II. LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT
La délégation générale pour l'armement (DGA) dispose en propre d'un budget de 25 milliards de F pour 1997 mais au travers des programmes d'armement dont elle suit le déroulement, elle est en réalité appelée à gérer 80 % des crédits d'équipement du ministère de la défense , soit près de 70 milliards de F par an.
C'est ainsi que la DGA se situe logiquement au coeur de la réforme des forces armées. Elle est concernée, au travers notamment de la Direction des constructions navales (DCN), par la restructuration des industries de défense. Elle doit contribuer, par une réorganisation de ses fonctions étatiques, à une réduction des coûts des programmes d'armement qui conditionne en grande partie la poursuite de la modernisation de l'équipement des armées et le maintien d'une industrie française de la défense.
Aussi votre rapporteur estime-t-il utile, avant d'analyser l'évolution des crédits de la DGA, d'évoquer la profonde refonte de ses structures institutionnelles et l'avenir de ses activités industrielles.
A. UNE PROFONDE REFONTE INSTITUTIONNELLE
Les objectifs très ambitieux assignés à la DGA en matière de réduction des coûts des programmes d'armement ont conduit à mettre en oeuvre une réorganisation institutionnelle et à accélérer le processus de coopération européenne.
1. Des objectifs ambitieux de réduction des coûts
L'objectif fixé à la DGA consiste à réduire , sur les six années de la loi de programmation, les coûts et les délais des programmes d'armement dans une proportion de 30 %.
Une réduction équivalente doit également être obtenue pour les coûts d'intervention de la DGA.
La DGA ne pourra satisfaire à cette obligation de résultat qu'en associant très étroitement les états-majors, les industriels et, pour les programmes menés en coopération, nos partenaires étrangers, à une révision en profondeur de ses méthodes de travail.
Compte tenu du caractère très ambitieux de l'objectif assigné mais aussi de l'impact majeur qu'il pourrait avoir sur le financement de notre politique de défense s'il était atteint, votre commission a tenu à obtenir du délégué général pour l'armement, M. Jean-Yves Helmer, des précisions sur les moyens d'arriver au résultat escompté.
Au-delà de l'effet que pourront avoir sur le coût des programmes le développement de la coopération européenne et la rationalisation des industries françaises de défense, la DGA entend pour ce qui la concerne privilégier deux orientations :
- appliquer les méthodes de l'industrie civile aux programmes d'armement,
- obtenir une amélioration de la compétitivité des industriels.
En ce qui concerne les méthodes en vigueur dans l'industrie civile, la DGA constituera pour chaque programme une équipe de programme intégrée qui se verra fixer des objectifs en matière de coûts, de délais, de qualité et de maintien en condition opérationnelle. Partant du constat que l'actuel mode de conduite des programmes, où l'état-major définit tout d'abord le besoin, la DGA spécifie ensuite le matériel et l'industriel propose les définitions techniques et réalise, ne favorise pas l'optimisation technique et financière, la DGA souhaite associer au sein de ces équipes intégrées, outre ses propres responsables et experts, les représentants des états-majors et des industriels concernés. Cette équipe serait conjointement responsable de la réalisation des objectifs, c'est-à-dire l'élaboration de l'équipement répondant aux besoins au meilleur coût.
Un effort sera également accompli pour réduire la phase de développement et d'industrialisation des programmes, et ayant recours à ce que l'on appelle l'ingénierie simultanée, c'est-à-dire la conception dans le même temps des produits, de la gamme de fabrication et des moyens industriels à mettre en oeuvre. Cette méthode, en cours dans l'industrie civile, permettrait aux industriels de mieux s'organiser et de réduire leurs coûts.
Enfin, la DGA aura recours aux normes et aux matériels civils chaque fois que cela sera possible, tout en veillant à l'interopérabilité et à l'interchangeabilité des matériels au sein de nos forces ou avec nos alliés. Rappelant que les technologies nécessaires ou les composants existaient souvent dans l'industrie civile, le délégué général pour l'armement a estimé devant votre commission que dans certains cas, les réductions de coûts possibles pouvaient atteindre les 9/10èmes d'un équipement.
La recherche d'une meilleure compétitivité des industriels reposera quant à elle sur un plus large recours à la mise en concurrence , tant pour les maîtres d'oeuvre que pour les équipementiers, et sur la négociation dans les contrats de production, d'engagements des industriels sur la fiabilité et la qualité de leurs produits ainsi que sur leur coût de maintien en condition opérationnelle. Plus généralement, la DGA entend promouvoir une véritable politique d'achat de l'Etat, qui encouragera les industriels à réaliser des gains de productivité.
La DGA fournit d'ores et déjà des exemples de programmes conduits selon ces méthodes. Ainsi, on estime que la structure de gestion de la logistique du Rafale, qui réunit au sein d'une équipe intégrée la marine, l'armée de l'air, la DGA et les industriels, permettra de réaliser une économie de 1 milliard de F sur les coûts d'approvisionnement de rechange. De même, le recours à des technologies du domaine civil a permis de réduire de moitié le coût du développement des moyens de télécommunication des bases aériennes. On peut également estimer à plus de 1 milliard de F l'économie résultant de la conduite parallèle des programmes SPOT et HÉLIOS dans le domaine de l'observation satellitaire.
La DGA attend d'une généralisation de ces méthodes de travail des gains lui permettant d'atteindre d'ici six ans l'objectif de réduction de 30 % des coûts.
2. La réorganisation de la DGA
La mise en pratique de nouveaux modes de travail va entraîner une profonde réorganisation des structures de la DGA dont les grandes lignes ont été annoncées au mois de septembre, mais qui ne sera officialisée qu'après la parution d'un décret actuellement en cours d'examen.
Sans entrer dans le détail du nouvel organigramme appelé à remplacer celui mis en place en janvier 1995, on peut considérer que les modifications principales seront les suivantes :
. les directions chargées des programmes seront fortement remaniées puisque les actuelles directions dites « de milieu » (constructions aéronautiques, constructions navales pour leurs fonctions étatiques, systèmes terrestres, missiles et espace) seront remplacées par trois directions qui suivront la préparation et le déroulement des programmes : une direction des systèmes de forces, une direction des systèmes d'armes, et une direction des programmes, des méthodes d'acquisition et de la qualité. Il s'agit, au travers de cette refonte, de valoriser la fonction « d'architecte de système de forces » qui visera à assurer la cohérence des programmes devant concourir à une même fonction opérationnelle, comme la dissuasion ou la projection.
. les activités industrielles seront clairement distinguées des activités étatiques, au sein de la Direction des constructions navales, et les ateliers industriels de l'aéronautique seront réunis dans un service de la maintenance aéronautique.
. les centres techniques et les centres d'essais seront regroupés dans une direction des centres d'expertise et d'essais. Ces centres seront dotés de comptes de commerce et exerceront leur expertise et les essais non seulement pour les programmes conduits par la DGA, mais également pour une clientèle extérieure qu'ils devront développer.
. enfin, les autres directions seront en charge de la coopération et des structures industrielles, de l'exportation, de la gestion et de l'organisation ainsi que des ressources humaines.
3. Une coopération européenne renforcée
La part des programmes conduits en coopération, qui est actuellement de 15 %, devrait atteindre 34 % à l'issue de la loi de programmation 1997-2002. Cette part croissante de la coopération tient à la similitude des besoins opérationnels des armées européennes et aux exigences d'interopérabilité des matériels. Elle doit aussi permettre de partager les frais de recherche, de développement et d'industrialisation tout en permettant à l'industrie d'armement européenne de mieux résister à la concurrence américaine.
La conduite des programmes en coopération est donc appelée à se développer et la DGA aura la charge d'en limiter les coûts et d'en améliorer l'efficacité en optimisant les besoins, en réduisant la durée de ces programmes et en favorisant une répartition plus rationnelle des travaux entre les industriels.
L'idée d'une agence européenne d'armement procède de cet état d'esprit et sa création figure dans les objectifs de la déclaration des Etats membres de l'UEO annexée au Traité de Maastricht. Force est de constater cependant que les travaux menés au sein du Groupe d'armement de l'Europe occidentale n'ont jusqu'à présent guère permis d'avancée notable sur ce point, l'agence européenne étant semble-t-il actuellement envisagée dans une conception minimale, limitée aux contrats de recherche qu'elle pourrait passer au profit des pays membres.
Les difficultés rencontrées découlent en partie de la divergence d'appréciation des différents partenaires, les petits pays se sentant par exemple peu concernés par les retombées industrielles de la politique de l'agence et souhaitant bénéficier d'un « juste retour » en contrepartie de leur participation.
A défaut de véritable agence européenne d'armement, des perspectives concrètes apparaissent dans le cadre de la coopération franco-allemande. A la suite du sommet de Baden-Baden en décembre 1995, la France et l'Allemagne ont mis en place au mois de février une structure commune de coopération destinée à rationaliser la gestion de nombreux programmes communs et en particulier à organiser l'ouverture réciproque des marchés français et allemands, à favoriser la création d'une base industrielle et technologique de défense et à optimiser les organismes et la gestion des programmes d'armement. Un pas supplémentaire a été franchi le 12 novembre 1996 avec la signature d'un protocole d'accord sur la création de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR), agence européenne regroupant l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni.
Cette agence pourrait gérer une douzaine de programmes d'armement auxquels participent les pays signataires sur une base bilatérale ou multilatérale. Parmi les programmes cités figurent l'hélicoptère de combat Tigre, les missiles antichar Milan et Hot, le futur véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI) ou encore la frégate antiaérienne Horizon.
L'OCCAR pourrait dans un second temps s'élargir à d'autres pays tels que les Pays-Bas, la Belgique ou l'Espagne.
Selon les indications fournies à votre commission par le délégué général pour l'armement, cette structure commune de coopération pourrait être dotée dès 1997 de la personnalité juridique , en utilisant pour ce faire les possibilités offertes par le traité de l'UEO.
Même si elle ne comporte au départ que quelques pays, l'enjeu de la création de cette agence est important car outre l'élargissement des débouchés pour l'industrie européenne, elle fournirait un cadre juridique suffisamment solide pour obliger les Etats à respecter leurs engagements pluriannuels sur le financement des programmes de coopération, afin que ces derniers ne soient pas constamment interrompus ou remis en cause par les incertitudes budgétaires propres à chaque Etat. Par ailleurs, une telle agence fonctionnerait selon des règles souples et s'affranchirait des contraintes réglementaires nationales qui, additionnées les unes aux autres, alourdissent considérablement la conduite des programmes de coopération.
B. L'AVENIR DES STRUCTURES INDUSTRIELLES DE LA DGA
La réforme de notre système de défense doit se traduire par une vaste restructuration de l'industrie de défense marquée par la constitution de quatre pôles dans le domaine du nucléaire, de l'aéronautique, de l'électronique et des constructions mécaniques.
La fusion de Dassault Aviation et d'Aérospatiale ainsi que la privatisation de Thomson découlent de cette démarche.
En ce qui concerne la société GIAT-Industries, l'Etat a procédé à une recapitalisation de 3,7 milliards de F en 1996, mais la situation financière de la société ne s'est guère améliorée.
Pour ce qui est des structures industrielles relevant directement de la DGA, d'importantes décisions ont été prises particulièrement pour la Direction des constructions navales.
1. La Direction des constructions navales
Composante de la DGA, la DCN assure à la fois des fonctions d'investisseur d'Etat et d'opérateur industriel. Son effectif s'élevait au début de l'année à 23 830 personnes réparties comme suit :
. 1 630 personnes réparties à Paris, Brest et Toulon au sein des activités étatiques , c'est-à-dire la conduite des études et des programmes,
. 21 800 personnes réparties dans 9 établissements industriels , chargées de la conception, de la réalisation, de la vente et du soutien en service des navires,
. 400 personnes chargées de l'administration générale commune (ressources humaines, administration financière, achats, infrastructures).
Dès 1992, une réorganisation de la DCN a été entreprise afin de mieux distinguer les tâches étatiques de maîtrise d'ouvrage et les fonctions industrielles, l'objectif étant de mieux contrôler les coûts des programmes nationaux. Parallèlement, une politique d'exportation s'appuyant sur la société DCN International a été encouragée.
Toutefois, la diminution des activités d'équipement de la Marine nationale, qui assure 89 % de l'activité de la DCN, a mis en lumière la nécessité, mais aussi la difficulté, de se positionner sur les marchés à l'exportation et ce malgré la haute technicité et la qualité du travail fourni par la DCN.
Dans ce contexte, la DCN apparaît encore souffrir de sérieux handicaps, et notamment une productivité trop faible, inférieure à la moyenne des industries d'armement.
Le ministre de la Défense a annoncé en juin dernier une réforme tendant à corriger ces handicaps qui se traduira par quatre types de mesures :
. l'achèvement de la séparation des activités étatiques de la DCN et de celles du service industriel,
. l'évolution du service industriel vers un mode de fonctionnement d'entreprise,
. l'ajustement des effectifs aux perspectives d'activité,
. la mise en oeuvre d'une stratégie volontariste en matière d'exportation et de valorisation des compétences.
La séparation des activités étatiques et industrielle sera menée à son terme dans le cadre de la réorganisation de la DGA. Elle entraînera le partage de l'actuel service commun chargé de l'administration générale et s'accompagnera d'une distinction stricte des gestions et des comptabilités. Elle est cohérente avec les nouvelles orientations tendant à mieux associer les états-majors, la DGA et les industriels sur des objectifs de coûts et de qualité.
Le mode de fonctionnement du service industriel sera adapté pour favoriser une plus grande souplesse de la gestion du personnel et pour optimiser la politique d'achat, qui absorbe l'équivalent des 2/3 de la production.
Le rôle de DCN international sera élargi pour développer davantage les exportations, notamment en matière de recherche d'alliances, d'action promotionnelle et d'étude de gains de produits destinés à l'exportation. Parallèlement, la diversification de la DCN sera encouragée sur des marchés où elle n'était pour l'instant pas présente.
Enfin, compte tenu du plan de charge pour les prochaines années, un plan de réduction des effectifs sera mis en oeuvre d'ici le 1er janvier 1999, les premières indications fournies faisant état de la suppression de 4 600 postes, dont 2 240 en 1997 et 2 360 en 1998. Sur les deux années, 3 400 personnes pourraient être accueillies dans les armées, 1 200 emplois pouvant être préservés par des mesures d'aménagement du temps de travail, ce dernier chiffre devant être réduit si de nouvelles commandes à l'exportation étaient obtenues.
Il faut noter que dans le cadre des mesures d'aide au départ et à la mobilité, un crédit de 327 millions de F a été inscrit au budget de la Marine pour 1997, au titre de l'adaptation des structures industrielles de la DCN. Cette première tranche d'une enveloppe dont le montant global, sur la durée de la programmation, a été fixé à 3,8 milliards de francs, permettra de financer des primes de mobilité et de départ, des contrats de formation et les différentiels de solde lorsque le reclassement dans les armées s'effectuera à un échelon inférieur. Par ailleurs, la Marine est appelée à contribuer fortement au reclassement, au sein des armées, du personnel civil de la DCN. Près de 2 400 postes sont proposés par la Marine, dont 1 000 postes pourront être pourvus dès 1997.
S'il ne manque pas de soulever des difficultés et de provoquer de vives préoccupations dans les villes concernées, cet effort d'adaptation de la DCN est cependant absolument nécessaire :
. pour la DCN elle-même, si elle entend rester l'une des meilleures industries navales militaires en conservant son haut niveau de compétences tout en garantissant, par sa compétitivité, son volume d'activité,
. pour nos armées ensuite, tant l'amélioration de la productivité au sein de la DCN paraît indispensable à la poursuite de l'équipement de nos forces dans un contexte de fortes contraintes financières.
2. Les ateliers industriels de l'aéronautique
Les trois ateliers industriels de l'aéronautique de Clermont-Ferrand, de Bordeaux et de Cuers-Pierrefeu seront regroupés au sein du service de la maintenance aéronautique. Ces ateliers assurent actuellement environ 40 % de la maintenance industrielle des aéronefs militaires, et interviennent dès lors que celle-ci requiert des moyens importants. Ils sont actuellement confrontés à une diminution de leur plan de charge liée à la fois à l'amélioration de la conception et de la fiabilité des appareils et à la réduction du format des armées. Aussi est-il prévu de faire évoluer le mode de fonctionnement des ateliers afin d'améliorer leur compétitivité et de leur permettre de négocier avec les partenaires industriels une augmentation de leur plan de charge.
C. LES CRÉDITS DE LA DGA
L'ensemble des moyens de paiement affectés à la DGA pour 1997 s'élève à 25,030 milliards de F , soit une diminution de 4,6 % par rapport à 1996.
En ce qui concerne le titre III, qui progresse de 1,5 % et sera doté de 6,199 milliards de F, les moyens de fonctionnement proprement dits, c'est-à-dire excluant les rémunérations et charges sociales, diminueront de 2,7 %.
Les crédits d'équipement se monteront à 18,830 milliards de F en 1997, soit une diminution de 6,5 % par rapport à 1996. Il faut rappeler que ces crédits recouvrent pour 11,526 milliards de F (+ 0,06 % par rapport à 1996) les investissements de la DGA consacrés au nucléaire et pour 2,977 milliards de F (- 22,4 % par rapport à 1996) ceux consacrés à l'espace.
Si l'on exclut l'espace et le nucléaire, analysés dans les chapitres précédents, les autres crédits d'investissement s'établiront à 4,327 milliards de F et diminuent de 9,65 % par rapport à 1996, la réduction touchant plus particulièrement la Direction des missiles et de l'espace et la Direction des constructions aéronautiques.
En ce qui concerne les effectifs budgétaires, c'est-à-dire n'incluant pas les personnels travaillant sous compte de commerce, ils passeront de 18 933 en 1996 à 18 461 en 1997, soit une diminution de 2,5 %. Rappelons qu'au terme de la loi de programmation, l'effectif budgétaire prévu pour la DGA se montera à 16 226, soit une diminution de 14,2 % par rapport à 1996, et que le taux de personnels civils passera de 78 % à 81 %.
S'agissant des personnels civils, leur nombre diminuera de 1,7 % en 1997 pour s'établir à 14 512, l'essentiel de la réduction portant sur les personnels contractuels (3 517 personnes soit - 3,6 % par rapport à 1996), alors que les personnels ouvriers (4 899 personnes) diminueront de 2,2 % et que les personnels titulaires non ouvriers (6 096 personnes) resteront quasiment au même niveau qu'en 1996 (- 0,3 %).
L'effectif budgétaire des personnels militaires diminue quant à lui de 5,2 % et s'établira à 3 949. Cette réduction résulte de la suppression de 200 des 1 000 emplois de scientifiques du contingent. Selon la DGA, le maintien des effectifs cadres à un niveau proche des effectifs actuels devrait permettre de faire face sans difficulté majeure à la disparition de cette ressource de complément qui est pourtant très appréciée.
Certes, la DGA sera sans doute appelée à proposer à nouveau des postes dans le cadre du futur volontariat, mais elle ne pourra réellement intéresse les jeunes diplômés que si un effort est réalisé pour rendre ces postes attractifs.
Les effectifs de la DGA rattachés aux comptes de commerce, qui n'apparaissent pas dans le budget, connaîtront quant à eux une forte déflation de 7,6 % et s'établiront à 24 201 personnes contre 26 201 en 1996. La suppression de 2 000 postes sera répartie entre la DCN (- 1 870 postes) et la Direction des constructions aéronautiques (- 130 postes).