Projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales

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N° 744

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juin 2026

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi portant simplification des normes applicables
aux collectivités territoriales (procédure accélérée),

Par M. Jean BACCI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Didier Mandelli, premier vice-président ; Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Hervé Gillé, Rémy Pointereau, Mme Nadège Havet, M. Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Yves Roux, Cédric Chevalier, Ronan Dantec, vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Audrey Bélim, MM. Pascal Martin, Jean-Claude Anglars, secrétaires ; Mme Jocelyne Antoine, MM. Jean Bacci, Alexandre Basquin, Jean-Pierre Corbisez, Stéphane Demilly, Gilbert-Luc Devinaz, Franck Dhersin, Alain Duffourg, Sébastien Fagnen, Jacques Fernique, Fabien Genet, Mme Annick Girardin, MM. Éric Gold, Daniel Gueret, Mme Christine Herzog, MM. Joshua Hochart, Olivier Jacquin, Damien Michallet, Mme Marie-Pierre Mouton, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Saïd Omar Oili, Alexandre Ouizille, Mme Sandra Paire, M. Clément Pernot, Mme Marie-Laure Phinera-Horth, M. Bernard Pillefer, Mme Kristina Pluchet, MM. Pierre Jean Rochette, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, M. Simon Uzenat, Mme Sylvie Valente Le Hir, M. Michaël Weber.

Voir le numéro :

Sénat :

557 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

Rendre possible le double zonage d'une commune située concomitamment dans l'aire d'adhésion d'un parc national et d'un parc naturel régional (PNR) telle est la vocation simplificatrice de l'article 25 du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. L'objet de cet article fait écho aux travaux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable qui avait déjà, à l'occasion de l'examen d'une proposition de loi déposée par M. Jean Bacci, adopté un dispositif strictement équivalent. Ce texte avait par la suite été adopté à l'unanimité par le Sénat le 20 octobre 2025. L'absence d'inscription de ce texte à l'Assemblée nationale, n'a pas permis que la navette parlementaire se poursuive sur ce texte.

Pragmatique, le Gouvernement a repris cette initiative sénatoriale dans un souci de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. En pratique, cet article 25 permet de lever un « verrou juridique » institué par la loi de 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux qui excluait la possibilité d'un double zonage en parc naturel et en parc naturel régional.

Animé par le même souci de simplification qu'en octobre dernier, la commission a adopté le 16 juin 2026 cet article 25 sans modification. Elle considère que la restriction posée en 2006 n'est plus opportune dès lors que :

- la limite fixée par l'article empêche un recoupage des zonages au sein d'une même commune, ce qui sera de nature à prévenir le risque d'enchevêtrement entre les gestionnaires des deux parcs ;

- les progrès en matière de codéveloppement durable des territoires sont notables depuis 20 ans et que l'appartenance à deux parcs ne peut que permettre une approche globale et cohérente de la préservation de la biodiversité à l'échelle d'un territoire.

I. LES PARCS NATURELS : PROTÉGER LA BIODIVERSITÉ ET PROMOUVOIR LE PATRIMOINE LOCAL

A. LES PARCS NATIONAUX : RÉPONDRE AUX IMPÉRATIFS DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

S'inspirant d'expériences pionnières outre-Atlantique - et notamment de la création du parc de Yellowstone en 1872 - la loi du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux a consacré un cadre pour la protection d'une biodiversité exceptionnelle. Aujourd'hui, la France compte onze parcs nationaux qui couvrent 8,5 % du territoire, soit près de cinq millions d'hectares.

Le parc national (PN) comprend un double espace : le « coeur » de parc qui procède d'une logique de conservation de l'environnement, ainsi qu'une « aire d'adhésion », régie par une charte, opposable à de nombreux documents de planification et imposant de véritables servitudes.

Administré par un établissement public administratif (EPA) ad hoc, le PN est géré par un directeur général qui est dépositaire de prérogatives fortes, notamment en matière de police administrative, afin de garantir l'efficacité de la protection de l'environnement.

B. LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX : VALORISER LE PATRIMOINE ET LES SINGULARITÉS LOCALES

Les parcs naturels régionaux (PNR), structures créées par un décret de 1967, s'inscrivent dans une logique différente : il ne s'agit pas simplement de protéger un environnement remarquable, mais également de promouvoir un projet de développement durable à l'échelle d'un territoire. Une phrase du président Valéry Giscard d'Estaing synthétise la double vocation des PNR :

Un exemple d'harmonisation entre le développement économique et la préservation de l'environnement

Source : Allocation du 16 avril 1977 à l'Arboterum de Chèvreloup (Yvelines)

On dénombre aujourd'hui 59 parcs naturels régionaux, répartis sur 19 % du territoire national, recouvrant un espace de 5 026 communes et 4,5 millions d'habitants. Ces parcs sont devenus, au fil des décennies, des instruments incontournables de valorisation du patrimoine, d'attractivité économique et touristique de territoires souvent ruraux.

L'adhésion à la charte d'un parc, constitué en syndicat mixte ouvert, est libre pour les communes situées dans son aire géographique.

II. UNE IMPASSE JURIDIQUE : L'IMPOSSIBILITÉ POUR UNE COMMUNE D'ÊTRE « ZONÉE » SIMULTANÉMENT EN PN ET EN PNR

Soucieux de prévenir tout risque de superposition d'outils de gestion et d'éventuels conflits de légitimité corrélatifs, le législateur avait strictement écarté en 2006 la possibilité pour une même commune d'appartenir simultanément à un PN et à un PNR. Les deux parcs pourraient, en théorie, poursuivre des objectifs contradictoires en matière d'aménagement, de préservation du foncier ou de

tourisme.

L'exception introduite pour la Guyane est néanmoins demeurée théorique puisque les espaces géographiques du parc amazonien et du PNR de Guyane ne se recoupent pas. En conséquence, aucun dysfonctionnement dû à l'enchevêtrement des parcs n'a pu être mis en évidence.

III. UNE RÉFORME PRAGMATIQUE ET ÉQUILIBRÉE QUI RÉPOND À UN BESOIN EXPRIMÉ PAR LES TERRITOIRES

L'article 25 du projet de loi vise à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional, en faisant de l'exception guyanaise la règle de droit pour l'ensemble du territoire national.

Une commune : un double zonage strictement délimité en PNR et PN

Source : commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

Ce renversement de principe répond à une attente exprimée dans les territoires. Lors de l'adoption de la loi de 2006, plusieurs communes avaient dû en effet arbitrer et choisir entre appartenir au parc naturel régional des monts d'Ardèche ou au parc national des Cévennes. Un cas de figure analogue existe aujourd'hui pour les communes adhérentes au parc national de Port-Cros qui ne pourront, en l'état du droit, adhérer au futur parc régional « Maures-Estérel-Tanneron » dans le département du Var dont la création est prévue pour 2028. L'article 25 permettra au total à 22 communes aujourd'hui contraintes par ce « verrou juridique » de bénéficier, si elles le souhaitent, d'un double zonage.

L'évolution portée par l'article 25 est proportionnée à l'objectif recherché : rendre possible le double zonage pour une commune, sans créer de la complexité administrative. En effet, la disposition prévoit des barrières entre les deux zonages, de sorte que le même territoire d'une commune ne pourra appartenir simultanément à l'aire géographique des deux parcs.

Le double zonage ainsi permis sera de nature à favoriser la constitution de « corridors écologiques » entre les réservoirs de biodiversité que sont les forêts et les milieux aquatiques. Ainsi, la collaboration entre deux espaces protégés sur un même territoire favorisera notamment les mouvements, les migrations et la dissémination de graines.

La commission estime opportun de permettre à une commune d'appartenir simultanément à un parc national et à un parc naturel régional, à condition que les espaces concernés ne se superposent pas. En l'absence de superposition, le risque d'un conflit de compétences est quasi nul.

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article 25
Possibilité pour une commune d'appartenir simultanément, pour partie de son territoire, à un parc national (PN) et à un parc naturel régional (PNR)

Cet article vise à permettre à une commune, pour des espaces géographiques ne se recoupant pas, d'appartenir simultanément à un parc national et à un parc naturel régional.

La commission a adopté l'article 25 sans modification.

I. PARC NATIONAL ET PARC NATUREL RÉGIONAL : DEUX OUTILS AUX STATUTS ET OBJECTIFS DISTINCTS, AUX PÉRIMÈTRES INCONCILIABLES SUR LE TERRITOIRE D'UNE MÊME COMMUNE

A. LES PARCS NATIONAUX (PN) : UN OUTIL DE PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ

Inspirée par des expériences pionnières menées outre-Atlantique, au premier rang desquelles la création, en 1872, du parc de Yellowstone dans le nord-ouest des États-Unis, la France amorce un mouvement similaire de protection des grands espaces naturels en 1946, à la faveur d'un décret du 27 novembre 1946 portant création du Conseil national de la protection de la nature (CNPN).

Ce n'est toutefois qu'avec la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux que sont dressées les grandes lignes régissant le fonctionnement des parcs nationaux (PN). En 1963, soit trois ans après l'adoption de ce texte fondateur, les premiers parcs nationaux de la Vanoise et de Port-Cros sont créés.

Aux termes de l'article L. 331-1 du code de l'environnement, les parcs nationaux peuvent être créés « lorsque le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l'atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu'ils comportent présentent un intérêt spécial et qu'il importe d'en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution ».

Aujourd'hui le territoire national compte onze parcs nationaux^1(*) qui couvrent 8,5 % environ du territoire, soit près de cinq millions d'hectares, le tiers des aires protégées terrestres en France^2(*). On dénombre 526 communes en aire optimale d'adhésion d'un parc national, parmi lesquelles 409 ont adhéré à la charte du parc y afférant.

Avant l'adoption de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, les parcs naturels étaient appréhendés comme des « zones protégées » au sens de l'article 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique du 5 juin 1992. En 2006, le législateur a transposé dans le droit national les classifications élaborées, à partir de 1994, par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Cette transposition visait à harmoniser, à l'échelle internationale, la notion d'« aire protégée » et à graduer, selon des critères reconnus mondialement, le niveau de protection conféré à chaque espace.

Tirant les conséquences de cette nouvelle classification internationale, le législateur a réécrit l'article L. 331-1 du code de l'environnement afin de consacrer un triple zonage au sein des parcs nationaux :

- Le « coeur » du parc désigne l'espace naturel à préserver avec des contraintes fortes. Dans cette zone, des mesures réglementaires et des prérogatives de police administrative spéciale peuvent en effet être mises en oeuvre par le directeur de l'établissement public gestionnaire du parc ;

- L'aire « d'adhésion » regroupe les territoires des communes géographiquement contiguës au parc et ayant choisi d'y adhérer. En signant la charte du parc national, ces communes constituent l'aire d'adhésion, en déterminent les contours et s'engagent dans une démarche de solidarité écologique visant à promouvoir un développement durable commun. Elles bénéficient, en contrepartie, de l'usage du label « parc national » et ne sont pas exposées à un niveau de contrainte réglementaire semblable à la zone « coeur » ;

- L'aire « optimale d'adhésion » correspond à l'espace géographique théorique défini par le décret de création du parc au sein duquel les communes ont la possibilité d'adhérer à la charte du parc. Le refus d'adhérer à la charte du parc ne les exclut pas de cette aire optimale d'adhésion, mais les dispense d'entreprendre des mesures en faveur d'une politique durable du territoire.

Schéma des espaces composant un parc national

Source : Ministère de la transition écologique

Le parc national est un établissement public à caractère administratif (EPA), chargé d'une mission de service public, créé par décret en Conseil d'État. Sa gestion est assurée par un directeur général et un conseil d'administration, chargés d'établir les modalités d'aménagement du parc avec les parties prenantes.

L'article L. 331-10 du code de l'environnement précise que le directeur de l'établissement dispose, à l'intérieur du parc, des pouvoirs de police du maire suivants :

1° La police de la circulation et du stationnement hors agglomération ;

2° La police des chemins ruraux ;

3° La police des cours d'eau ;

4° La police de destruction des animaux d'espèces non domestiques ;

5° La police des chiens et chats errants.

Ainsi, les parcs nationaux sont principalement des instruments de protection de la biodiversité et non des vecteurs d'aménagement local autour d'un projet de territoire partagé.

B. LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX (PNR) : UN OUTIL DE VALORISATION ET DE PROMOTION D'UN PATRIMOINE LOCAL

Le décret instituant des parcs naturels régionaux date de 1967^3(*). Ce premier pas en faveur de la valorisation du patrimoine local naturel trouve rapidement une consécration, dès 1968, avec la création du parc naturel régional Saint Amand-Raimes, renommé par la suite « Scarpe-Escaut », situé entre les villes de Valenciennes, Douai et Lille.

L'article L. 333-1 du code de l'environnement prévoit qu'un PNR peut être créé « sur un territoire dont le patrimoine naturel et culturel ainsi que les paysages présentent un intérêt particulier ». Ces derniers sont bien souvent dotés d'une biodiversité exceptionnelle, qu'elle soit faunesque (la loutre d'Europe, la tortue luth, la chouette chevêche, etc), forestière (des forêts, des landes, des cultures, des habitats herbacés, etc) ou bien encore composée de zones humides^4(*).

La France compte aujourd'hui 59 parcs naturels régionaux^5(*) (PNR), couvrant près de 10 millions d'hectares, soit environ 19,3 % du territoire national. Sur un espace représentant 5 026 communes et 4,5 millions d'habitants, les PNR concourent à la valorisation d'un espace à dominante rurale dont les paysages, les milieux naturels et le patrimoine culturel sont remarquables mais dont l'équilibre est fragile et nécessite protection.

Carte représentant les 59 PNR de France
et les 7 projets de PNR en cours d'élaboration

Source : Fédération des parcs naturels régionaux de France

L'initiative de la création d'un PNR appartient au conseil régional au titre de ses compétences en matière de développement économique, social, culturel et de sa compétence en matière d'aménagement du territoire, mentionnées à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales. Il soumet un projet de charte^6(*), débattu par l'ensemble des acteurs concernés sur le territoire : conseils départementaux, communes, intercommunalités, syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc. Le projet de charte initial ainsi révisé est ensuite soumis à enquête publique, puis transmis aux collectivités concernées pour approbation^7(*).

Enfin, après avis du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) et de la Fédération des Parcs naturels régionaux de France, le territoire est classé en Parc naturel régional par décret du ministre compétent.

Une fois institué, l'aménagement et la gestion d'un PNR sont confiés à un syndicat mixte conformément à l'article L. 333-3 du code de l'environnement. Il est, sur le territoire concerné, un « partenaire privilégié de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) concernés dans le domaine de la biodiversité et des paysages ».

Le syndicat mixte est tenu d'assurer la cohérence des engagements des collectivités territoriales, des EPCI et de l'État, notamment en matière de programmation financière pluriannuelle.

Il lui revient en outre d'assurer les cinq missions des parcs naturels régionaux énumérées à l'article R. 333-1 du code de l'environnement :

1° protéger les paysages et le patrimoine naturel et culturel, notamment par une gestion adaptée ;

2° contribuer à l'aménagement du territoire ;

3° contribuer au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie ;

4° contribuer à assurer l'accueil, l'éducation et l'information du public ;

5° réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans les domaines cités ci-dessus et contribuer à des programmes de recherche.

Les PNR bénéficient de financements croisés essentiellement portés
par les collectivités territoriales

Pour l'exercice de leurs missions et obligations, les syndicats mixtes gestionnaires des parcs naturels régionaux (PNR) disposent d'un budget de fonctionnement et d'un budget d'investissement autonomes répondant aux règles propres de la comptabilité des collectivités territoriales.

Selon un rapport de la commission des finances de septembre 2021^8(*), les recettes de fonctionnement de l'ensemble des PNR représentaient en 2017 environ 150 millions d'euros, dont près de 70 % des financements provenant des contributions statutaires des collectivités territoriales ayant adhéré à la charte du PNR. Pour le reste, environ 11 % des financements étaient assurés par l'État et l'Union européenne contribuait, via des subventions, à hauteur de 4 % des recettes de fonctionnement.

Les ressources propres ne représentent donc qu'environ 10 % des recettes des PNR, cette faible proportion les rendant fortement sensibles aux contraintes budgétaires des collectivités territoriales.

Une fois institué, le syndicat mixte en charge de la gestion d'un PNR devient un acteur incontournable de la politique d'aménagement durable du territoire. Ainsi, il est consulté pour la réalisation d'un grand nombre de documents de planification et d'urbanisme susceptibles de concerner son aire géographique : conformément à l'article R. 333-15 du code de l'environnement, il doit notamment être consulté pour le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (Sage), le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) ou encore le schéma d'aménagement régional (SAR). Au total, le syndicat mixte en charge d'un PNR est consulté en amont de l'élaboration de près de 30 documents.

C. L'INTERDICTION DU DOUBLE ZONAGE COMMUNAL À UN PARC NATIONAL ET À UN PARC NATUREL RÉGIONAL

1) Le principe : l'interdiction pour une commune d'appartenir concomitamment à un PN et à un PNR

Lors de l'examen de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, l'Assemblée nationale a adopté sur proposition de son rapporteur Jean-Pierre Giran, un amendement modifiant l'article L. 331-2 du code de l'environnement prévoyant que « le parc national ne peut comprendre tout ou partie du territoire d'une commune classée en parc naturel régional ».

L'exposé sommaire de l'amendement du rapporteur indiquait que cette interdiction de principe permettrait de prévenir des « superpositions d'outils de gestion [...] et des conflits de légitimité corrélatifs et pour offrir aux acteurs locaux une meilleure cohérence des territoires et davantage de lisibilité des documents de gestion »^9(*).

Confirmant l'analyse du rapporteur, le Gouvernement avait indiqué que cet amendement clarifierait « pour l'avenir l'articulation éventuelle entre les deux [parc national et parc naturel régional] afin d'éviter à la fois la superposition d'outils de gestion des espaces naturels et des conflits de légitimité »^10(*).

À date de l'examen du texte par le Parlement à l'époque, plusieurs communes étaient doublement zonées en PN et en PNR. Soucieux d'éviter une rupture abrupte, le législateur a prévu des dispositions transitoires afin de régulariser ces situations préexistantes. Tel était notamment le cas de sept communes situées à la fois dans l'ancien zonage périphérique -- devenu par la suite « aire d'adhésion » - du parc national des Cévennes et dans le parc naturel régional des Monts d'Ardèche. Les communes devaient se déterminer lors du renouvellement de la charte du parc naturel régional^11(*).

2) L'exception : le cas singulier du parc amazonien en Guyane

Lors de l'examen du projet de loi susmentionné, le législateur a tenu compte de certaines particularités locales, tout spécifiquement pour le territoire de la Guyane.

Tempérant l'incompatibilité de principe pour une commune d'appartenir simultanément à un PN et à un PNR, l'article L. 331-15-7 du code de l'environnement, introduit par la loi de 2006, prévoit qu'en Guyane, le territoire d'une commune peut être classé pour partie dans un parc national, et pour une autre partie en parc naturel régional. Cette exception au principe posé par l'article L. 331-2 du même code visait à tenir compte d'une situation locale particulière :

- la prise en compte de l'existence d'un projet de création d'un parc naturel amazonien, antérieur à l'adoption de la loi du 14 avril 2006, le parc ayant finalement été créé en 2007 ;

- l'existence depuis 2001 du Parc naturel régional de Guyane ;

- la singularité, en Guyane, de communes aux superficies exceptionnellement grandes. La commune de Maripasoula par exemple, située au coeur du parc amazonien, s'étend sur plus de 18 300 km², soit une fois et demie la taille de l'Île-de-France.

Le parc naturel amazonien

Créé le 27 février 2007 après une longue période de concertation et d'élaboration de treize années, le parc amazonien de Guyane s'étend sur 3,4 millions d'hectares. Il est le plus vaste parc national de France et de l'Union européenne et constitue un espace préservé abritant l'une des biodiversités les plus riches au monde avec près de 5 800 espèces végétales vasculaires recensées.

La totalité des communes situées dans l'aire d'adhésion du parc a signé la charte d'adhésion.

Source : Office français de la biodiversité

L'exception introduite pour le territoire de Guyane est néanmoins demeurée théorique puisque les espaces géographiques du parc amazonien et du PNR de Guyane ne se recoupent pas, ainsi que l'illustre la carte ci-après.

Carte représentant le parc amazonien
et le PNR sur le territoire de Guyane

Source : Ministère de la transition écologique

II. L'ARTICLE 25 : PERMETTRE LE DOUBLE ZONAGE D'UNE COMMUNE EN PN ET EN PNR

L'article 25 du projet de loi vise à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional, en faisant de l'exception guyanaise la règle de droit applicable à l'ensemble du territoire national.

Il prévoit, afin d'éviter les superpositions de zonages et les complexités administratives corrélatives, que les territoires de la commune concernée ne peuvent se recouper. Ainsi, l'entièreté d'une commune ne pourra pas être « zonée » simultanément au sein d'un PNR et d'un PN, mais seulement pour une partie de son territoire.

Le projet (abandonné) d'une expérimentation en matière de simplification
des outils de gestion des espaces naturels

Dans la version initiale du projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ayant abouti à la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, l'article 67 habilitait le Gouvernement à prendre une ordonnance pour prévoir une expérimentation^12(*) visant à simplifier la gestion des territoires faisant l'objet de plusieurs dispositifs de protection de la nature. L'article visait à autoriser, à titre expérimental et pour cinq ans, des formes de gestion coordonnées entre différents dispositifs de protection de la nature (parcs nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles, sites Natura 2000, etc.) lorsqu'ils se superposent sur un même territoire.

Un amendement adopté par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale prévoyait l'instauration d'un coordonnateur des différents espaces naturels, chargé de garantir la cohérence des dispositions prises par les différents espaces, sans dénier le pouvoir propre des gestionnaires^13(*).

Toutefois, lors de son examen en première lecture au Sénat, cette disposition n'a pas survécu : un amendement de suppression de l'article 67 a été adopté, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, qui se sont accordés sur le fait que les conséquences d'un tel projet n'avaient pas été suffisamment étudiées. De surcroît, « la faible adhésion des gestionnaires d'espaces naturels à ce projet [avait] fortement réduit le nombre de candidats à l'expérimentation »^14(*).

La possibilité d'un double zonage d'une commune serait susceptible de s'appliquer directement à six communes dont une portion du territoire relève du ressort territorial du PN de Port-Cros et du futur PNR Maures-Estérel-Tanneron. La carte ci-après présente la délimitation des deux futurs espaces en question.

Double zonage des territoires situés, pour partie, au sein du futur PNR Maures-Estérel-Tanneron et du PN de Port-Cros

Source : Ministère de la transition écologique

Le double zonage est également susceptible de s'appliquer, dans le futur, à plusieurs communes qui se situent dans les périmètres limitrophes suivants :

- sept communes sont limitrophes entre le PNR Monts d'Ardèche et le PN des Cévennes ;

- huit communes sont limitrophes entre le PNR Grands-Causses et le PN des Cévennes ;

- une commune limitrophe entre le PNR de Sainte-Baume et le PN des Calanques.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : PERMETTRE À UNE COMMUNE DE REVENDIQUER SA DOUBLE APPARTENANCE À UN PN ET À UN PNR, SANS CRÉER DE COMPLEXITÉ ADMINISTRATIVE

Le dispositif proposé par l'article 25 du projet de loi apparaît adapté et proportionné à l'objectif poursuivi et présente des opportunités : permettre à une commune de faire valoir sa double appartenance à un parc d'ampleur nationale protégeant une biodiversité exceptionnelle et un parc aux dimensions locales, ne poursuivant pas nécessairement des objectifs similaires.

Par ailleurs, le double zonage permis par la loi va favoriser la constitution de « corridors écologiques » entre les réservoirs de biodiversité que sont les forêts et les milieux aquatiques. La collaboration entre deux espaces protégés sur un même territoire favorisera les mouvements, les migrations et la dissémination de graines par exemple. L'étude scientifique des espèces et organismes est également susceptible d'être facilitée.

La commission considère que de solides garde-fous ont été établis afin d'éviter les risques de chevauchement d'outils de gestion. Les espaces concernés au sein d'une même commune ne pourront être rattachés, via l'adhésion à la charte, qu'à un seul des parcs naturels.

Elle considère néanmoins indispensable que les établissements publics gérant les parcs nationaux et les syndicats mixtes gestionnaires des parcs naturels régionaux interviennent en synergie afin de garantir la qualité et la cohérence de la politique locale en matière d'aménagement durable du territoire.

La commission a adopté l'article 25 sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Désignation du rapporteur
(Mercredi 13 mai 2026)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous devons procéder à la désignation d'un rapporteur pour avis sur le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Ce texte a été déposé le 15 avril dernier par le Gouvernement avec engagement de la procédure accélérée. Il a été envoyé au fond à la commission des lois et devrait commencer son chemin parlementaire au Sénat, avec un passage devant notre commission le mardi 16 juin dans l'après-midi et un examen en séance publique prévu à partir du 23 juin prochain.

Je vous propose que notre commission se saisisse pour avis de ce texte et accepte une délégation au fond sur un article relevant de son champ d'expertise. Il s'agit de l'article 25, qui reprend mot pour mot l'article unique de la proposition de loi de notre collègue Jean Bacci visant à permettre à une commune d'être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional (PNR), dont la rapporteure était Kristina Pluchet et qui a été adoptée par le Sénat à l'unanimité. Pour mémoire, la proposition de loi visait à autoriser une commune à être doublement zonée en tant que parc naturel et parc naturel régional (PNR).

En vue de cet examen, j'ai reçu la candidature de Jean Bacci.

La commission demande à être saisie pour avis sur le projet de loi n° 557 (2025-2026) portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales et désigne M. Jean Bacci rapporteur pour avis.

Examen en commission
(Mardi 16 juin 2026)

M. Didier Mandelli, président. - Je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser l'absence du président Jean-François Longeot, qui m'a demandé de le remplacer pour cette réunion.

Notre ordre du jour appelle en premier lieu l'examen de l'article 25 du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, qui a été délégué au fond à notre commission.

Je tiens à remercier le rapporteur, notre collègue Jean Bacci, d'avoir accepté de conduire ses travaux préparatoires dans des temps extrêmement contraints - comme d'habitude, allais-je dire... Je remercie également notre collègue Kristina Pluchet, dont les travaux passés ont permis d'éclairer utilement notre rapporteur.

C'est tout un symbole que Jean Bacci soit aujourd'hui rapporteur sur ce texte. En effet, l'article qui nous a été délégué n'est ni plus ni moins que la reprise de sa proposition de loi, que nous avions adoptée à l'unanimité en octobre dernier.

M. Jean Bacci, rapporteur pour avis. - J'ai le plaisir de vous présenter les grandes orientations de mon rapport sur l'article 25 du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, délégué à notre commission par la commission des lois.

L'article examiné cet après-midi, et je souhaite remercier la ministre Françoise Gatel pour cela, est strictement identique à l'article unique de ma proposition de loi que notre commission avait adopté en octobre dernier, à l'unanimité, sur le rapport de notre collègue Kristina Pluchet - que je remercie à son tour.

En conséquence, je me permettrai un bref rappel de l'objet de cet article : il vise à permettre à une commune d'être intégrée, pour partie de son territoire, à un parc naturel national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional (PNR). Sa portée consiste à lever un « verrou juridique » institué par la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

Une commune ne peut aujourd'hui être doublement « zonée » au sein d'un parc national et, dans le même temps, au sein d'un parc naturel régional. Sans m'attarder sur les raisons qui ont justifié cette interdiction de principe, laissez-moi vous en exposer brièvement la genèse : en 2006, le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, le député Jean-Pierre Giran, fin connaisseur des problématiques des parcs nationaux, avait souhaité créer une cloison étanche entre les zonages d'un parc national et d'un PNR, afin de prévenir toute superposition d'outils de gestion et limiter ainsi les injonctions contradictoires sur un même territoire.

Cette réserve a perduré sans soulever de difficultés particulières, jusqu'à l'achoppement suscité par le projet de création du parc naturel régional « Massifs des Maures, Estérel, Tanneron » porté par la région Sud-Provence-Alpes-Côte d'Azur dans mon département du Var. En l'état du droit, certaines communes du littoral varois seraient contraintes à un choix cornélien que l'on imagine douloureux : continuer d'appartenir au parc national de Port-Cros, ou adhérer, en 2028, à ce nouveau PNR.

Tel est l'état du droit et les circonstances qui avaient justifié le dépôt de ma proposition de loi.

L'article 25 que nous examinons reprend, mot pour mot, l'article unique que nous avons voté en octobre à l'unanimité.

J'ai mené mes travaux de rapporteur en ayant en mémoire l'esprit de consensus qui nous avait animés. Je suis persuadé que nous irons aujourd'hui dans une direction identique - rien n'expliquerait d'ailleurs que nous adoptions une position orthogonale.

Je tiens à vous rappeler deux conclusions de notre collègue Kristina Pluchet, que je souhaite faire miennes.

Premièrement, cet article ne devrait pas poser de difficultés juridiques puisqu'il conditionne la double appartenance d'une commune à un parc national et à un PNR à des parties bien distinctes de son territoire. Prenons un exemple concret : la commune de Hyères pourra être zonée, pour sa zone côtière et littorale, au sein du parc national de Port-Cros et, pour sa partie terrestre tournée vers le massif des Maures, au sein du PNR du même nom.

En conclusion, les périmètres des parcs nationaux et des PNR ne se chevaucheront pas, ce qui prémunira contre tout risque de complexité administrative et d'enchevêtrement des compétences.

Deuxièmement, cette mesure sera vertueuse pour les territoires, elle favorisera le développement de « corridors écologiques » entre les réservoirs de biodiversité que sont les forêts et les milieux aquatiques.

Troisièmement, la collaboration entre deux espaces protégés sur un même territoire favorisera les mouvements, les migrations, etc., et facilitera l'étude scientifique.

Quatrièmement enfin, les communes concernées, situées au confluent d'une double ressource environnementale, pourront revendiquer et afficher cette double appartenance. Nous connaissons tous ici l'attachement de nos territoires à leurs spécificités locales et à la mise en valeur de leur patrimoine naturel.

Je terminerai mon propos en vous indiquant que je n'ai déposé aucun amendement sur le dispositif, pour les raisons exposées précédemment. Je vous invite, mes chers collègues, à adopter cet article. Il s'agit d'une démarche consensuelle et pragmatique, au plus près des enjeux de nos territoires.

M. Didier Mandelli, président. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer qu'il inclue les dispositions relatives au zonage d'une commune au sein d'un parc naturel et d'un parc naturel régional.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article 25 (délégué)

La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 25 sans modification.

Après l'article 25 (délégué)

La commission propose à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-111 rectifié bis irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Jean Bacci, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-234 rectifié bis semble viser une simplification des procédures de révision des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), par la substitution d'une participation du public par voie électronique à la procédure d'enquête publique.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-234 rectifié bis.

M. Jean Bacci, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-243 rectifié bis reprend un amendement que nous avions examiné, puis rejeté à l'occasion de l'examen du projet de loi-cadre relatif au développement des transports.

Son auteur propose que la consultation du comité des partenaires par l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) soit annuelle plutôt que semestrielle.

Les employeurs étant les premiers financeurs via le versement mobilité (VM), il est essentiel que ces comités soient bien informés des implications des décisions de l'AOM, en matière d'évolution de l'offre ou de politique tarifaire en particulier.

Mais, en réduisant la fréquence des consultations du comité, l'amendement va à l'encontre des objectifs du projet de loi-cadre que nous avons adopté, et qui vise justement à renforcer le rôle de ces comités dans les processus de décision, notamment en les saisissant avant toute réforme tarifaire substantielle et en leur présentant les impacts socio-économiques prévisibles de ce type de réformes.

Je vous propose un avis défavorable, en cohérence avec l'avis que nous avions rendu à l'occasion de l'examen du projet de loi précité.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-243 rectifié bis.

La commission propose à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-208 rectifié ter irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Les avis de la commission sont repris dans le tableau ci-après.

Auteur	N°	Objet	Avis de la commission
Article additionnel après l'article 25
Mme BELRHITI	COM-111 rect. ter	Déroger à l'obligation d'instaurer une clôture spécifique dans les zones naturelles et forestières pour certaines activités touristiques et sportives accueillant du public	Irrecevable au titre de l'article 45
M. MARGUERITTE	COM-234 rect. bis	Recourir à la consultation électronique pour le projet de Sraddet, modifier les documents de renvoi pour définir les règles relatives aux clôtures dans les espaces naturels et revoir les objectifs de maîtrise de consommation d'énergie et objectifs de développement des énergies renouvelables à l'occasion de la révision d'un Sraddet.	Défavorable
M. MARGUERITTE	COM-243 rect. bis	Assouplir les obligations de consultation des comités de partenaires par l'autorité organisatrice des transports	Défavorable
M. Vincent LOUAULT	COM-208 rect. ter	Instaurer un régime dérogatoire à l'autorisation environnementale pour les porteurs de projets	Irrecevable au titre de l'article 45

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^15(*) ».

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^16(*).

Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte^17(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial^18(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable doit proposer à la commission des lois, lors de sa réunion du mardi 16 juin 2026, d'arrêter le périmètre indicatif concernant l'article 25 qui lui a été délégué au fond du projet de loi n° 557 (2025-2026) portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Le rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a proposé à la commission des lois que ce périmètre inclue les dispositions relatives au zonage d'une commune au sein d'un parc naturel national et d'un parc naturel régional.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Vendredi 12 juin 2026

- Direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) : M. Philippe ROGIER, sous-directeur à la sous-direction de la protection et de la restauration des écosystèmes terrestres.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-557.html

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* ¹ Les parcs nationaux sont les suivants : la Vanoise (parc créé en 1963), Port-Cros (1963), les Pyrénées (1967), les Cévennes (1970), les Écrins (1973), le Mercantour (1979), la Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), la Guyane (2007), les Calanques (2012) et le Parc national de forêts (2019).

* ² Rapport n° 777 (2023-2024) fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par Jean Bacci, relatif à l'évaluation de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB), modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement, p. 91.

* ³ Décret n° 67-158 du 1^er mars 1967 instituant des parcs naturels régionaux.

* ⁴ 21 des 50 sites Ramsar français (reconnus internationalement pour l'intérêt de leurs zones humides) au sens de la Convention Ramsar, se situent au sein des 59 parcs naturels régionaux.

* ⁵ 57 en France métropolitaine, 1 en Guyane et 1 en Martinique.

* ⁶ La charte d'un parc naturel régional est un acte à la nature juridique floue. Dans ses conclusions sur la décision CE, 25 juin 2014, Union nationale des industries de carrières et des matériaux de construction, n° 366 007, le rapporteur public le qualifiait « [d']acte hybride, de nature réglementaire, teinté de contractuel, mêlant orientations générales et prescriptions précises. Sa portée juridique est difficile à circonscrire ».

* ⁷ L'approbation du projet de charte vaut demande d'adhésion au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc.

* ⁸ Rapport d'information n° 859 (2020-2021) fait au nom de la commission des finances par Mme Christine Lavarde sur le financement des aires protégées.

* ⁹ Amendement n° 37 du rapporteur Jean Pierre Giran, en séance publique.

* ¹⁰ Compte rendu intégral, deuxième séance du jeudi 1^er décembre 2005.

* ¹¹ Voir en ce sens le 5° du I de l'article 31 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006.

* ¹² L'article 67 prévoyait notamment que l'ordonnance permette : « la réalisation d'un document rassemblant ou fusionnant les orientations, les engagements et les mesures ; la création d'une instance consultative unique en remplacement des instances préexistantes ; la désignation d'un coordonnateur unique commun à chacun de ces espaces et aux espaces naturels situés en tout ou partie à l'intérieur du périmètre ».

* ¹³ Amendement CD619 de Mme Laurence Abeille.

* ¹⁴ Rapport n° 3564 (XIV^e législature) fait par Mme Geneviève Gaillard, au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi, modifié par le Sénat, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (p. 512).

* ¹⁵ Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 -- Loi portant réforme des retraites.

* ¹⁶ Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ¹⁷ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ¹⁸ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.