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Projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante

12 octobre 2021 : Activité professionnelle indépendante ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 7 (délégué)

Habilitation à légiférer par ordonnance pour clarifier la rédaction
et le plan du code de l'artisanat

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier la rédaction et le plan du code de l'artisanat, dans un délai de dix-huit mois. Il envisage ainsi d'y intégrer, à droit constant, un ensemble épars de dispositions législatives et règlementaires issues de différents textes publiés ces vingt-cinq dernières années.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement qui réduit de dix-huit à cinq mois le délai d'habilitation, dans l'objectif que l'ordonnance soit publiée avant les prochaines échéances électorales.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Depuis vingt ans, une succession de textes législatifs et règlementaires relatifs à l'artisanat mais non codifiés

A. Le code de l'artisanat omet de nombreux textes relatifs à la profession

Les dispositions relatives à l'artisanat sont dispersées actuellement entre le code de l'artisanat et une douzaine de textes législatifs et règlementaires.

Si la circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires avait inscrit le code de l'artisanat au programme (1996-2000) de codification, cette recodification n'avait néanmoins pas pu aboutir.

À l'occasion de l'examen d'un projet de décret sur l'organisation et le fonctionnement du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat, le Conseil d'État a rappelé récemment, lors de sa séance du mardi 26 janvier 2021, l'importance de la refonte complète du code de l'artisanat qui ne distingue actuellement pas entre les dispositions législatives et réglementaires et laisse hors de son champ de nombreuses dispositions législatives et réglementaires qui ont vocation à y être regroupées.

Parmi elles figurent notamment la loi du 5 juillet 19968(*) relative au commerce et à l'artisanat et le décret du 2 avril 19989(*) relatif à la qualification professionnelle exigée pour l'exercice des activités artisanales, qui précisent les principales dispositions relatives à l'artisanat. L'article 16 de la loi de 1996, en particulier, liste les activités artisanales ne pouvant être exercées que par une personne qualifiée professionnellement. Son article 19 définit, quant à lui, les conditions d'immatriculation au répertoire des métiers.

B. Alors que le code n'a pas été actualisé, les règles relatives à l'artisanat ont été réformées à plusieurs reprises

Les règles relatives à l'artisanat ont été modifiées principalement par deux lois récentes.

D'une part, la loi de 201410(*) relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises modifie celle de 1996, et donc les règles applicables à l'artisanat. Son article 22 prévoit en effet que les personnes physiques et les dirigeants sociaux des personnes morales relevant du secteur de l'artisanat peuvent se prévaloir de la qualité d'artisan dès lors qu'ils sont immatriculés au répertoire des métiers ou au registre des entreprises et qu'ils justifient d'un diplôme, d'un titre ou d'une expérience professionnelle dans le métier qu'ils exercent. La notion « d'artisan qualifié » est par conséquent supprimée.

Cette loi augmente par ailleurs à 50 salariés le seuil en-dessous duquel une entreprise artisanale reste immatriculée au répertoire des métiers ou au registre des entreprises. Elle renforce également les contrôles des qualifications et des assurances, en rendant par exemple obligatoire la remise des pièces justifiant la qualification du chef d'entreprise lors de l'immatriculation de l'entreprise.

D'autre part, la loi Pacte11(*) poursuit le mouvement de réforme des règles relatives à l'artisanat.

Son article 42, notamment, crée les chambres de métiers et de l'artisanat de région (CMAR) à compter du 1er janvier 2021 et son article 11 porte à 250 salariés le seuil permettant à une entreprise artisanale de rester immatriculée au répertoire des métiers.

II. Le dispositif envisagé - Une habilitation à légiférer par ordonnance pour clarifier la rédaction et le plan, à droit constant, du code de l'artisanat

L'article 7du projet de loi habilite le Gouvernement à réécrire par voie d'ordonnance, dans les dix-huit mois, les dispositions législatives du code de l'artisanat afin d'en clarifier la rédaction et le plan.

Il est prévu que cette codification soit effectuée à droit constant, « sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, garantir la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet ».

En outre, cet article précise que l'ordonnance peut :

· intégrer dans le même code les dispositions de nature législative relatives à l'artisanat qui n'auraient pas été codifiées, qui seraient codifiées dans un autre code, ou qui seraient issues de la présente loi. Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que les textes nouvellement codifiés devraient être la loi de 1996, celle de 195212(*) relative au statut administratif du personnel du réseau consulaire, celle de 198313(*) sur les activités d'économie sociale et celle de 200514(*) en faveur des PME ;

· et actualiser les dispositions applicables aux départements de la Moselle, du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de Mayotte en procédant aux adaptations nécessaires.

III. La position de la commission - Souscrire à l'habilitation à légiférer par ordonnance tout en veillant à ce qu'elle se fasse à droit constant

Si la commission regrette la forte augmentation du nombre d'habilitations à légiférer par ordonnance demandées par le Gouvernement depuis quelques années15(*), qui se rapprochent d'une forme de dessaisissement des pouvoirs du Parlement, certaines se justifient en raison des modifications purement formelles auxquelles elles ambitionnent de procéder.

La commission, aux côtés du rapporteur, sera donc particulièrement vigilante à ce que le « toilettage » du code de l'artisanat envisagé par cet article 7 se fasse effectivement à droit constant. Le Gouvernement ne saurait en effet outrepasser le champ d'habilitation défini par le Parlement ; dans le cas contraire, il méconnaitrait les prérogatives de ce dernier et, partant, publierait une ordonnance illégale.

Par ailleurs, la commission a considéré que le délai d'habilitation de dix-huit mois était trop long et a adopté un amendement COM-23 de son rapporteur afin de le réduire à cinq mois, pour que l'ordonnance soit publiée avant les élections présidentielles.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 12 (délégué)

Élections des instances représentatives du personnel
et négociation de la convention collective pour les agents de droit privé
au sein du réseau des chambres de commerce et d'industrie

Cet article vise à mettre fin au blocage issu de la non-signature, au sein du réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI), de la convention collective prévue par la loi Pacte pour régir les personnels de droit privé embauchés depuis sa promulgation.

Alors qu'elle prévoit l'élection des comités sociaux et économiques (CSE) dans les six mois qui suivent la conclusion de ladite convention, la loi Pacte ne prévoit, en effet, pas de disposition en cas de rejet de ce texte. De fait, le réseau ne peut donc pas organiser de nouvelles élections des représentants du personnel ; cette situation est préjudiciable aux personnels de droit privé, actuellement non représentés, alors que les négociations relatives à cette convention les concernent au premier chef.

Cet article entend inverser l'ordre de la procédure, en prévoyant des élections dans les six mois qui suivent la promulgation du présent projet de loi, et une négociation dans les dix-huit mois qui suivent cette même date. Ce faisant, la représentativité des parties à la négociation aura été renouvelée préalablement.

La commission a adopté un amendement de son rapporteur qui précise que, pour établir la représentativité des organisations syndicales, sont pris en compte les suffrages obtenus lors des élections générales les plus récentes. En effet, compte tenu de la multiplicité d'employeurs (CCI France et 18 CCI de région), il serait préjudiciable au bon fonctionnement du réseau que le résultat d'une élection partielle puisse conduire à la remise en cause de la représentativité nationale.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une convention collective pour les agents de droit privé du réseau consulaire rejetée par l'intersyndicale majoritaire, et l'impossibilité d'organiser de nouvelles élections des représentants du personnel sans accord préalable sur ladite convention collective

A. La loi Pacte16(*) a prévu que les chambres de commerce et d'industrie ne recrutent plus que des personnels de droit privé, régis par une convention collective

La loi Pacte a modifié plusieurs dispositions relatives au statut et à la gestion du personnel des chambres de commerce et d'industrie (CCI), dans le cadre de la réforme de l'organisation et des missions du réseau des CCI qu'elle met place, notamment le développement de leurs activités dans le champ concurrentiel.

L'article 40 de la loi Pacte, dédié aux CCI, instaure tout d'abord un recrutement de personnels exclusivement de droit privé à compter de l'entrée en vigueur de la loi, codifié à l'article L. 710-1 du code du commerce.

Alors que les CCI recrutaient jusque-là des agents publics sous statut, conformément à l'article 1er de la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952, tout en ayant la possibilité de recruter des personnels de droit privé pour la gestion de leurs services industriels et commerciaux, la loi Pacte instaure en effet un remplacement progressif de l'ensemble des agents de droit public par des agents de droit privé.

Composition des effectifs de CCI France et des CCI de région au 30 septembre 202117(*)

Source : Commission des affaires économiques, à partir des données de la direction générale des entreprises

Aux termes de l'article L. 710-1 du code du commerce, les personnels de droit privé de CCI France et des chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR) « sont régis par une convention collective conclue entre le président de CCI France, dans le respect des orientations fixées par son comité directeur, et les organisations syndicales représentatives au niveau national ». Cette convention doit par ailleurs être agréée par le ministre chargé de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie.

Le III de l'article 40 de la loi Pacte précise que la convention collective doit être conclue dans un délai de neuf mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi.

Dans l'attente de la publication de l'arrêté d'agrément, des dispositions transitoires applicables aux personnels recrutés à partir de la loi Pacte sont également prévues par cet article 40 :

· ils sont soumis aux dispositions du code du travail, aux stipulations de leur contrat de travail et aux dispositions du statut du personnel administratif en ce qui concerne la grille nationale des emplois, la rémunération, le travail à temps partiel, le forfait jour, le régime de prévoyance complémentaire et de remboursement des frais de santé, le compte épargne-temps, la prévention des risques psychosociaux, le télétravail, la mobilité et le régime de retraite complémentaire ;

· CCI France et les CCIR ont, durant cette période, la possibilité de recruter des vacataires de droit public.

Le VI de l'article 40 donne, quant à lui, un droit d'option aux agents de droit public, qui, pendant un délai de douze mois à compter de la publication de l'arrêté d'agrément, peuvent demander que leur soit proposé un contrat de droit privé. La principale raison pour laquelle cette demande est formulée réside dans le potentiel attractif de la part variable des rémunérations que prévoient les contrats de droit privé, par opposition au statut administratif.

Enfin, le IV de l'article 40 lie l'élection des instances représentatives du personnel (commission nationale paritaire, commissions régionales paritaires) à la date de publication de l'arrêté d'agrément de la convention collective. La première doit en effet se tenir dans un délai de six mois à compter de la seconde. D'ici là, sont maintenues les commissions paritaires déjà en place. Surtout, est maintenue jusqu'à cette élection la représentativité des organisations syndicales telle que mesurée à l'issue des dernières élections du réseau.

B. Elle n'a cependant pas prévu de solution en cas de non signature de la convention collective et, partant, de blocage de l'organisation de nouvelles élections du personnel

Au terme du délai de neuf mois prévu par la loi Pacte pour parvenir à un accord sur la convention collective (soit au 23 février 2020), reporté au 31 décembre 2020 en raison de la crise sanitaire, CCI France a proposé un texte à la signature des organisations syndicales. Seule la CFDT, représentant 47 % des personnels, l'a signé. L'intersyndicale UNSA-CGT-CGC, majoritaire, a refusé de le faire ; aucune convention collective n'a donc pu entrer en vigueur.

Or la loi Pacte a prévu que les élections des membres des comités sociaux et économiques (CSE) devaient être organisées dans les six mois à compter de la publication de l'arrêté d'agrément de ladite convention. Compte tenu de cet échec, les CSE n'ont pas pu être mis en place, et ne pourront l'être sans signature préalable de la convention afin de déclencher le délai.

Outre l'impossibilité d'élire les membres des CSE, la loi Pacte empêche également l'élection des commissions paritaires régionales prévues par le statut administratif, puisqu'elle transfère la représentation de l'ensemble du personnel des CCI aux CSE.

Dans l'attente, les représentants du personnel des CPR, élus en 2017 (deux ans avant la loi Pacte et l'obligation de recruter du personnel de droit privé) pour une durée de quatre ans, ont été maintenus grâce à une prolongation de leur mandat, qui expire fin 2021.

L'échec de la signature de la convention collective n'ayant pas été prévu par la loi Pacte, la situation semble bloquée.

En outre, compte tenu de la part croissante des personnels de droit privé dans l'effectif total, qui dépasse désormais 30 %, il semble nécessaire que les négociations de la convention se fassent avec des organisations syndicales dont la représentativité est renouvelée et plus conforme à la composition actuelle des personnels employés. En effet, alors que la convention collective s'applique exclusivement aux personnels de droit privé, ces derniers ne sont toujours pas représentés au sein des parties de la négociation, et de nouvelles élections ne peuvent se tenir sans conclusion préalable de la convention collective...

II. Le dispositif envisagé - Débloquer la situation en inversant le calendrier pour que les élections des représentants du personnel aient lieu préalablement à la négociation de la convention

L'article 12 du présent projet de loi entend inverser l'ordre prévu dans la loi Pacte, qui prévoit aujourd'hui la signature de la convention collective puis l'élection des représentants du personnel dans les six mois qui suivent.

Il propose ainsi, au III de l'article 40 de la loi Pacte, que les élections aient lieu dans les six mois qui suivent la promulgation de ce texte, permettant de négocier la convention dans le cadre d'instances renouvelées, puisqu'étant cette fois élues par un corps électoral intégrant les personnels de droit privé embauchés depuis 2019. Cet article 12 prévoit, par conséquent, que la convention soit conclue dans un délai de dix-huit mois à compter du présent projet de loi. Il aligne, au demeurant, les modalités d'entrée en vigueur de la convention collective sur celles prévues par le code de travail. Elle devra donc simplement être déposée auprès des services compétents, et non plus agréée par le ministre de tutelle.

L'article sécurise également le processus en cas d'échec des discussions. Il prévoit en effet que la convention qui s'appliquera au réseau des CCI sera celle du secteur du conseil et de l'accompagnement des entreprises.

Il précise également le champ d'application de la convention collective, désormais circonscrit aux personnes employées « directement » par les CCI, en modifiant l'article L. 712-11 du code de commerce. Les personnes employées par des entités liées au réseau des CCI ne sont donc pas concernées (écoles, associations, ports, aéroports, salons, etc.), puisqu'elles bénéficient déjà de leur propre convention collective.

Par ailleurs, alors que la loi Pacte a prévu une période transitoire d'aménagement des règles de gestion des salariés de droit privé jusqu'à la conclusion de la convention, le projet de loi permet d'y mettre fin également en cas d'échec des négociations, ce qui n'est aujourd'hui pas permis par la loi.

Le texte cherche aussi à favoriser l'évolution du statut administratif des agents de droit public en le rapprochant du droit applicable aux personnels de droit privé, puisqu'un accord, ou une convention, signé pourra prévoir son application non seulement au personnel de droit privé, mais également à celui de droit public (art. L. 712-11 du code de commerce). Il est par ailleurs précisé que « l'application de plein droit de la convention collective [...] en lieu et place de celle du statut ne constitue pas une modification du contrat de travail des salariés concernés », afin d'éviter tout contentieux qui viserait à intégrer les dispositions du statut dans le contrat de travail des salariés de droit privé.

Il supprime également le délai d'un an à compter de la loi Pacte durant lequel les agents de droit public bénéficiaient d'un droit d'option leur permettant d'opter pour un contrat de droit privé. Désormais, ils auront cette possibilité à tout moment.

Enfin, une instance représentative nationale du personnel sera désormais chargée de représenter l'ensemble des personnels du réseau. Elle reprendra les missions d'information du personnel qui incombent aujourd'hui à la commission paritaire nationale. Sa composition et son fonctionnement seront fixés par décret.

III. La position de la commission - Valider le déblocage de la situation tout en sécurisant les résultats de la mesure de la représentativité nationale

La commission regrette le blocage des discussions autour de la convention collective au sein du réseau des CCI et considère, comme son rapporteur, que l'absence de représentation spécifique des personnels de droit privé au sein des parties à la négociation représente une forme d'injustice.

Alors que ces personnels représentent près du tiers des effectifs des CCI et qu'ils sont appelés à terme à remplacer les agents sous statut administratif, il est anormal que leurs intérêts ne puissent être efficacement défendus au niveau national. Compte tenu du blocage, les représentants maintenus en place ont été élus en 2017, soit deux ans avant que la loi n'oblige le réseau consulaire à embaucher son personnel sous contrat privé.

La commission souhaite donc que la démocratie en entreprise (ou, en l'espèce, en établissement public), puisse s'exprimer. Elle considère qu'il est sain que la représentativité des organisations syndicales puisse être renouvelée afin d'être la plus conforme à la diversité des effectifs.

Sur un plan plus technique, la commission a adopté l'amendement COM-24 du rapporteur qui précise que la représentativité des syndicats est calculée à partir des suffrages obtenus lors des élections générales les plus récentes, sans prise en compte des élections partielles. Il s'agit en effet d'éviter que le déclenchement d'une élection intermédiaire (du fait, par exemple, de la démission de membres d'un CSE dans une des CCI de région) puisse, en fonction des résultats, permettre aux organisations syndicales de contester la représentativité syndicale issue des élections générales. Autrement, les résultats d'une seule élection partielle pourraient conduire à organiser de nouvelles élections dans les 18 CCI.

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article ainsi modifié.


* 8 Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

* 9 Décret n° 98-246 du 2 avril 1998 relatif à la qualification professionnelle exigée pour l'exercice des activités prévues à l'article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

* 10 Loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.

* 11 Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* 12 Loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers.

* 13 Loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités d'économie sociale.

* 14 Loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, notamment son article 23 consacré aux entreprises du patrimoine vivant et son article 72 qui traite du droit de préemption urbain des CMA et de la création ou de la gestion de tout équipement relatif à leurs missions.

* 15 Voir « Les ordonnances prises sur le fondement l'article 38 de la Constitution », étude de la division des lois et de la légistique et de la direction de la Séance du Sénat, mars 2021.

* 16 Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* 17 Ces chiffres ne comprennent pas les CCI des départements et des collectivités d'outre-mer, ni les services industriels et commerciaux, ni les entités externalisées des CCI, comme les établissements d'enseignement supérieur consulaire.