B. L'AIDE JURIDIQUE
Comme les frais de justice, l'aide juridique pèse lourdement sur les crédits du budget de la justice. La dotation budgétaire devrait ainsi passer de 1,085 milliard de francs en 1996 à 1,216 milliard en 1997, soit une augmentation de 12 %, alors que le montant de l'unité de valeur de référence reste fixé à 130 F comme en 1995 et 1996 10 ( * ) .
L'an dernier, votre rapporteur a rappelé, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1996, l'économie générale de la réforme de l'aide juridique résultant de la loi n° 91-637 du 10 juillet 1991 et du décret n°91-1266 du 19 décembre 1991 ainsi que les modalités de l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue introduite par la loi n°93-1013 du 24 août 1993. Il avait en outre présenté les conclusions du bilan des trois premières années d'application de la réforme dressé par le Gouvernement à l'intention du Parlement.
S'agissant de l'aide juridictionnelle, il en résultait que, si le dispositif d'ensemble donnait satisfaction, quelques améliorations pouvaient être apportées dans l'organisation des bureaux d'aide juridictionnelle, dans le contrôle des ressources des candidats à l'aide et dans la maîtrise des dépenses supportées par l'État.
AIDE JURIDICTIONNELLE / ÉVOLUTION DES ADMISSIONS
S'agissant en revanche de l'aide à l'accès au droit, il apparaissait que sa mise en place se faisait très lentement.
Ces points font actuellement l'objet d'une réflexion dans le cadre d'un groupe de travail comprenant des parlementaires, dont notre collègue M. Michel Dreyfus-Schmidt, et des représentants des administrations concernées.
1. L'aide juridictionnelle : un ralentissement modéré de la croissance de la dépense
a) Un rythme de croissance des demandes encore élevé
Le nombre des admissions à l'aide juridictionnelle ne cesse d'augmenter (+ 11,5 % en 1995 pour atteindre 646 549), notamment en matière pénale. Le taux de rejet s'établit à 8,4 %.
Après avoir crû de 12,3 % en 1994, les admissions pénales ont encore augmenté de 16,7 % en 1995. Cette augmentation est encore plus nette pour les admissions au titre des procédures criminelles (+ 20,2 %) et pour les procédures correctionnelles (+ 17,8 %) qui représentent désormais 92 % des admissions pénales. Comme en 1994, les admissions à l'aide totale augmentent plus vite que les admissions à l'aide partielle 11 ( * ) .
Avec 384 050 admissions en 1995 (+ 6,6 %), les contentieux civils représentent près des trois cinquièmes du total des admissions. Les contentieux familiaux y occupent une part croissante (plus de la moitié en 1995).
Enfin, l'explosion qu'avait connu en 1994 le nombre des admissions pour les procédures en matière d'entrée et de séjour des étrangers se poursuit à un rythme moindre (+ 80 % après le doublement enregistré en 1994).
b) L'amélioration du fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle
La loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a, dans son article 18, complété la composition des bureaux d'aide juridictionnelle en désignant le greffier en chef du TGI comme vice-président. Celui-ci participe désormais aux séances du bureau avec voix délibérative. Une circulaire du 4 mai 1995 le charge en outre notamment d'assurer le suivi de l'activité du bureau, grâce à des tableaux de bord, et de proposer des mesures d'organisation de nature à en améliorer le fonctionnement.
L'informatisation des bureaux devrait permettre d'améliorer les délais d'admission mais il subsiste çà et là des difficultés particulières, notamment dans les tribunaux de Bobigny, Montpellier et Lyon dans lesquels les délais d'attente pour l'obtention de l'aide juridictionnelle vont de six à douze, voire quatorze mois. Lors de son audition par votre commission des Lois, le Garde des sceaux s'est engagé à prendre des mesures pour porter remède à ces situations inacceptables.
c) L'amélioration de la gestion des crédits
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances en vue du règlement du budget 1995, la Cour des comptes relevait que les CARPA recevaient des dotations provisionnelles de très loin supérieures aux besoins réels. La trésorerie des caisses atteignait alors trois mois de budget.
D'après les informations fournies à votre rapporteur par le directeur de l'administration générale et de l'équipement, cette situation est en voie de résorption accélérée, sans pourtant que les délais de paiement aux avocats en soient accrus ; bien plus, ils ont été considérablement raccourcis et varient maintenant d'une à quatre semaines à compter de la transmission de l'attestation.
En outre, le décret n° 96-886 du 10 octobre 1996 est venu renforcer les obligations comptables des CARPA afin que le contrôle de la gestion des fonds soit mieux assuré.
2. L'aide à l'accès au droit : des résultats décevants
Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1991, seuls 14 conseils départementaux de l'aide juridique ont fait l'objet d'un arrêté d'approbation publié au journal officiel. Ce chiffre est inchangé par rapport à l'an dernier. On observera toutefois que le montant des subventions versées à ces conseils a doublé entre 1994 et 1995, pour atteindre 1,4 million de francs.
Une circulaire en date du 8 août 1995 a été adressée à l'ensemble des cours d'appel et des TGI afin d'accélérer le processus de création des groupements après la publication du décret du 8 mars 1995 qui associe le ministère chargé du budget à l'approbation des groupements.
Outre les participations de l'État, le financement de l'aide à l'accès au droit résulte principalement des apports des collectivités locales et des professionnels du droit. Il semble que les intéressés soient peu attirés par la formule imposée du groupement d'intérêt public à laquelle la Chancellerie envisage de substituer des formules plus souples.
* 10 Afin, précise la Chancellerie, « de mettre en cohérence les objectifs de la loi de 1991, la dotation, qui était inscrite en 1996 au chapitre 37-12, sera transférée en 1997 au titre IV qui regroupe les interventions publiques et inscrite sur un nouveau chapitre 46-12 aide juridique »
* 11 En 1996, le plafond de l'aide totale s'établit à 4 758 F et celui de l'aide partielle à 7 137 F