaboré par les autorités organisatrices dont la population est moindre.

L'article 6 ajoute les services destinés aux personnes handicapées à la liste des services de transport relevant de la compétence des autorités organisatrices de la mobilité.

L'article 7 vise à rendre obligatoire une politique tarifaire préférentielle pour ces personnes et leurs accompagnateurs dans les transports collectifs, ainsi que l'accessibilité des places de stationnement comportant une borne de recharge électrique.

Votre commission s'est également saisie pour avis des articles 13, 16, et 28 en ce qu'ils ont trait à la protection des données personnelles.

L'article 13 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour assurer la mise à disposition des données des véhicules « connectés » et des assistants de conduite aux forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours

L'article 16 tend à autoriser le contrôle automatisé des voies réservées à la circulation de certaines catégories d'usagers et de véhicules (covoiturage, faibles émissions, bus, taxis) et la création de traitements de données personnelles.

L'article 28, quant à lui, tend à autoriser le contrôle automatisé dans les zones à faibles émissions.

Votre commission s'est également saisie de plusieurs articles au sein du titre V « Simplification et mesures diverses » car certaines des mesures proposées ont trait à la sécurité routière, au droit pénal ou à la sûreté dans les transports :

- l'article 31 comprend diverses mesures pénales visant à lutter plus efficacement contre les conduites à risques liées à des comportements addictifs ;

- l'article 32 étend le recours aux équipes cynotechniques dans les transports publics pour la détection d'explosifs ;

- l'article 33 modifie le périmètre d'intervention des agents du service interne de sécurité de la RATP ;

- l'article 40 renforce les sanctions appliquées aux conducteurs éludant de manière habituelle le paiement d'un péage.

Enfin, votre commission s'est saisie pour avis de l'article 35, qui vise à sécuriser le cadre juridique des conventions de terminal des grands ports maritimes, au titre de sa compétence en matière de domanialité et de commande publiques.


* 1 Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte le 26 novembre 2018.

* 2 Par ailleurs, l'article 1er tend à attribuer directement la qualité d'autorité organisatrice de la mobilité aux communautés d'agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles (ainsi qu'aux syndicats mixtes), alors que la compétence d'organisation de la mobilité leur est transférée par leurs communes membres.