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Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

29 juin 2021 : Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 9

Transfert des petites lignes ferroviaires
et de leurs installations de services aux régions

Cet article complète le dispositif, introduit par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), relatif au transfert de la gestion des petites lignes ferroviaires aux régions.

Il vise à clarifier les conditions et le périmètre de ce transfert, en précisant notamment la possibilité d'y inclure les installations de service telles que les gares de voyageurs. En outre, il ouvre la possibilité pour les régions bénéficiaires du transfert de gestion de petites lignes ferroviaires, de modifier l'affectation des actifs transférés sans que cela ne conduise automatiquement à mettre fin au transfert.

Il tend également à prévoir les modalités de mise à disposition de salariés lors des transferts de gestion, des transferts de missions ou des transferts de propriété. Enfin, il vise à élargir à l'ensemble des lignes d'intérêt local ou régional à faible trafic la possibilité de procéder à des transferts de propriété au bénéfice d'une collectivité.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article, modifié par cinq amendements.

I. Le transfert aux régions mis en place par la LOM pour sauver et redynamiser les petites lignes ferroviaires de transport de voyageurs

1. Le secteur du transport ferroviaire de voyageurs, une co-gestion État-régions depuis 2018

Le réseau ferré national est défini par l'article L. 2111-1 du code des transports et le décret n° 2002-1359 du 13 novembre 2002 fixant la consistance du réseau ferré national, qui dispose que celui-ci est « constitué de lignes ou sections de lignes de chemin de fer » comme les lignes concédées par l'État à la Société nationale des chemins de fer français avant le 31 décembre 1982 et non retranchées du réseau ferré national, mais aussi les lignes ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique et celles incorporées au réseau ferré national et non retranchées du réseau. L'État est le propriétaire du réseau et des installations de service (quais, gares de voyageurs, centres de maintenance...).

Le réseau ferré national (RFN) est constitué de plus de 27 000 kilomètres de lignes, dont 2 100 kilomètres de lignes à grande vitesse.

Les services de transport ferroviaire effectués sur le RFN sont gérés par deux entités :

- l'État, qui constitue l'autorité compétente pour l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageur d'intérêt national (article L. 2121-1 du code des transports) ;

- les régions, qui constituent les autorités compétentes pour l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional depuis la loi de 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire (article L. 2121-3 du code de transports). En Île-de-France, cette compétence est assurée par Île-de-France Mobilités.

La société SNCF Réseau a pour mission d'assurer la gestion des infrastructures du réseau ferré national. En application de l'article L. 2111-9 du code des transports, elle garantit notamment l'accès à l'infrastructure ferroviaire, la gestion de la circulation sur le réseau, la maintenance et le renouvellement de l'infrastructure, mais aussi l'aménagement et le développement du réseau.

Les installations de services (gares de voyageurs et de fret, voies de service, quais, stations d'approvisionnement et installations de maintenance, chantiers de transport combiné, passerelles d'entretien des toitures de train...) sont gérées soit par SNCF Réseau, le cas échéant à travers sa filiale Gares & Connexions rattachée à SNCF Réseau depuis le 1er janvier 2020, soit par SNCF Voyageurs, anciennement SNCF Mobilités ou encore par Fret SNCF.

2. Les petites lignes ferroviaires, levier stratégique pour l'aménagement du territoire, mais parent pauvre du réseau national

a) Les enjeux des petites lignes ferroviaires

Les petites lignes ferroviaires -- aussi appelées « lignes de desserte fine du territoire » -- constituent un maillon essentiel du réseau national. Si l'on se réfère à la nomenclature de l'Union internationale des chemins de fer4(*), toujours largement employée dans le monde ferroviaire, elles correspondent aux classes UIC 7 à UIC 9, tandis que le réseau dit « structurant », le plus circulé, correspondant aux UIC 1 à 65(*).

Elles représentent environ un tiers du réseau accueillant des voyageurs, soit de l'ordre de 9 000 kilomètres de lignes sur les 27 000 kilomètres qui constituent le réseau national. Selon l'autorité de régulation des transports (ART), les lignes classées UIC 7 à UIC 9 desservent environ le tiers des 2 800 gares françaises, et accueillent 2 % des voyageurs.

Les petites lignes ferroviaires présentent des caractéristiques
- notamment techniques et d'exploitation - qui les distinguent du reste du réseau national, parmi lesquelles :

- une faible circulation, malgré des situations contrastées d'un territoire à l'autre (environ la moitié de ces lignes est empruntée par moins de 18 trains par jour) ;

- une moyenne d'âge supérieure à celle du RFN (40 ans en moyenne contre 30 ans pour le RFN) ;

- un faible taux d'électrification (15 %) ;

- une majorité de voies uniques (78 %) ;

- un nombre élevé de passages à niveau.

Le graphique ci-dessous illustre la fréquence de circulation sur les lignes classées UIC 7 à UIC 9.

Source : Autorité de régulation des transports

Selon le rapport Philizot sur l'avenir des lignes de desserte fine des territoires publié en 2020, ce réseau, qui a enregistré un important retard d'investissements depuis les années 1980, présente un besoin de financement considérable qui s'élèverait à 7,6 milliards d'euros jusqu'en 2028. Il note que ces besoins sont le fruit d'un « sous-investissement chronique » au cours des années 1980-2005.

L'importance des petites lignes ferroviaires varie sensiblement d'une région à l'autre : si elles constituent par exemple 54 % du réseau en Occitanie et 22 % du réseau des Hauts de France, elles ne représentent par exemple que 3 % du réseau ferroviaire de la région de l'Île-de-France. Si l'on se réfère au kilométrage, c'est la région Aquitaine qui arrive en tête avec 1 650 kilomètres de lignes de desserte fine, suivie par l'Occitanie (1 429 kilomètres) et par les régions Auvergne-Rhône-Alpes (1 271 kilomètres) et Grand Est (845 kilomètres)6(*). Selon les régions, le maintien des petites lignes ferroviaires représente donc des enjeux financiers considérables.

Au total, l'état de dégradation du réseau entraîne une baisse de la qualité de service pour les voyageurs (ralentissements, limitations de vitesse, suspensions de la circulation...). Ce phénomène, qui concerne l'ensemble du réseau national (le linéaire de voies affecté par des ralentissements aurait quasiment doublé entre 2009 et 2017, pour passer de 1 500 kilomètres à 2 700 kilomètres), affecte tout particulièrement les petites lignes. Cette situation risque de s'accentuer dans les prochaines années. Selon le ministère de la transition écologique, 4 000 kilomètres de lignes, soit 40 % du réseau, sont aujourd'hui menacés par un risque de fermeture.

Le maintien du réseau de desserte fine est aujourd'hui financé à 85 % par l'État ou par SNCF Réseau. Afin de soutenir l'effort de régénération du réseau des petites lignes ferroviaires, le rapport Philizot a proposé un plan d'action hiérarchisé en trois niveaux :

- les petites lignes rattachées au réseau structurant auraient vocation à être financées à 100 % par SNCF Réseau ;

- la majeure partie des lignes seraient financées de manière conjointe par l'État et les régions, à travers les contrats de plan État-Régions ;

- les lignes d'intérêt local auraient vocation à être transférées aux régions.

L'article 172 de la LOM avait introduit cette troisième option et l'article 9 du présent projet de loi y apporte d'utiles compléments.

b) Le cadre juridique du transfert des petites lignes ferroviaires

En tant qu'elles permettent un maillage fin du territoire, les petites lignes ferroviaires renferment d'importants enjeux en termes d'aménagement, de développement et de lutte contre l'enclavement des territoires, en particulier dans les zones rurales.

Leur décentralisation constitue un sujet ancien, déjà évoqué à l'occasion du rapport Spinetta sur l'avenir du transport ferroviaire publié en 2018. Elle répond à plusieurs préoccupations :

- diversifier et renforcer les efforts financiers dédiés à la régénération des petites lignes, afin d'assurer leur revitalisation ;

- mieux répartir les responsabilités entre l'État, SNCF Réseau et les collectivités territoriales ;

- assurer une gestion des petites lignes adaptées aux besoins de mobilités qui émanent de chaque territoire.

Actuellement, trois régimes de transfert des petites lignes ferroviaires coexistent dans le droit national.

 Depuis 2014, les régions peuvent solliciter le transfert de la propriété de certaines catégories de petites lignes ferroviaires appartenant à l'État.

L'article 7 la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé les articles L. 3114-1 à L. 3114-3 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), permettant le transfert de propriété d'« infrastructures ferroviaires ou d'installations de services appartenant à l'État » au profit d'une collectivité territoriale, à la demande de l'assemblée délibérante de celle-ci. Le périmètre de ces lignes est défini de manière limitative : peuvent être transférées, « soit les lignes que la personne publique bénéficiaire utilise ou envisage d'utiliser pour organiser des services de transport de personnes et qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national, soit les lignes à faible trafic n'ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans ». La procédure de transfert est définie par le pouvoir réglementaire (article R. 3114-1 et suivants du code des transports). Le transfert est effectué sous réserve des besoins liés à la défense nationale.

Une fois le transfert effectué, la collectivité territoriale bénéficiaire devient propriétaire de l'infrastructure en lieu et place de l'État et détermine les modalités de gestion des lignes transférées.

 La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités a créé la possibilité, pour les autorités organisatrices de transport ferroviaire (AOTF), de solliciter le transfert de la gestion de « lignes d'intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national » (article L. 2111-1-1 du code des transports). L'AOTF peut « confier à toute personne la pleine responsabilité de tout ou partie » des missions ainsi transférées.

En pratique, une convention technique est établie entre SNCF Réseau, l'autorité organisatrice de transport ferroviaire et les personnes responsables de la réalisation des missions de gestion de l'infrastructure sur les lignes considérées.

Les modalités de ces transferts ont été précisées par le décret n° 2020-1820 du 29 décembre 2020 relatif au transfert de gestion de lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional à faible trafic et au transfert de missions de gestion de l'infrastructure sur de telles lignes, et portant diverses autres dispositions.

Dans ce cas de figure du transfert de gestion de l'infrastructure, la propriété des lignes considérées demeure à l'État.

 L'article L. 2111-9-1 A du code des transports introduit par la LOM permet le transfert de certaines missions de gestion seulement, en matière d'entretien et de développement des lignes considérées. Dans ce cas de figure, l'AOTF finance majoritairement les investissements de renouvellement ou de développement des lignes. L'AOTF conserve la possibilité de confier à « toute personne » tout ou partie des missions ainsi transférées.

II. Un approfondissement des modalités de transfert des petites lignes ferroviaires aux régions

Le présent article 9 a pour objectif de compléter le régime défini par la LOM permettant le transfert de petites lignes ferroviaires aux collectivités locales.

 L'élargissement du périmètre des lignes éligibles au transfert

Le transfert de gestion prévu par la LOM est complété sur trois points, pour faciliter sa mise en oeuvre.

D'une part, l'article L. 2111-1-1 du code des transports est enrichi pour prévoir la possibilité pour la région bénéficiaire d'un transfert de gestion de confier à une autre entité la mission de gestion de l'infrastructure ferroviaire et d'exploitation des services de transport et de modifier l'affectation des biens transférés. Il est également précisé qu'en cas de transfert, l'AOTF se substitue à la société SNCF Réseau ou à Gares & Connexions dans l'ensemble des droits et obligations liés aux biens ainsi transférés.

D'autre part, il est précisé que le transfert de gestion peut inclure les installations de services, notamment les gares de voyageurs qui sont gérées par Gares & Connexions, filiale de SNCF Réseau. En conséquence, l'article L. 2111-9-1 A du code des transports est modifié pour permettre à cette filiale d'être partie à la convention technique permettant la mise en oeuvre du transfert de gestion avec l'autorité organisatrice de transports.

Le périmètre des lignes pouvant faire l'objet d'un transfert en pleine propriété est également élargi. D'une part, l'article L. 3114-1 du code général de la propriété des personnes publiques est modifié afin de permettre le transfert de la propriété des lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional. D'autre part, la limitation du périmètre des lignes pouvant faire l'objet d'un transfert de propriété à celles « n'ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans », qui avait été introduite par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), est supprimée.

S'agissant de la procédure du transfert de propriété, l'article 9 prévoit que l'État autorise le transfert en se prononçant au regard des besoins liés à la politique nationale en matière de transport et des besoins en matière de défense.

 Les modalités de mise à disposition des salariés sont précisées

Le droit commun de la mise à disposition de salariés entre deux entreprises, qui figure à l'article L. 8241-2 du code du travail, est modifié pour prévoir le cas des salariés de SNCF Réseau et de Gares & Connexions dans le cadre d'un transfert de gestion ou du transfert de missions ou d'infrastructures liées aux petites lignes.

Un article L. 2111-9-1 B est introduit dans le code des transports pour expliciter ces modalités : il prévoit que les mises à disposition peuvent atteindre la durée de la convention de transfert des petites lignes, dans la limite de vingt années. Un avenant au contrat de travail doit par ailleurs préciser la durée de cette mise à disposition.

III. La position de la commission

La commission est favorable à cet article. Elle a toutefois adopté trois amendements, sur la proposition du rapporteur, afin de rendre le dispositif plus opérant :

- un amendement COM-1103 clarifiant le périmètre des installations de services éligibles au transfert vers les régions ;

- un amendement COM-1105 prévoyant la transmission aux régions bénéficiaires d'un transfert, d'un socle commun de règles en matière de sécurité et de maintenance, afin d'éviter un morcellement du réseau ferré national ;

- un amendement COM-1104 visant à assouplir l'interdiction de la circulation des trains durant les travaux de renouvellement, lorsque certaines missions de gestion ont été transférées à la région en application de l'article L. 2111-9-1 A du code des transports.

Par ailleurs, elle a adopté deux amendements destinés, d'une part, à assurer la transmission aux régions du contrat de performance actualisé de SNCF Réseau afin que celles-ci disposent d'informations suffisamment précises pour apprécier le transfert ( COM-902 rect.) et, d'autre part, à permettre aux régions de conclure un contrat de performance avec le gestionnaire d'infrastructures lorsqu'elles confient les missions transférées à une autre personne ( COM-955 rect.).

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 13

Transfert de la compétence de gestion des sites Natura 2000
exclusivement terrestres aux régions

Cet article vise à transférer aux régions la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, en cohérence avec son rôle de chef de file en matière de biodiversité et d'aménagement du territoire consacré par le présent projet de loi.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article, modifié par trois amendements.

I. Bien que chefs de file dans le domaine de la biodiversité, les régions ont des responsabilités limitées concernant les sites Natura 2000

1. Les directives européennes de 1992 et 2009 : acte de naissance des sites Natura 2000

La création du réseau européen Natura 2000, constitué de sites terrestres et marins, a été prévue par la directive 92/43/CEE du Conseil de l'Europe du 21 mai 1992, dite directive « Habitats », complétée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009, dite directive « Oiseaux ». La première définit les zones spéciales de conservation, et la seconde les zones de protection spéciale pour la survie et la reproduction d'espèces d'oiseaux sauvages. Elles font l'objet d'une réglementation spécifique, codifiée aux articles L. 414-1 et suivants et R. 414-1 et suivants du code de l'environnement, qui organisent la désignation des sites ainsi que leur gouvernance et l'évaluation de leur gestion.

L'ensemble des sites européens constituent le réseau Natura 2000. Selon les données de la direction de l'eau et de la biodiversité, le réseau français, qui représente 7,03 millions d'hectares, compte 1 755 sites, dont 1 352 zones spéciales de conservation désignées au titre de la directive « Habitats » et 403 zones de protection spéciale désignées au titre de la directive « Oiseaux », soit respectivement 13 % de la surface terrestre et 35 % de la zone économique exclusive métropolitaine.

Le réseau Natura 2000 français

2. La place prépondérante de l'État dans la gouvernance des sites Natura 2000

La procédure de désignation des sites relève du domaine réglementaire et de l'État. L'article R. 414-3 du code de l'environnement prévoit ainsi que le projet de désignation d'un site est établi par le préfet compétent -- départemental et/ou maritime. Conformément à l'article L. 414-1, ce projet de désignation d'un périmètre, tout comme le projet de modification d'un périmètre existant, est soumis pour consultation aux organes délibérants des collectivités concernées -- qui ne comprennent pas les régions -- avant notification à la Commission européenne.

Ces sites font l'objet de mesures spécifiques de conservation, de rétablissement des habitats et des populations, ou de prévention. Les orientations que doivent suivre ces mesures sont déterminées dans un document d'objectifs prévu à l'article L. 414-2 du code de l'environnement. Son élaboration et le suivi de sa mise en oeuvre relèvent d'un comité de pilotage, et plus particulièrement de la collectivité territoriale ou du groupement désigné en ce sens ou, à défaut, de l'État7(*). Une convention est conclue entre l'État et la collectivité ou le groupement concerné pour définir les modalités et moyens d'accompagnement nécessaires à sa mission. Créé par le préfet, le comité de pilotage réunit les collectivités intéressées et les représentants des propriétaires. Son président est désigné par les représentants des collectivités et groupements qui le composent8(*).

Une fois élaboré, le document d'objectifs doit être soumis dans les deux ans suivant la création du comité de pilotage à l'approbation du préfet. Dans le cas contraire, ce dernier peut prendre en charge son élaboration.

L'article L. 414-3 prévoit que le document d'objectifs se décline ensuite dans des contrats conclus avec le préfet, dans le cadre desquels des aides de l'État sont apportées aux « titulaires de droits réels et personnels portant sur les terrains inclus dans le site ainsi que les professionnels et utilisateurs des espaces marins situés dans le site » en échange de la mise en place de mesures particulières, ou dans des chartes, contenant des engagements spécifiques pouvant donner lieu à des mesures fiscales, comme l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties prévue par l'article 1395 E du code général des impôts. Les mesures prises dans ce cadre sont éligibles aux financements européens9(*).

Enfin, l'article L. 414-4 prévoit la réalisation d'« évaluations d'incidences » qui visent à vérifier la compatibilité d'un « document de planification, programme ou projet d'activités, de travaux d'aménagements, d'installation, de manifestations ou d'interventions dans le milieu naturel » avec les objectifs de conservation des sites.

II. Le transfert à la région de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres

Conformément à l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, les régions ont un rôle de chef de file en matière de protection de la biodiversité. Au titre de l'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, elles sont également les autorités de gestion des programmes relatifs aux fonds européens mobilisables à l'appui des contrats Natura 2000.

Dans ces conditions, il est apparu opportun de renforcer l'implication des régions dans la gestion des sites Natura 2000.

C'est l'objectif du présent article, qui modifie les dispositions du code de l'environnement relatives à la gouvernance de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres en y renforçant le rôle des conseils régionaux.

Selon la direction de l'eau et de la biodiversité, 1 419 sites feraient l'objet d'un tel transfert, représentant une superficie totale de 6,26 millions d'hectares.

1. Le transfert à la région de la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres, une nécessaire modification du code de l'environnement

a) Contenu du transfert

L'article L. 414-2 du code de l'environnement est modifié de façon à transférer à la région les compétences de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres. Ainsi, le président du conseil régional -- ou, en Corse, celui de la collectivité de Corse - serait compétent pour ce qui concerne :

- la création du comité de pilotage ;

- la présidence du comité de pilotage si aucune collectivité ne souhaite l'assurer ;

- l'approbation du document d'objectifs, ainsi que son élaboration dans le cas où celui-ci ne serait pas soumis dans les délais requis par le comité de pilotage ;

- la convention conclue avec la collectivité territoriale ou le groupement chargé de procéder à l'élaboration et au suivi de la mise en oeuvre du document d'objectif.

Certains sites Natura 2000 sont toutefois partagés entre plusieurs régions : dans ce cas, une convention est conclue entre les régions concernées pour déterminer celle qui assurera le rôle d'autorité administrative.

Ce transfert de compétence est déployé, dans un second temps, sur la base de la contractualisation prévue à l'article L. 414-3 pour inscrire au sein des sites Natura 2000 les orientations contenues dans les documents d'objectifs. C'est ainsi avec le président du conseil régional -- ou, en Corse, avec celui de la collectivité de Corse -- que seront conclus les contrats, dans lesquels seront fixées les aides publiques en contrepartie desquelles sont mises en oeuvre des mesures de préservation des sites. Les aides en question ne sont donc plus versées par l'État.

Ce transfert induit que les régions seront responsables à l'égard de l'atteinte des objectifs de résultats et de moyens fixés par les directives Habitats et Oiseaux.

b) Compensation du transfert

Les fractions d'emplois concernés par l'exercice de la compétence transférée font l'objet d'une compensation financière aux collectivités bénéficiaires du transfert de la compétence dans les conditions prévues au IV de l'article 44 de la présente loi. Le transfert entrant en vigueur en 2023, c'est au 1er janvier de cette même année que les régions recevront « une compensation financière dont le montant [sera] calculé sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade correspondant aux fractions d'emplois des agents, titulaires ou contractuels, chargés au sein des services de l'État de l'exercice de ces compétences au 31 décembre [2022], ainsi que des moyens de fonctionnement associés. »

L'article 43 du projet de loi prévoit que le transfert de compétence prévu au présent article 13 ouvre droit à une compensation financière, qui s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans les conditions fixées en loi de finances. L'étude d'impact signale ainsi le transfert d'une fraction supplémentaire de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), auquel la commission sera particulièrement attentive dans le cadre des discussions pour le projet de finances de 2023.

2. Une nécessaire coordination avec d'autres dispositions législatives

Tout d'abord, l'article L. 414-1 du code de l'environnement est modifié afin d'élargir la consultation des collectivités concernées préalablement à la notification d'un projet de périmètre (ou de modification de périmètre) aux conseils régionaux, pour les sites exclusivement terrestres. Cette consultation ne relève pas d'un transfert de compétence, mais permet à la région de donner son avis sur la désignation d'un site dont elle aura à assurer la gestion.

Ensuite, l'article 13 modifie les dispositions de l'article L. 414-2 relatives aux sites Natura 2000 situés dans les terrains militaires. Dans ce cas, la composition du comité de pilotage est arrêtée conjointement avec l'autorité militaire, qui le préside.

Enfin, l'article 1395 E du code général des impôts, qui prévoit que le préfet peut établir une liste de propriétés exonérées de taxe foncière sur les propriétés non bâties lorsqu'elles font l'objet de l'engagement de gestion défini à l'article L. 414-3 du code de l'environnement, est modifié pour transférer cette compétence aux présidents conseils régionaux - ou, pour la Corse, au président de la collectivité de Corse - dans le cas des sites exclusivement terrestres.

III. La position de la commission

La commission approuve le transfert de la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres à la région, cohérente avec son rôle de chef de file en matière de biodiversité.

La commission approuve également la limitation de ce transfert aux sites exclusivement terrestres. La gestion des sites maritimes, en ce qu'ils appartiennent au domaine public maritime, comprend en effet une forte composante régalienne relevant de la sécurité et de la protection des frontières. Cette compétence apparaît devoir rester entre les mains de l'État, y compris s'agissant des zones mixtes.

La commission approuve enfin la conservation de la compétence de désignation des sites Natura 2000 par l'État. Le réseau Natura 2000 doit en effet présenter une cohérence biogéographique nationale. Les divergences qui pourraient naître entre les politiques des différentes régions risqueraient ainsi de déséquilibrer la protection des habitats et des espèces.

Afin de renforcer la place de la région dans le processus de désignation des sites, et en plus d'un amendement rédactionnel, la commission a adopté deux amendements, à l'initiative du rapporteur, visant à :

- étendre le champ de la consultation du conseil régional à la création de tout site Natura 2000, y compris mixte et maritime ( COM-1107;

- faire de la région une véritable force de proposition pour la désignation des sites terrestres ( COM-1162).

En effet, si la limitation de la consultation du conseil régional aux seuls sites exclusivement terrestres est justifiée par la limitation de sa compétence de gestion aux mêmes sites, la compétence de la région en matière de protection de la biodiversité, présentée comme un des motifs du transfert de compétence défini à l'article 13, devrait lui ouvrir le droit de se prononcer sur la désignation de l'intégralité des sites Natura 2000, y compris ceux qu'elle ne se destine pas à gérer.

Par ailleurs, transférer la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions sans les faire contribuer à la définition des zones de protection spéciale ou des zones spéciales de conservation pourrait freiner leur adhésion à ce transfert, même si le projet de loi prévoit une consultation du conseil régional par l'autorité administrative avant sa prise de décision.

Enfin, sur la proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement  COM-1106 rédactionnel.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article 13 bis (nouveau)

Dérogation au seuil de participation minimale
du maître d'ouvrage pour le financement d'une opération
en faveur de la restauration de la biodiversité

Cet article, introduit par les amendements  COM-552 rect. et COM-884 rect., identiques, vise à instaurer une dérogation à la règle de la participation minimale du maître d'ouvrage au financement de certains projets s'agissant des opérations de restauration de la biodiversité.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi rédigé.

L'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales pose le principe de la participation minimale du maître d'ouvrage à 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à un projet. Des dérogations à cette obligation d'autofinancement peuvent néanmoins être accordées par le représentant de l'État dans le département.

À ce jour, le législateur a prévu plusieurs exemptions à cette obligation d'autofinancement de 20 % du maître d'ouvrage, notamment :

- afin d'assurer la réalisation des investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine ;

- pour les opérations concernant le patrimoine non protégé, lorsque le préfet l'estime justifié par l'urgence ou par la nécessité publique, ou lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d'ouvrage ;

- pour les projets d'investissement concernant les ponts et ouvrages d'art, pour ceux en matière de défense extérieure contre l'incendie et pour ceux concourant à la construction, à la reconstruction, à l'extension et aux réparations des centres de santé ;

- pour les projets d'investissement destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques.

Le présent article vise à permettre d'accorder une nouvelle possibilité de déroger à cette obligation de financement minimal du maître d'ouvrage, pour les projets d'investissement destinés à restaurer la biodiversité.

Selon les cas, la dérogation sera accordée par le président du conseil régional -- lorsque le projet porte sur un site Natura 2000 exclusivement terrestre, dont la gestion sera assurée par une région en application de l'article 13 du présent projet de loi à compter de 2023 -- ou par le représentant de l'État dans le département.

La commission propose à la commission des lois d'adopter un article 13 bis ainsi rédigé.

Article 13 ter (nouveau)

Modalités de compensation de l'exonération de la taxe foncière
sur les propriétés non bâties pour les terrains situés
sur un site Natura 2000 faisant l'objet d'un engagement de gestion

Cet article, introduit par l'amendement COM-883 rect., vise à abaisser le seuil à partir duquel l'État s'engage à compenser les exonérations de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi rédigé.

L'article 1395 E du code général des impôts prévoit une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les terrains situés dans un site Natura 2000 faisant l'objet d'un engagement de gestion pour une durée de 5 ans.

Les pertes de recettes qui résultent de cette exonération pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont compensées par l'État en application du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Ce régime a été modifié par l'article 167 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, qui a prévu une compensation intégrale des pertes de recettes résultant pour les communes et les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre de cette exonération, lorsque son montant est supérieur à 10 % du budget annuel de fonctionnement de la commune ou de l'établissement.

En pratique, cette disposition semble souffrir d'une faible opérationnalité, peu de communes ou d'EPCI atteignant un montant d'exonération de la TFPNB représentant au moins 10 % du budget de fonctionnement.

Le présent article vise à donner plus d'efficacité au dispositif : il prévoit, à partir du 1er janvier 2022, la compensation intégrale par l'État des pertes de recettes résultant de l'exonération de TFPNB lorsque le montant de ladite exonération est supérieur à 5 % des recettes réelles de fonctionnement annuelles de la commune.

La commission propose à la commission des lois d'adopter un article 13 ter ainsi rédigé.

Article 13 quater (nouveau)

Adaptation au niveau communal des plafonds
en matière d'abattage des loups définis au niveau national

Cet article, introduit par l'amendement COM-248 rect., vise à permettre une application différenciée, dans les communes de montagne, des plafonds d'abattage des loups définis au niveau national.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi rédigé.

Depuis près de dix ans, la hausse des actes de prédation liés au loup dans les territoires de montagne fragilise le monde pastoral : entre 2013 et 2017, le nombre de victimes animales du loup a augmenté de 60 %, passant de près de 7 000 à 11 000 victimes par an. Selon l'Office français de la biodiversité (OFB), la France compterait actuellement 580 spécimens de loups adultes.

La Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe du 19 septembre 1979 a classé le loup dans la liste des espèces de faune sauvage protégées : toute forme de capture, de détention ou de mise à mort intentionnelle est ainsi interdite.

Le droit français comporte des possibilités de dérogation à la protection du loup lorsque trois conditions sont réunies :

- il n'existe pas d'autre solution satisfaisante ;

- la dérogation ne nuit pas à la survie de l'espèce ;

- des dommages importants aux cultures ou à l'élevage sont constatés.

Chaque année, le nombre maximal de loups dont la « destruction » est autorisée sur l'ensemble du territoire national est fixé par voie réglementaire. Ces autorisations peuvent être accordées par les préfets.

Le présent article vise à permettre l'abattage de loups dans des zones dites de « protection renforcée contre le loup », indépendamment du prélèvement défini pour le territoire national. Il respecte la triple conditionnalité précitée :

- les zones de protection renforcée contre le loup, délimitées chaque année par arrêté préfectoral, seraient caractérisées par l'échec des techniques d'effarouchement et d'éloignement mises en oeuvre ;

- ces mêmes zones auraient vocation à regrouper les communes dans lesquelles des dommages importants sont constatés, causant de fortes perturbations pour les activités pastorales ;

- le dispositif précise que les zones de protection renforcée ne peuvent nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, du loup sur le territoire national.

Cet article traduit la proposition n° 7 du rapport d'information « Pour une montagne 4 saisons » publié par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat en juillet 2020, qui vise à la préservation du pastoralisme face à la prédation des loups. Il reprend par ailleurs la proposition de loi n° 79 (2012-2013) visant à créer des zones de protection renforcée contre le loup, adoptée par le Sénat le 30 janvier 2013, qui n'a, à ce jour, pas fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

La commission propose à la commission des lois d'adopter un article 13 quater ainsi rédigé.

Article 61

Ouverture de la participation
au financement d'aménagements et d'ouvrages
sur le réseau autoroutier concédé à toutes personnes publiques et privées

Cet article vise à faciliter le financement, par des tiers autres que l'État ou les collectivités territoriales, d'ouvrages ou aménagements de réseaux autoroutiers, non prévus au cahier des charges de la concession.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

I. La possibilité du financement direct d'ouvrages ou d'aménagements de réseaux autoroutiers par une personne privée n'est pas reconnue dans le droit national

L'article L. 122-4 du code de la voirie routière prévoit la possibilité de mettre en place des péages pour couvrir les dépenses liées à la mise en service de l'infrastructure et, dans le cas de concessions, la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le concessionnaire. Des dépenses supplémentaires, non prévues par le cahier des charges, peuvent être engagées pour assurer un meilleur fonctionnement du service autoroutier sur le périmètre concédé. Ces aménagements nouveaux (élargissements de sections autoroutières existantes, création ou modification d'échangeurs, voies réservées aux transports collectifs...), qui constituent des investissements complémentaires sur les autoroutes en service (ICAS), ne sont pas inclus dans le contrat et sont introduits par avenants aux contrats de concession. Leur financement est alors, en principe, financé par une augmentation des tarifs de péages, mais l'État et les collectivités territoriales peuvent également, et à titre exceptionnel, apporter des concours.

Si cette dernière formulation avait jusqu'alors été interprétée de façon extensive, comme n'interdisant pas la participation de personnes privées et de personnes publiques autres que l'État et les collectivités territoriales à ces financements, la section des Travaux publics du Conseil d'État, lors d'une séance du 10 juillet 2020, en a donné une interprétation plus restrictive excluant cette participation.

En application de cette jurisprudence, la participation de personnes privées ou de personnes publiques ne peut donc s'effectuer que par l'intermédiaire des collectivités territoriales ou de l'État, ce qui complexifie la réalisation des projets.

II. La nécessité de préciser dans la loi la possibilité pour toute personne publique ou privée de contribuer, à titre exceptionnel, au financement d'ouvrages autoroutiers

Le présent article modifie le quatrième alinéa de l'article L. 122-4 du code des transports pour prévoir que, outre l'État et les collectivités territoriales, les personnes publiques ou privées intéressées peuvent, à titre exceptionnel, contribuer au financement des ouvrages et aménagements évoqués.

III. La position de la commission

Certaines personnes privées et publiques (comme de grands ports maritimes) peuvent avoir un intérêt particulier à ce que des aménagements ou des ouvrages soient apportés à une infrastructure autoroutière concédée. Il est, dans cette perspective, logique qu'elles contribuent à leur financement direct, ce qui allège parallèlement le coût supporté par les pouvoirs publics, en particulier les collectivités territoriales, et les usagers. En outre, ces infrastructures présentent un intérêt commun pour la collectivité.

Cette disposition permettra de faciliter la réalisation de tels travaux, les personnes publiques ou privées concernées n'ayant pas à passer par l'intermédiaire d'une collectivité ou de l'État. Elle garantit donc une plus grande efficacité d'action et, à ce titre, mérite d'être approuvée.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 61 sans modification.

Article 62

Clarification du régime de protection des allées et alignements d'arbres

Cet article vise à préciser le régime de protection dont font l'objet les allées et alignements d'arbres et à préciser la procédure administrative permettant, dans certaines circonstances, de porter atteinte à un arbre situé dans un alignement.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article, modifié par un amendement.

I. Un régime récent de protection des allées et alignements d'arbres inadapté et à l'origine d'une forte insécurité juridique

1. Les allées et alignements d'arbres font l'objet d'une protection récente

Les allées et alignements d'arbres participent à la protection de la biodiversité, de par les nombreuses espèces qui y trouvent refuge, et à la protection des sols contre l'érosion. Leur développement trouve sa source dans la décision d'Henri II de planter des arbres le long des routes, reprise par Sully pour alimenter en bois les constructions de la marine.

À ce titre, et aux termes de l'article L. 350-3 du code de l'environnement, les allées et alignements d'arbres qui bordent les voies de communication constituent également un patrimoine culturel qui fait l'objet d'une protection spécifique introduite par voie d'amendement dans la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages10(*).

Il est ainsi interdit, au sein de ce périmètre, d'abattre ou de porter atteinte à un arbre, de compromettre la conservation ou de modifier radicalement l'aspect d'un ou plusieurs arbres d'une allée ou d'un alignement d'arbres, sauf en cas de danger pour la sécurité des personnes et des biens et de danger sanitaire pour les autres arbres. L'interdiction est également levée si l'esthétique de la composition ne peut être maintenue et que l'abattage est compensé en termes de biodiversité. Des dérogations peuvent être accordées par l'autorité compétente pour des projets de construction, à condition de toujours faire l'objet d'une mesure compensatoire locale visant à préserver la biodiversité, accompagnée d'un volet financier destiné à assurer l'entretien ultérieur.

2. Un régime de protection problématique

L'article L. 350-3 souffre d'un manque de précision quant à la nature de l'autorité administrative compétente pour accorder la dérogation. Celle-ci n'est pas définie, ce qui est source d'une forte insécurité juridique, laquelle peut donner lieu à des recours contentieux11(*) qui ralentissent les projets d'infrastructure.

En outre, l'autorité compétente est, en pratique, le gestionnaire de voirie. Les collectivités territoriales à l'origine de la demande de modification d'une allée d'arbres peuvent donc être également compétentes pour l'autorisation de cette mesure, ce qui les place dans une situation où elles sont à la fois juge et partie.

Enfin, la notion de « voies de communication » n'est pas définie dans le droit et est sujette à l'interprétation du juge.

II. La nécessité de préciser le régime applicable aux alignements d'arbres

Le présent article propose de :

- faire du représentant de l'État dans le département la seule autorité administrative compétente pour accorder une autorisation à la personne, physique ou morale, désireuse de porter atteinte à une allée ou un alignement d'arbres ;

- clarifier la procédure d'autorisation : la demande d'autorisation devra désormais comprendre l'exposé des mesures de compensation des atteintes portées aux allées ou alignements, dont le représentant de l'État dans le département appréciera le caractère suffisant ou non ;

- remplacer le terme « voies de communication » par celui de « voies ouvertes à la circulation publique », notion utilisée à l'article L. 581-2 du code de l'environnement et définie à l'article R. 581-1 du même code comme « les voies publiques ou privées qui peuvent être librement empruntées, à titre gratuit ou non, par toute personne circulant à pied ou par un moyen de transport individuel ou collectif ».

III. La position de la commission

La commission approuve la disposition consistant à faire du représentant de l'État dans le département l'autorité compétente dans le domaine de la protection des allées et alignements d'arbres. Ce transfert devrait favoriser et sécuriser juridiquement l'action des collectivités territoriales, entravée par des difficultés contentieuses qui retardent ses projets. La clarification de la procédure d'autorisation améliore la qualité et la simplicité du droit, ce en quoi elle est bienvenue.

En revanche, si la commission salue la clarification opérée relative au périmètre concerné par la protection des alignements d'arbres, passant des « voies de communication » aux « voies ouvertes à la circulation publique », elle a adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement  COM-1108 visant à préciser ce périmètre pour en exclure les voies privées.

En effet, l'autorisation du représentant de l'État dans le département est requise, y compris pour les allées et alignements d'arbres qui bordent des voies privées ouvertes à la circulation publique. Cette disposition -- qui prévaut déjà dans le droit existant -- pourrait constituer une atteinte au droit de propriété. De plus, elle est susceptible d'induire des effets pervers : pour ne pas se voir soumis à ce régime, les propriétaires de voies privées bordées par un alignement d'arbres pourraient être tentés de fermer ces voies au public. Ainsi que l'a reconnu la jurisprudence administrative, les propriétaires peuvent décider à tout moment d'interdire leur ouverture ou leur maintien à l'usage du public12(*), ce qu'il convient d'éviter.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 62 ainsi modifié.


* 4 Comme indiqué dans l'étude d'impact, cette méthodologie, parfaitement connue des acteurs du secteur ferroviaire, se base sur le tonnage théorique du train.

* 5 Selon cette classification, les lignes UIC 1 sont caractérisées par le trafic le plus important, et les lignes UIC 9 par le trafic le plus faible.

* 6 MTES, février 2020. https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/20200220_JBD_DP_Petites_lignes_vf.pdf

* 7 Les collectivités territoriales président aujourd'hui 60 % des sites, et l'État 40 %.

* 8 Certains sites Natura 2000 présentent la particularité d'être situés sur un terrain militaire. Dans ces conditions, le comité de pilotage est présidé par le préfet.

* 9 Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), fonds européen de développement régional (FEDER) et fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

* 10 Article 172 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* 11 Tribunal administratif de Strasbourg, ordonnance du 20 septembre 2018 du juge des référés, n° 1805601.

* 12 Conseil d'État, 5 novembre 1974, n° 93815, Commune de Villeneuve-Tolosan.