II. LA RÉPONSE DE L'ÉCOLE À DE NOUVEAUX DÉFIS
Le dernier rapport annuel de l'Inspection générale de l'éducation nationale souligne l'apparition depuis une quinzaine d'années, d'une nouvelle pauvreté liée à des situations de précarité extrême, résultant notamment du chômage et de l'éclatement de la cellule familiale, et génératrice d'exclusion à l'intérieur même de l'école : « un monde nouveau apparaît, où l'exclusion peut être à l'intérieur même du système scolaire, non comme une sorte d'exception mais comme une donnée permanente à laquelle il faut trouver des réponses appropriées ».
Les établissements scolaires sont en effet aujourd'hui au centre des crises et des difficultés que connaît la société française.
L'école doit ainsi répondre à de nouveaux défis résultant notamment des conséquences de la situation dégradée de l'emploi : elle doit accueillir de plus en plus d'élèves précarisés qui n'adhèrent parfois plus à ses règles et à ses valeurs mais qui attendent aussi beaucoup de l'institution dans un souci de promotion personnelle et sociale.
Elle doit par ailleurs assurer la sécurité de ses élèves, notamment par un encadrement plus satisfaisant.
L'école reste enfin l'un des repères de notre société, ce qui implique de la maintenir, en tant que service public essentiel, autant que faire se peut, dans toutes les parties du territoire, et de rappeler sa neutralité, notamment à l'égard de toutes les atteintes qui peuvent être portées à certains principes républicains, comme celui de la laïcité.
A. L'ÉCOLE ET LES ÉLÈVES EN SITUATION PRÉCAIRE
Depuis plusieurs années, le système scolaire a pris en compte les difficultés de certaines populations d'élèves défavorisés en créant des dispositifs spécifiques, tendant à renforcer l'encadrement de ces élèves et à développer un système d'aides aux études.
Sur ce dernier point, la commission aura à s'interroger sur l'efficacité et les incidences de la refonte du système des bourses de collège.
1. Le développement de dispositifs spécifiques
a) L'importance des ZEP
Il convient de rappeler qu'une zone d'éducation prioritaire est constituée d'un ensemble d'écoles et d'établissements publics locaux d'enseignement liés par un projet d'action commun et accueillant des élèves vivant dans un environnement socio-économique et culturel défavorisé.
Les établissements définissent et adhèrent à un projet sur la base du volontariat pour constituer un réseau d'établissements prioritaires ayant pour objectif commun, l'amélioration des résultats scolaires des élèves des quartiers défavorisés.
A la rentrée scolaire 1995, on dénombrait 563 ZEP qui rassemblaient 6.185 écoles et établissements scolaires, soit 5.318 écoles, 724 collèges, 37 lycées et 106 lycées professionnels. Les établissements accueillaient 1,18 million d'élèves, dont 728.400 dans le premier degré et pour le second degré, 380.346 en collège, 41.095 en lycée professionnel et 28.225 en lycée d'enseignement général et technologique.
Enfin, les ZEP regroupent 75.684 enseignants, soit 40.738 dans le premier degré, 28.117 en collège, 1.244 en lycée et 5.585 en lycée professionnel.
- Les moyens attribués aux ZEP
Sur un plan général, les crédits pédagogiques sont 2,7 fois plus élevés en ZEP que dans l'ensemble des autres établissements.
Dans le budget 1996, 71,1 millions de francs ont été affectés aux établissements situés en ZEP, soit 34,7 millions de francs pour le premier degré et 36,4 millions de francs pour le second degré.
Les enseignants, les personnels de direction et d'éducation qui y exercent perçoivent une indemnité de sujétions spéciales de 6.708 francs, ce qui représentait 516,3 millions de francs au budget 1996.
Une bonification indiciaire, se substituant à l'indemnité de sujétions spéciales, est attribuée aux personnels enseignants, d'éducation et de documentation titulaires affectés dans un établissement sensible classé en ZEP : le coût de cette mesure s'est élevé en 1996 à 46,2 millions de francs.
Une bonification indiciaire est également accordée aux personnels administratifs, techniques, ouvriers et personnels sociaux et de santé pour une dépense totale de 34,4 millions de francs en 1996.
Enfin, des postes supplémentaires sont attribués pour assurer un encadrement adapté à la spécificité du public scolaire et alléger les effectifs dans les classes :
- 3.080 postes d'enseignants dans le premier degré (budget 1996 : 523,7 millions de francs) ;
- 500 postes d'enseignants permettant le passage à 25 élèves en moyenne par classe en maternelle prévus par la loi de programmation du NCE (budget 1996 : 76,6 millions de francs ).
Par ailleurs, dans le cadre du plan de prévention de la violence arrêté au premier semestre 1996, il a été décidé de porter, dès la rentrée 1996-1997, à 4.700 le nombre des appelés du contingent en établissements au lieu des 3.500 initialement prévus. Il convient de noter que ceux-ci sont prioritairement affectés dans les établissements scolaires des quartiers urbains défavorisés en vue d'améliorer l'encadrement des élèves et de contribuer à l'animation socio-éducative.
Le projet de loi de finances pour 1997 prévoit à ce titre une mesure nouvelle de 29,4 millions de francs, qui porte la dotation budgétaire à 79,9 millions de francs.
- Un bilan positif
Les résultats obtenus se traduisent d'abord par une amélioration des performances scolaires des élèves : les taux d'élèves en retard en fin d'école élémentaire et en 6e tendent à diminuer de façon sensible et les orientations vers les CPPN-CPA, et vers les enseignements professionnels à la fin de la 5e, sont également en baisse.
Par ailleurs, la mobilisation des équipes éducatives, la mise en oeuvre de projets éducatifs et l'ouverture des établissements tendent également à améliorer le climat des écoles, collèges et lycées concernés.
Enfin, les établissements situés en ZEP bénéficient de meilleures conditions d'enseignement : le nombre d'heures d'enseignement par élève y est supérieur à la moyenne et la scolarisation des enfants de deux à trois ans y est plus développée.
Dans le cadre du NCE, un effort particulier a été entrepris au profit des zones d'éducation prioritaires en concentrant l'action sur les maternelles.
Il est prévu de parvenir dans un délai de trois ans à partir de la rentrée scolaire 1995, à un effectif moyen de 25 élèves par classe et de favoriser l'accueil des enfants de deux ans.
Enfin, ces zones se caractérisent par des classes moins chargées (en école primaire ZEP : 21,6 en moyenne contre 22,7 hors ZEP), une offre plus diversifiée en langues vivantes au collège et par la création de nouvelles sections de bacs professionnels dans les lycées professionnels.
b) L'harmonisation du dispositif des ZEP avec la politique de la ville
L'éducation nationale a mis en place le dispositif des zones d'éducation prioritaires depuis 1981 ; celles-ci ne sont pas exclusivement urbaines mais comprennent également des zones rurales qui rencontrent aussi des difficultés d'ordre scolaire liées notamment à l'isolement culturel.
La coïncidence de ce dispositif avec les zones définies aujourd'hui pour les contrats de ville est le plus souvent justifiée mais ne saurait être totale en raison notamment de l'utilisation de critères spécifiques aux contrats de ville, par exemple les ressources et la démographie des communes, qui ne sont pas prises en compte pour la détermination des ZEP.
Actuellement, environ 40 % des communes dans lesquelles se trouvent des zones d'éducation prioritaires sont en contrat de ville.
La mise en place des contrats de ville, dans le cadre de XIe plan, par lesquels l'État s'est engagé aux côtés des collectivités locales pour mettre en oeuvre conjointement un programme pluriannuel de développement social urbain à l'échelle de l'agglomération ou de la commune concernée, destiné au traitement prioritaire des quartiers les plus difficiles, est de nature à conforter l'action de l'éducation nationale qui s'est efforcée d'harmoniser, dans toute la mesure du possible, son dispositif d'intervention avec celui des autres administrations.
Le pacte de relance pour la ville prévoit notamment que « le ministère de l'éducation nationale appliquera dans un délai maximum de trois ans son dispositif de zone d'éducation prioritaire à l'ensemble des quartiers qualifiés de zones urbaines sensibles au titre de la politique de la ville pour en faire des sites urbains prioritaires pour l'éducation. Les programmes du « contrat pour l'école »y seront mis en oeuvre en priorité » .
Dans le cadre de la mise en oeuvre des deux dispositifs d'intervention en faveur des quartiers les plus difficiles, un projet d'enquête est en cours d'élaboration afin de mesurer l'impact de cette disposition en vue d'une harmonisation entre les zones d'éducation prioritaires et les zones urbaines sensibles. Il s'agit de recenser les écoles, les établissements scolaires situés dans les zones urbaines sensibles, et les moyens affectés pour connaître le recouvrement des deux dispositifs, la liste des zones urbaines n'étant pas définitivement arrêtée à ce jour.
Par ailleurs, afin de préparer l'évolution de la politique des zones d'éducation prioritaires et de mieux prendre en compte la diversité des situations, l'IGEN et l'IGAEN établissent actuellement un bilan du dispositif des zones d'éducation prioritaires. Dans un premier temps, cette étude examinera les conditions dans lesquelles la carte des zones d'éducation prioritaires peut être aménagée puis elle s'attachera à mettre en évidence les facteurs de réussite scolaire en ZEP.
c) Les établissements sensibles
Les établissements sensibles sont des collèges et des lycées confrontés à des problèmes de violence (atteintes répétées à la sécurité des biens et des personnes) qui créent un climat d'insécurité, déstabilisent la communauté scolaire et compromettent la scolarité des élèves ainsi que l'action éducatrice des enseignants.
A la rentrée scolaire 1996, 175 établissements étaient classés en établissements sensibles, répartis entre 20 académies et situés dans des quartiers défavorisés socialement et économiquement.
Les mesures spécifiques dont bénéficient ces établissements s'articulent autour de trois axes :
- le renforcement de la présence d'adultes pour améliorer le taux d'encadrement des élèves : dotation spécifique d'adjoints au chef d'établissement, de conseillers principaux d'éducation, de maîtres d'internat et surveillants d'externat, de personnels ATOS et mise à disposition d'appelés du contingent ;
- l'amélioration des conditions de l'enseignement : renforcement du potentiel horaire des établissements concernés à raison de deux heures par enseignant, et doublement du nombre des professeurs principaux ;
- la reconnaissance des sujétions particulières d'exercice des personnels : attribution de la nouvelle bonification indiciaire et sur classement des emplois de direction.
L'éducation nationale a ainsi attribué aux établissements sensibles 248 emplois d'enseignants et 9.657 heures supplémentaires-année depuis la rentrée 1992.
Depuis la rentrée 1993, 343 emplois de conseillers principaux d'éducation et de maîtres d'internat-surveillants d'externat ont été attribués afin de renforcer d'un emploi de chacune de ces deux catégories, la dotation des 175 établissements sensibles recensés.