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Proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique

30 mars 2021 : Hydroélectricité et transition énergétique ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 30 mars 2021, la commission a examiné le rapport pour avis sur la proposition de loi n  389 (2020-2021) tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique.

M. Jean-François Longeot, président. - Après cette intéressante communication qui a permis d'éclairer les enjeux liés à la mise en oeuvre de la continuité écologique, nous ne changeons pas de sujet, mais de regard. Après le temps de la réflexion vient celui de l'action !

Nous avons, en effet, à examiner la proposition de loi de notre collègue Daniel Gremillet tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique. Ce texte a été envoyé pour examen à la commission des affaires économiques, qui nous a délégué au fond l'article 5 relatif aux dérogations aux règles de continuité écologique. Je remercie sa présidente Sophie Primas de la confiance ainsi manifestée dans l'expertise de notre commission en matière de continuité écologique. Nous nous sommes également saisis pour avis de l'article 7 qui prévoit un modèle national pour les règlements d'eau.

Notre collègue Laurence Muller-Bronn a été désignée, pour la première fois, rapporteure pour avis. Je sais son investissement sur ce texte ; qu'elle en soit remerciée.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - La proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, déposée par notre collègue Daniel Gremillet, est le fruit d'un travail mené au terme d'une large consultation avec l'ensemble des parties : les services ministériels bien entendu, mais également les acteurs de l'hydroélectricité et les élus locaux. J'ai pu mesurer ce travail de concertation lors des auditions : les représentants des moulins à eau m'ont indiqué que le texte allait dans le bon sens et permettait de résoudre certaines difficultés rencontrées dans la mise en valeur du potentiel hydroélectrique de leurs ouvrages.

Notre commission a reçu de la commission des affaires économiques une délégation au fond pour l'examen de l'article 5 qui concerne la dérogation aux règles de continuité écologique pour les moulins hydroélectriques installés sur les cours d'eau. Nous nous sommes également saisis pour avis sur l'article 7 portant sur la détermination d'un modèle national pour les règlements d'eau afférents aux installations hydrauliques autorisées et concédées.

La notion de continuité écologique, ses principes et ses enjeux, vous ont été présentés par notre collègue Guillaume Chevrollier avec beaucoup de clarté et de pédagogie.

Avant de vous présenter l'article 5 et les modifications que je vous propose, je tiens à rappeler quelques données et éléments d'informations afin de contextualiser les enjeux du texte : l'hydroélectricité représente le deuxième vecteur de production électrique de notre pays, derrière le nucléaire, et la première source d'électricité renouvelable. L'énergie produite grâce à la force de l'eau représente 11,2 % de notre mix énergétique et 51,9 % de notre production d'énergie renouvelable.

La filière hydroélectrique française est essentielle à la flexibilité de notre système électrique : les quelque 2 600 centrales hydroélectriques en exploitation constituent la première source d'équilibrage et de sécurisation du réseau.

L'hydroélectricité présente un autre avantage de taille à l'heure de la transition écologique et énergétique : il s'agit d'une des sources d'énergie les plus décarbonées, argument auquel notre commission ne peut être qu'attentive, alors que nous sommes confrontés aux défis de la transition énergétique et que se fait sentir fortement la nécessité d'accroître nos efforts pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Le taux de retour énergétique de l'hydroélectricité - la quantité d'énergie produite compte tenu de la quantité d'énergie nécessaire à la construction, à la maintenance et au démantèlement du dispositif - dépasse celui des autres sources d'énergie, charbon et nucléaire inclus, avec un facteur allant de dix à vingt par rapport aux autres énergies renouvelables. L'hydroélectricité repose sur une technologie bien maîtrisée, relativement peu coûteuse à mettre en oeuvre, robuste et durable, sans problématique forte de dégradation des ouvrages.

Le potentiel hydroélectrique de la France serait, selon certains, arrivé à maturité et il ne serait plus possible d'augmenter la part de l'hydroélectricité dans notre mix énergétique. Cette opinion n'est cependant pas confirmée par la recherche : les chercheurs européens du projet Restor Hydro estiment qu'environ 25 000 moulins pourraient facilement être remis en service en France, ce qui place notre pays au premier rang européen en matière de sites anciens pour la petite hydroélectricité. Le potentiel des sites les plus faciles à rééquiper a été évalué à environ quatre térawattheures par an, soit l'équivalent d'un réacteur nucléaire ou de la consommation électrique hors chauffage d'environ un million de foyers.

Le potentiel existe : la France a la chance de bénéficier d'un important héritage historique avec de nombreux ouvrages construits par nos ancêtres le long des cours d'eau. Il est, bien entendu, essentiel de concilier ce potentiel avec les règles de continuité écologique : la circulation des poissons et le transport des sédiments participent du bon état écologique de nos cours d'eau. Il n'est pas question de remettre en cause le bien-fondé de cette réglementation. Les ouvrages identifiés comme des réservoirs biologiques et ceux faisant l'objet d'un classement doivent être aménagés et équipés pour leur franchissement, avec l'aide financière des agences de l'eau.

Cependant, il apparaît extrêmement regrettable que la destruction des ouvrages hydrauliques et des seuils soit devenue une modalité de restauration de la continuité écologique. Le sujet constitue un irritant fort pour les propriétaires d'ouvrages qui ont l'impression de faire face à une administration dont l'approche ne tient pas compte de l'histoire anthropique de nos rivières et cours d'eau.

Alors que la loi LEMA de 2006 a précisé que les ouvrages devaient être gérés, entretenus et équipés pour permettre la continuité écologique, les services de l'État semblent avoir ajouté une quatrième modalité, celle de la destruction des ouvrages. Certains acteurs qualifient cette pratique de « continuité écologique destructive ». Les propriétaires de moulins peuvent ainsi bénéficier de subvention de l'ordre de 80 % pour l'arasement des seuils, alors que les solutions de franchissement, notamment les passes à poissons, ne sont financées qu'à hauteur de 40 % maximum. L'incitation financière est insidieuse en ce qu'elle conduit à des destructions non souhaitées, faute de moyens financiers suffisants pour la mise en conformité et d'un subventionnement adéquat.

Je vous propose de mettre fin à ces pratiques. J'ai participé au cycle d'auditions sur la continuité écologique organisées par notre collègue Guillaume Chevrollier ; j'y ai acquis la conviction que cette approche est partagée par nombre d'entre vous. Les moulins présentent une valeur patrimoniale forte et leur potentiel hydroélectrique, énergie verte et renouvelable, constitue un atout dans le cadre de la transition énergétique. Je vous propose donc d'ajouter au code de l'environnement une disposition interdisant expressément que la destruction des moulins puisse être retenue comme une modalité pour assurer le respect des règles de continuité écologique.

M. Didier Mandelli. - Je remercie Guillaume Chevrollier pour le travail mené. Ses recommandations pourront également trouver une traduction, s'agissant des exonérations fiscales, dans le projet de loi de finances. Je salue également Laurence Muller-Bronn pour son premier rapport. Les chiffres qu'elle a cités sur l'hydroélectricité montrent le potentiel de cette énergie et les progrès envisageables. Le volet patrimonial, auquel sont attachés les Français, doit également être considéré.

M. Patrick Chauvet, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Je partage l'analyse de la rapporteure pour avis. J'ai aussi été surpris par le fossé existant entre l'administration et les acteurs de l'hydroélectricité. La recherche d'un consensus demandera un effort, afin de concilier les enjeux économiques et environnementaux.

L'hydroélectricité est une énergie renouvelable à la fois historique et moderne. Si le système de subvention favorise l'arasement des seuils, comment développer la production hydroélectrique ? Il ne s'agit pas de remettre en cause l'objectif de continuité écologique, mais de renforcer les moyens de l'atteindre. L'énergie hydroélectrique est d'importance pour les territoires ruraux. Il existe un potentiel de développement de la production grâce à l'investissement et à la rénovation des ouvrages, mais aussi à la construction de nouveaux barrages.

Le rôle du Sénat est de tisser un lien entre économie et environnement. Il n'y a pas de fatalité à la situation actuelle de blocage. Même les petits pas permettent d'avancer...

M. Jean-François Longeot, président. - Il faut aussi préserver le patrimoine de nos territoires ruraux.

Mme Évelyne Perrot. - Avez-vous traité, dans la proposition de loi, de la problématique de l'entretien des cours d'eau ? De nombreuses difficultés proviennent des terrains mal entretenus en zone inondable : arbres et mobilier de jardin créent des blocages au niveau des barrages pour finir, parfois, par s'échouer sur les plages.

M. Jean-Paul Prince. - Lors de son audition, Bérangère Abba, évoquant les moulins, disait ne pas vouloir les démolir. Évidemment ! Nous risquons d'obtenir la même réponse si ce texte ne précise pas qu'il s'agit des barrages comme des retenues d'eau d'un moulin.

M. Jean-François Longeot, président. - Évelyne Perrot nous alerte sur le problème de l'entretien des berges, notamment des arbres touchés par les scolytes qui tombent dans les cours d'eau.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Nous n'avons été saisis que de l'article 5 qui ne traite pas de l'entretien des berges. Nous avons ajouté les termes de forges et de dépendances, afin que le texte concerne l'ensemble des ouvrages.

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR L'ARTICLE
DÉLÉGUÉ AU FOND

Article 5 (délégué)

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Mon amendement COM-5 réécrit l'article 5 pour en sécuriser juridiquement la rédaction et clarifier les règles applicables. Une certaine confusion existe quant à la portée de la dérogation aux règles de continuité écologique accordée aux moulins installés sur les cours d'eau de catégorie 2.

Telle qu'interprétée par les services de l'État, cette dérogation ne bénéficie qu'aux moulins à eau déjà équipés pour produire de l'hydroélectricité ou en passe de l'être à la date de publication de la loi du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables. Les projets d'équipement postérieurs à cette date sont de facto exclus de la dérogation, ce qui est clairement contraire à l'intention du législateur de l'époque.

Cet amendement remédie à cette interprétation restrictive en précisant, à l'article L. 214-18-1 du code de l'environnement, que la dérogation bénéficie à l'ensemble des moulins existants équipés pour produire de l'électricité, indépendamment du moment où le projet d'équipement pour la production hydroélectrique a été mis en oeuvre. Il s'agit de donner toute sa portée à la règle votée par le Parlement en 2017.

Par ailleurs, les propriétaires de moulins à eau engagés dans un projet hydroélectrique rencontrent des difficultés quant au champ d'application de la dérogation. En effet, la notion de moulin n'est pas définie en droit français et celle d'installation régulière sur les cours d'eau soulève des problèmes. Aussi, je vous propose de préciser que la dérogation qui bénéficie aux moulins à eau s'applique également aux forges et à leurs dépendances et de remplacer la notion de « régulièrement installé », parfois source de difficulté pour les ouvrages anciens qui ne peuvent produire la preuve de leur installation régulière, par la notion d'ouvrages autorisés : tout en restant dans le cadre légal, cela permet d'inclure les moulins fondés en titre et sur titre, qui font l'objet d'une autorisation attestée de longue date.

Je vous propose également de préciser, à l'article L. 214-17 du code de l'environnement, que le respect des obligations en matière de continuité écologique ne peut servir de motif pour justifier la destruction des moulins à eau. Cette pratique n'a jamais constitué, à mon sens, la volonté du législateur.

Ainsi, cet amendement contribuera au développement du potentiel productible de la petite hydroélectricité. Il clarifie la compréhension de la dérogation aux règles de continuité écologique pour les moulins à eau équipés pour produire de l'électricité sur les cours d'eau de catégorie 2, facilite la prise en compte des différents ouvrages hydroélectriques, parfois anciens, présents sur nos cours d'eau et interdit la destruction des moulins à eau comme modalité de restauration de la continuité écologique.

M. Ronan Dantec. - Nous manquons de recul et de connaissances scientifiques sur le sujet. En l'absence de certitude quant à son impact sur la biodiversité, votre amendement, qui permet d'accroître la production hydroélectrique, me semble dangereux. Certains investissements pourraient également se trouver en contradiction avec l'objectif de continuité écologique. Nous allons un peu vite... Je ne voterai donc pas cet amendement.

M. Joël Bigot. - Pour les mêmes raisons, je ne le voterai pas non plus.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Il s'agit seulement de remettre en fonction des ouvrages anciens qui n'étaient pas en cours d'équipement à la date du 24 février 2017. Nous en connaissons tous. Le législateur n'a jamais souhaité bloquer de tels projets, mais promouvoir les énergies propres. Sans investissement, nous ne pouvons rien faire.

M. Ronan Dantec. - Je préfère un moratoire.

M. Joël Bigot. - Il faut évidemment développer les énergies renouvelables. Dans ma région, on arase les seuils. Il convient de prévoir une période d'observation avant de tirer des conclusions scientifiques sur un moratoire. Nous verrons ensuite. Restons prudents !

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Nous avons pris connaissance d'études, parfois menées sur dix ans. Il faut certes encore développer la recherche, mais, en attendant, ne freinons pas la continuité écologique et la production hydroélectrique.

L'amendement COM-5 est adopté.

La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 5 (délégué) 

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Les amendements COM-4, COM-1 rectifié et COM-3 sont satisfaits par l'amendement COM-5 qui reprend les dispositifs proposés. En conséquence, ils deviennent sans objet.

Les amendements COM-4, COM-1 rectifié et COM-3 deviennent sans objet.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-10 intègre les notions de coût et d'efficacité dans les mesures prises au titre de la protection de l'environnement. Son champ parait extrêmement large, puisqu'il modifierait l'ensemble des décisions prises par l'administration dans ce domaine. Il dépasse donc manifestement le périmètre de la présente proposition de loi. En outre, son adoption modifierait substantiellement l'équilibre des règles environnementales. Une étude d'impact semble, à tout le moins, nécessaire. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des affaires économiques de ne pas adopter l'amendement COM-10.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-7 rectifié crée une obligation, pour les administrations, de réviser les classements des cours d'eau faisant l'objet d'obligations en matière de continuité écologique.

Il modifierait les classements prévus par le code de l'environnement, qui concernent 30 % des cours d'eau français, avec des conséquences potentiellement négatives sur la biodiversité et sur le bon état écologique des cours d'eau. L'article L. 214-17 du code de l'environnement prévoit déjà la mise à jour des listes de cours d'eau pour tenir compte de l'évolution des connaissances et des enjeux propres aux différents usagers.

Les auditions ont, par ailleurs, montré que les connaissances scientifiques sont encore insuffisantes pour pleinement mesurer les effets de la continuité écologique. Un déclassement aussi massif pourrait remettre en cause les efforts accomplis en la matière. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des affaires économiques de ne pas adopter l'amendement COM-7 rectifié.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-8 rectifié dispense les seuils aménagés de l'application des règles de continuité écologique.

Assurer la sécurité juridique des propriétaires d'ouvrages hydrauliques réalisant les travaux de mise en conformité est souhaitable et une durée de dix ans permet l'amortissement de l'équipement tout en tenant compte de l'évolution hydromorphologique des cours d'eau. Avis favorable.

M. Ronan Dantec. - Nous manquons, encore une fois, de certitudes scientifiques. Si un ouvrage pose des difficultés en matière de biodiversité, cet amendement interdirait d'y remédier pendant dix ans.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Le lancement d'un projet d'infrastructure, avec les études préalables, les travaux à mener et la réception de l'ouvrage par l'autorité administrative, nécessite plusieurs années, aussi bien pour un propriétaire privé que pour une collectivité territoriale.

M. Ronan Dantec. - Je croyais qu'il s'agissait d'un délai de dix ans à compter de la fin des travaux.

M. Didier Mandelli. - Je comprends votre interrogation. Ces projets nécessitent d'importantes études, travaux et investissements. Si d'aventure le maître d'ouvrage voyait son investissement remis en cause, il devrait être indemnisé. Il faudrait l'envisager.

M. Ronan Dantec. - Le problème vient de votre amendement COM-5 : tout seuil doit démontrer qu'il ne menace pas la continuité écologique. Cette phrase devrait y figurer !

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Il n'existe aucune certitude scientifique.

M. Ronan Dantec. - Précisément ! Il faut privilégier une logique de moratoire plutôt que de réinvestissement.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Que faire si le propriétaire n'a pas les moyens de réaliser de nouveaux travaux ?

M. Ronan Dantec. - Il doit justement éviter de faire des travaux...

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Quand il s'agit d'un ouvrage reconnu, lesdits travaux lui sont menés en concertation avec l'administration, qui réceptionne et s'assure de la conformité des équipements réalisés.

M. Ronan Dantec. - Dans sa rédaction actuelle, l'amendement COM-8 rectifié dispose qu'un seuil ne constitue pas un obstacle à la continuité écologique.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Quand il a été aménagé !

M. Jean-François Longeot, président. - La navette parlementaire sera l'occasion d'améliorer la rédaction. Nous pourrons également déposer un amendement en séance publique.

M. Didier Mandelli. - Absolument !

M. Ronan Dantec. - Il existe un problème philosophique avec cette proposition de loi.

La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'amendement COM-8 rectifié.

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR L'ARTICLE POUR AVIS

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - En commun avec le rapporteur de la commission des affaires économiques, je vous propose une réécriture de l'article 7, afin de limiter le nombre de prescriptions contenues dans les règlements d'eau des installations autorisées ou concédées.

Les personnalités qualifiées nous ont fait part d'une hétérogénéité des pratiques en fonction de la région où a lieu l'instruction du règlement d'eau. Afin d'homogénéiser les pratiques sans pour autant fixer un modèle unique source de rigidité, le dispositif proposé limite les prescriptions des nouveaux règlements d'eau aux dispositions relatives à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et à la sécurité des ouvrages, en tenant compte de la viabilité économique des installations. Il s'agit, avec mon amendement COM-22, d'assurer un équilibre entre la nécessité de définir des règles et celle de prendre en compte la situation particulière des ouvrages concernés.

M. Ronan Dantec. - Il ne faudrait pas que cela soit au détriment des prescriptions environnementales.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement, comme le règlement de l'eau, en tiennent compte.

M. Ronan Dantec. - L'article L. 211-1 du code de l'environnement y renvoie ?

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Tout à fait.

L'amendement COM-22 est adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Avant de nous séparer, je vous propose d'adopter le périmètre de recevabilité des amendements sur l'article 5 qui a été délégué au fond à notre commission : sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives aux règles de continuité écologique applicables aux ouvrages hydrauliques et notamment aux « moulins à eau ».

Le périmètre ainsi défini est adopté.