Projet de loi de finances pour 1999
DUPONT (Ambroise)
AVIS 67 (98-99), Tome III - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES
Table des matières
- A. UNE AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DES DOTATIONS DU MINISTÈRE
- B. LA FISCALITÉ ECOLOGIQUE
-
II. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DES ESPACES
NATURELS
- A. L'AUGMENTATION DES DÉPENSES CONSACRÉES A LA POLITIQUE DE PROTECTION DE LA NATURE
- B. UN POINT SENSIBLE DE LA POLITIQUE DE LA PROTECTION DE L'EAU ET DE LA NATURE : LE PLAN LOIRE-GRANDEUR NATURE
- III. L'ENFOUISSEMENT DES RÉSEAUX ÉLECTRIQUES ET TÉLÉPHONIQUES
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 67
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
ENVIRONNEMENT
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Adrien Gouteyron,
président
; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis
Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar,
vice-présidents
; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean
Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel
Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel
Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre
Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger
Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre,
Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc,
MM. Pierre Martin
,
Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar,
Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux,
Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat,
René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
5
)
(1998-1999).
Lois de finances
.
Mesdames, Messieurs,
Si l'on ne tient pas compte de la " rebudgétisation " des
ressources de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie, qui conduit à un doublement " optique " des
moyens de paiement et à un triplement des autorisations de programme, le
budget de l'environnement progressera en 1999 de 14,8 % en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, passant de 1 899,5 à
2 180 millions de francs .
Cette augmentation substantielle, plus de sept fois supérieure à
celle de l'ensemble du budget de l'Etat, permettra des avancées
significatives dans les domaines, par exemple, de la protection de la nature
-dont les crédits étaient l'an dernier nettement insuffisants- de
la lutte contre la pollution atmosphérique ou encore de la recherche.
Mais elle traduit aussi l'amorce d'évolutions qui mériteraient
d'être clarifiées, et que l'on ne saurait imposer à la
représentation nationale " à petit bruit ", d'un budget
à l'autre, sans qu'elles aient jamais fait l'objet du débat
approfondi qu'elles justifient.
A cet égard, la première interrogation que soulève le
budget de l'environnement est la transformation annoncée du
ministère de l'environnement en " ministère de plein
exercice ", voire en " ministère régalien ".
On observera d'abord, à ce sujet, que le développement rapide des
moyens propres du ministère de l'environnement n'apparaît
guère opportun dans un moment où l'on doit se préoccuper
de limiter la croissance des dépenses publiques et de réformer
l'Etat.
Mais, surtout, il faut rappeler que tous les ministères doivent
intégrer, dans leur action, les préoccupations qu'imposent la
protection des milieux et des ressources naturels et la lutte contre les
nuisances et pollutions, et que la création, en 1972, du
ministère de l'environnement n'avait pas pour objet, bien au contraire,
de les dispenser de cette obligation.
On doit donc se demander si faire de l'environnement " un ministère
de plein exercice " ce n'est pas aussi en faire un " ministère
alibi ", au risque d'inciter les autres administrations de l'Etat à
se désintéresser, au mieux, de la politique de l'environnement
ou, au pire, à méconnaître les exigences du
développement durable et à multiplier les conflits avec le
nouveau " ministère régalien ".
La seconde interrogation tient à la mise en place, avec la
création de la taxe générale sur les activités
polluantes, d'une " fiscalité écologique " dont, d'une
part, l'inspiration, la nature et les contours demeurent imprécis, et
dont, d'autre part, les inconvénients potentiels -absence de garantie
quant aux ressources allouées à la politique de l'environnement,
remise en cause de l'association aux décisions des partenaires
concernés, risques d'aggravation de la charge fiscale- ne semblent pas
avoir été suffisamment étudiés.
Ces interrogations expliquent que votre commission des affaires culturelles
n'ait pu approuver sans réserve le budget pour 1999 de l'environnement
.Le budget pour 1999
A. UNE AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DES DOTATIONS DU MINISTÈRE
Le projet de budget de l'environnement pour 1999
s'élève à
3 947,8 millions de francs en
dépenses ordinaires et crédits de paiement
, soit une
progression de 108 % par rapport à la loi de finances pour 1998.
Les autorisations de paiement atteignent 2 539,5 millions de francs,
soit une augmentation de 217,5 % par rapport à 1998.
Cette évolution doit cependant être nuancée. Elle
résulte essentiellement d'une augmentation optique liée à
la budgétisation des ressources de l'Agence pour l'environnement et la
maîtrise de l'énergie (ADEME).
Hors nouvelles subventions à l'ADEME pour 1999, c'est-à-dire
à structure constante, le budget du ministère de l'environnement
s'élève à
2 180 millions de francs
, soit
une progression, qui demeure substantielle, de 14,8 %.
1. La répartition des moyens par titre
a) Les dépenses ordinaires
Pour
1999, les dépenses ordinaires atteignent 1 543,6 millions de
francs,
soit une augmentation de près de 35 %
par rapport
à la loi de finances pour 1998.
•
Les crédits du titre III
(moyens des services)
progressent de 19 %, soit 1 037,6 millions de francs en 1999
contre 870,4 millions de francs en 1998.
*Les dépenses de personnel
(480,4 millions de francs)
augmentent de 11 % soit 48,1 millions de francs
supplémentaires. Cette augmentation résulte essentiellement de la
création de 140 nouveaux emplois.
*Les moyens de fonctionnement
du ministère
(508,4 millions de francs) augmentent de 20 %.
Les principales mesures nouvelles concernent :
- la création du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), soit
27,8 millions de francs.
- le renforcement des plans de prévention des risques de pollution et de
l'information préventive sur ces risques (+ 32,5 millions de
francs).
- la participation accrue du ministère pour le renforcement des missions
de police de l'eau (+ 7 millions de francs), l'amélioration des
moyens de prévention technique des crues (+ 2 millions de francs)
et l'entretien du domaine public fluvial hors Loire (+ 9 millions de
francs).
- et enfin, la protection de la nature, des sites et paysages qui
bénéficie d'une mesure nouvelle de 14,4 millions de francs.
•
Les crédits du titre IV
(interventions publiques)
atteignent 506 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement en 1999,
en augmentation de 83 %
. Cette
progression résulte de la " rebudgétisation " de
l'ADEME qui bénéficiera en titre IV de 145 millions de francs en
mesures nouvelles.
Par ailleurs, des moyens budgétaires nouveaux sont prévus pour
soutenir la vie associative et le volontariat (8 millions de francs).
Au titre de la prévention des pollutions et des risques, les subventions
allouées à l'Institut national de l'environnement industriel et
des risques (INERIS) augmentent de 15,6 millions de francs.
Les crédits inscrits au titre IV pour la création du Fonds de
gestion des milieux naturels s'élèvent à
49,5 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Ils comprennent notamment :
- les moyens nécessaires à la poursuite du programme Natura 2000
(mesure nouvelle de 38 millions de francs) ;
- les sommes destinées à la création de nouveaux parcs
régionaux et au réajustement de la subvention des parcs ayant
renouvelé leur classement (mesure nouvelle de 5 millions de
francs) ;
- les crédits nécessaires au développement du programme de
conservation de la biodiversité (mesure nouvelle de 5,5 millions de
francs).
b) Les dépenses en capital
Pour
1999,
les dépenses en capital progressent de 200 %,
atteignant 2 404 millions de francs en crédits de paiement.
Cette augmentation résulte, d'une part, de l'inscription au budget du
ministère de l'environnement de subventions d'investissement
destinées à l'ADEME et, d'autre part, d'une progression de
l'effort d'investissement du ministère.
Les crédits du titre V
(investissements exécutés
par l'Etat) s'élèvent à 283,9 millions de francs en
crédits de paiement soit une augmentation de 18,3 %, grâce
à des mesures nouvelles s'élevant à 114 millions de francs.
Les autorisations de programme atteignent 344,4 millions de francs, soit
une progression 26 % par rapport à 1998.
Les crédits du titre VI
(subventions d'investissement
accordées par l'Etat) progressent de près de 310 % en
crédits de paiement (2 120 millions de francs, dont
1 834 millions de francs en mesures nouvelles). L'augmentation des
autorisations de programme est également très importante :
316 % (2 195 millions de francs).
A compter de 1999, l'ADEME bénéficiera, en contrepartie de la
suppression de ses ressources affectées, de subventions dont une partie
est inscrite sur ce titre. Les subventions d'investissement accordées
par l'Etat à l'ADEME s'élèveront à 1 682,6
millions de francs en crédits de paiement et 1 688,3 millions
de francs en autorisations de programme.
2. L'évolution des crédits par agrégat
Le tableau suivant présente l'évolution des crédits consacrés à chaque agrégat et leur part relative dans le budget du ministère de l'environnement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT(EN MOYENS DE PAIEMENT)
|
|
Projet de loi de finances 1998 |
Projet de loi de finances 1999 |
Évolution
|
Part de l'agrégat (en %) |
|
Administration générale |
571,6 |
644,6 |
12,8 % |
16,4 % |
|
Connaissance de l'environnement et coopération internationale |
83,1 |
110,6 |
33,1 % |
2,8 % |
|
Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
232,5 |
265,1 |
14 % |
6,8 % |
|
Prévention des pollutions et des risques |
387 |
2 192,3 |
466,5 % |
55,5 % |
|
Protection de la nature, des sites et des paysages |
546,7 |
654,5 |
19,7 % |
16,5 % |
|
Recherche |
75,5 |
80,7 |
6,9 % |
2 % |
|
TOTAL |
1 896,4 |
3 947,8 |
108,2 % |
100 % |
a) Les crédits d'administration générale
Ces
crédits regroupent les moyens de l'administration centrale, responsable
de l'élaboration de la politique de l'environnement et de la tutelle des
établissements publics, les moyens des directions régionales de
l'environnement (DIREN), chargées de la mise en oeuvre de cette
politique, ainsi que ceux des directions régionales de l'industrie, de
la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour ce qui concerne l'inspection
des installations classées.
Ils s'élèvent à 644,6 millions de francs
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une
progression de 12,8 %
par rapport à 1998. Les autorisations
de programme atteignent 49,68 millions de francs, en augmentation de 116 %.
Sur ce total, les dépenses de personnel représentent
480 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Leur progression (48 millions de francs) résulte
notamment des créations d'emploi. Il est en effet proposé pour
1999 la création de
140 emplois,
dont :
- 29 emplois en administration centrale, soit une mesure nouvelle de
5,8 millions de francs (22 emplois " Équipement ", 6
emplois " Agriculture " et 1 emploi " Industrie ") : ces 29
emplois nouveaux portent à 493 postes le total des emplois de
l'administration centrale, et à 102 le nombre des créations de
postes intervenues depuis 1992.
- 89 emplois dans les directions régionales de l'environnement, soit une
mesure nouvelle de 15,9 millions (57 emplois
" Équipement ", 25 emplois " Agriculture ", 1
emploi, " Industrie ", 3 emplois " INSEE " et 3 emplois
" Santé ") ;
- et 22 emplois " Industrie " pour l'inspection des
installations classées, soit une mesure nouvelle de 5,9 millions de
francs.
Cette augmentation des effectifs traduirait la volonté de faire du
ministère de l'environnement un
" ministère de plein
exercice "
selon l'expression employée par la ministre lors de
son audition par la commission.
Outre que l'on peut mettre en question l'opportunité de procéder
à 140 créations d'emplois dans un contexte où un effort de
rigueur budgétaire s'impose, il convient de s'interroger très
sérieusement sur l'évolution du ministère de
l'environnement, conçu comme une administration de mission, vers un
" ministère de plein exercice ".
Il importe en effet
que tous les ministères intègrent dans leurs
préoccupations, et dans leur action, le souci de la protection de
l'environnement et la dimension du développement durable. La
création d'un ministère de l'environnement de plein exercice
risque de les dissuader de poursuivre les efforts qu'ils ont commencé de
consentir en ce sens, et d'aboutir à opposer le ministère de
l'environnement et les autres départements ministériels, qui
pourraient s'estimer déchargés de toute responsabilité
dans le domaine de l'environnement.
Ce choix, et les risques qu'il comporte, mérite donc un débat
approfondi.
b) La connaissance de l'environnement et la coopération internationale
Les
crédits de cet agrégat progressent de 33,1 %
par rapport
à 1998 en dépenses ordinaires et crédits de paiement, et
de
49,5 %
en autorisations de programme.
Les crédits inclus dans cet agrégat sont très divers. Ils
comprennent notamment les dotations à l'Institut français de
l'environnement (IFEN) et les subventions aux associations qui
représentent respectivement 25,7 % et 30,7% des dotations de cet
agrégat.
Les dotations prévues au budget du ministère pour l'IFEN
s'élèvent en à 28,5 millions de francs en
dépenses ordinaires, soit une progression par rapport à 1998 de
23 %, et à 7,5 millions de francs en crédits de
paiement (+ 87 %). Les autorisations de programme augmentent de 60 %
pour atteindre 8 millions de francs. Ces mesures vont dans le sens
des recommandations du rapport de M. Malinvaud remis au Premier ministre
en janvier 1997, qui concluait au nécessaire renforcement de l'IFEN,
élément essentiel du dispositif mis en place par le
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
et qui n'avait pas encore atteint
" le seuil des ressources minimales
pour exercer ses missions de base ".
La création de
9 emplois contribuera également à renforcer les moyens de
l'IFEN.
Les crédits destinés aux associations
s'élèvent à 34 millions de francs progressant de 31,7 %
par rapport à 1998. Tout en reconnaissant le rôle du mouvement
associatif, votre rapporteur s'étonne de l'ampleur de cette
augmentation. Par ailleurs, il s'inquiète des critères
d'attribution des moyens supplémentaires ainsi dégagés et
redoute en la matière des décisions arbitraires en l'absence de
formulation précise des obligations des associations ainsi
subventionnées.
c) La protection de l'eau et des milieux aquatiques
Cet agrégat regroupe les dépenses liées
à un usage économique de l'eau et celles visant la protection des
milieux aquatiques. Les crédits qui lui sont consacrés augmentent
de
14 %
en dépenses ordinaires et crédits de
paiement
, et de
6 % en autorisations de programme
.
La majeure partie des dotations inscrites sur cet agrégat est
consacrée à la mise en place des plans gouvernementaux
décidés les 4 janvier et 24 janvier 1994 :
le
plan " Loire grandeur nature "
et
le plan de restauration des
rivières,
adopté en vue de prévenir les inondations
dans le cadre du programme pluriannuel de prévention des risques
naturels.
Les engagements pris au titre de ces programmes pluriannuels exigent chaque
année une dépense de 300 millions de francs. En 1997 et 1998, ce
sont respectivement 202 millions de francs et 203 millions de francs
qui ont été consacrés par le ministère de
l'environnement à leur mise en oeuvre. En 1999, 214 millions de
francs sont destinés à poursuivre les actions engagées.
Ces crédits seront abondés, comme en 1997 et 1998, par un fonds
de concours des agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs, et
par des transferts en gestion des budgets de l'agriculture et de
l'équipement pour 22 millions de francs. Au total,
346 millions de francs
pourront donc être consacrés
à ces plans en 1999.
De plus, les agences de l'eau contribueront à partir de 1999 à un
financement supplémentaire des instruments d'intervention dans le
domaine de l'eau (police de l'eau exercée par l'Etat, collecte et
exploitation des données sur l'eau recueillies par l'Etat, police de
l'eau et des milieux aquatiques exercée par les garde-pêche).
Cette contribution supplémentaire, décidée par le
gouvernement le 28 mai 1998, sera versée à l'Etat par les
agences de l'eau sous forme d'un fonds de concours fixé à
140 millions de francs.
d) La prévention des pollutions et des risques
Les crédits consacrés à la
prévention de la pollution et des risques s'élèvent en
1999 à 2 192,3 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 466,5 %.
Les autorisations de programme sont multipliées par 11 et atteignent
1 827,6 millions de francs.
Le changement d'échelle qui intervient en 1999 résulte de la
subvention destinée à l'ADEME. Ainsi, la dotation nouvelle
destinée à l'ADEME s'élève à
1 435 millions de francs (dont 105 millions de francs sur le
titre IV -interventions publiques- et 1 330 millions de francs
sur le titre VI -subventions d'investissement accordées par
l'Etat-), pour compenser la perte de ses recettes affectées, et 333
millions de francs supplémentaires sont inscrits au budget de
l'environnement pour relancer la politique de maîtrise de
l'énergie.
Hors subvention de l'ADEME, les crédits augmentent, mais moins
fortement que l'ensemble du budget (+ 9,75 %), pour atteindre
424,3 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits
de paiement, dont 109,1 millions de francs de mesures nouvelles.
- Les crédits consacrés
aux plans de prévention
des risques naturels
et à l'information préventive des
populations seront augmentés de 25 millions de francs en
dépenses ordinaires en 1999.
Une mesure nouvelle de 6 millions de francs, inscrite au titre III
(moyens de services) a pour objet de préparer l'application de la
directive européenne " Seveso II ". Cette dotation est
également destinée à financer la participation de l'Etat
à l'effort de prévention des risques industriels et
technologiques.
- Les moyens consacrés au
financement d'actions de
surveillance de la qualité de l'air
progressent de 7,8 %
(235,35 millions de francs en moyens d'engagement). Les besoins annuels de
financement au titre de l'exécution de la loi sur l'air avaient
été évalués à 200 millions de francs
sur quatre ans, mais les dotations inscrites à ce titre au budget de
1998 n'atteignaient que 170 millions de francs en moyens d'engagement. On
assiste donc en 1999 à un rattrapage.
e) La protection de la nature, des sites et des paysages
Cet
agrégat regroupe les moyens consacrés à la conservation et
à la réhabilitation du patrimoine naturel, des sites et paysages
et de la diversité biologique.
Les crédits inscrits au budget du ministère de l'environnement
pour la protection de la nature, des sites et des paysages
s'élèvent
à 654,5 millions de francs en
dépenses ordinaires et crédits de paiement
(
soit
+ 19,7 %
) et à
364,5 millions de francs en
autorisations de programme
(
soit + 11,3 %
).
La politique poursuivie en ce domaine sera examinée plus en
détail dans la deuxième partie du rapport. On peut noter qu'elle
s'ordonne autour de quatre axes principaux :
•
La constitution d'un réseau d'espaces protégés
- Les crédits destinés aux parcs nationaux atteignent
180,64 millions de francs (+ 88 millions de francs par rapport
à 1998). Ils bénéficient d'une mesure nouvelle de
14,3 millions de francs pour assurer la mise en place de nouveaux parcs et
permettre la création de 23 emplois.
- Les moyens du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
atteignent 147,35 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement (+ 2,7 % par rapport à 1998). Le
conservatoire bénéficiera en 1999 de quatre créations
d'emplois.
- Les crédits affectés aux réserves naturelles,
58,66 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits
de paiement, progressent de 59 %.
•
La création du Fonds de gestion des milieux naturels
(FGMN)
Un fonds de gestion des milieux naturels est créé pour contribuer
au financement des projets d'intérêt collectif concourant à
la protection et à la réhabilitation de la gestion des milieux et
des habitats naturels. Il assurera le financement de la politique de
préservation naturelle et de la biodiversité relevant d'une
gestion contractuelle avec les collectivités locales, les associations
et l'Union européenne.
Ce fonds est doté de 164 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, dont 90 millions de francs de
dotations nouvelles et 74 millions de francs de redéploiements. Les
autorisations de programme destinées au FGMN s'élèvent
à 36,8 millions de francs pour 1999.
Les mesures nouvelles inscrites
au FGMN pour 1999 concernent
principalement :
- la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, notamment pour la gestion
avec compensation, sur cahier des charges, pour les propriétaires des
espaces forestiers et non agricoles du réseau (66 millions de
francs) ;
- le renforcement des capacités d'expertise des services
déconcentrés dans le cadre de la gestion contractuelle
(10 millions de francs) ;
- les moyens alloués aux nouveaux parcs naturels régionaux (PNR)
et à ceux dont la charte sera renouvelée (5 millions de
francs), ainsi qu'aux conservatoires régionaux des espaces naturels
(CREN) et aux réserves de biosphères (1 million de
francs) ;
- le programme de conservation des espèces animales sauvages et le
réseau des conservatoires botaniques nationaux (8 millions de
francs).
Votre rapporteur s'est interrogé sur les critères qui ont
présidé au choix des actions devant être
gérées par ce fonds, puisque les services du ministère de
l'environnement ont indiqué que le champ de compétence de ce
fonds pourrait être progressivement étendu à des domaines
de protection de la nature dont la gestion n'est pas contractuelle tels que les
parcs nationaux ou les sites protégés. On peut se demander si ce
fonds ne vise pas à favoriser le développement du réseau
Natura 2000. En effet, les services budgétaires du ministère
prévoient que les crédits effectivement consacrés à
Natura 2000 devraient atteindre par redéploiement 109 millions, au lieu
des 68,6 millions inscrits au titre du budget du FGMN grâce à la
mesure nouvelle de 66 millions de francs, complétée par un
redéploiement de crédits pour 2,6 millions de francs.
•
La politique des paysages
Les actions de protection des sites et des paysages (protection des sites
classés et inscrits, " opérations grands sites "...)
bénéficieront de 35,7 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, soit une diminution de 16,5 %
par rapport à 1998 (42,8 millions de francs).
La formation des professionnels paysagistes sera soutenue par le
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
L'Ecole nationale supérieure du paysage de Versailles, placée
sous la tutelle conjointe des ministères de l'agriculture et de
l'environnement, bénéficiera de 3 millions de francs de
mesures nouvelles.
•
L'évaluation de l'impact des activités humaines
sur l'environnement
Cet axe de la politique de protection de la nature est doté de
19,8 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Ces crédits diminuent donc de 19,8 % par rapport à
1998.
f) La recherche
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens relevant du Budget civil de
recherche et de développement (BCRD) consacrés aux
activités scientifiques et à la recherche. Ils concernent trois
domaines d'intervention (milieux et écologie, risques et impacts,
économie et société) auxquels il faut ajouter des projets
transversaux et les programmes de recherche de l'INERIS.
Les crédits affectés à ces actions augmentent de
6,9 % pour atteindre 80,7 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement. Les autorisations de programme
diminuent de 5,7 % (66 millions de francs).
En 1999, une mesure nouvelle de 1,75 million de francs est prévue
pour actualiser la masse salariale de l'INERIS.
B. LA FISCALITÉ ECOLOGIQUE
Comme la ministre de l'environnement l'avait souligné devant votre commission, le projet de loi de finances pour 1999 amorce la mise en place d'une " fiscalité écologique ". Cette " amorce " se traduit par un certain nombre de mesures ponctuelles -en particulier le début du rattrapage de la TIPP sur le gazole- mais aussi par une innovation d'une toute autre portée : la création de la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP.
1. La création de la TGAP
L'article 30 de la première partie du projet de loi de
finances propose d'instituer une " taxe générale sur les
activités polluantes " affectée au budget de l'Etat. Cette
taxe est présentée comme évolutive : comme l'indiquait
l'exposé des motifs de l'article, sa création s'inscrit en effet
"
dans la perspective d'une future " écotaxe "
européenne
".
Dans un avenir plus immédiat, Mme Dominique Voynet a mentionné
devant votre commission les concertations actuellement en cours pour substituer
la TGAP à tout ou partie des redevances perçues par les agences
de l'eau.
En 1999, toutefois, la TGAP ne se substituerait qu'aux taxes actuellement
perçues par l'ADEME.
Votre rapporteur examinera donc le dispositif proposé pour 1999 avant de
tenter de porter un jugement sur le principe de la TGAP, jugement qui ne peut
se fonder uniquement sur la " première étape " de sa
mise en place prévue par le projet de loi de finances.
a) Le dispositif proposé par l'article 30 du projet de loi de finances
A
compter de 1999, la TGAP remplacera les cinq taxes perçues directement
par l'ADEME. Son produit sera affecté au budget de l'Etat, et l'ADEME
bénéficiera d'une subvention budgétaire d'un montant
équivalent. Il est à noter que le produit de la TGAP devrait
être supérieur au produit attendu pour 1998 des taxes qu'elle
remplace, notamment en raison du relèvement de la taxe sur les
déchets.
Corrélativement, l'ADEME reversera au budget général le
produit perçu en 1999 au titre des anciennes taxes affectées.
L'application de l'article 30 du projet de loi de finances équivaut donc
à une " rebudgétisation " des ressources de l'ADEME,
rebudgétisation qui était en elle-même souhaitable, comme
votre rapporteur l'avait souligné l'an dernier.
•
Les cinq taxes remplacées par la TGAP
- La taxe sur la pollution atmosphérique
La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, qui est assise sur
la quantité de polluants émise au cours de l'année
précédant celle de son recouvrement, a été
créée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985.
Reconduite pour cinq ans en 1990, elle a été de nouveau
prorogée par le décret n° 95-515 du 3 mai 1995, qui a
élargi son assiette aux composés organiques volatils et a
augmenté son taux, pour tous les polluants taxés, de 150 francs
à 180 francs la tonne. Cette taxe, qui concerne moins de 1 500
installations ne s'applique qu'aux gros équipements de combustion.
La nécessité de dégager des nouveaux moyens pour financer
l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de
l'air a conduit à une nouvelle majoration de son taux par
l'arrêté du 8 décembre 1997. Le produit de cette taxe
devait donc atteindre 182,4 millions de francs en 1998. Cette augmentation
devrait permettre de dégager 40 millions supplémentaires en 1999
(soit 222,4 millions de francs).
- Les taxes sur le stockage des déchets ménagers et des
déchets industriels spéciaux
La taxe sur les déchets ménagers doit s'appliquer jusqu'au
30 juin 2002, date à laquelle seuls les déchets ultimes
pourront être mis en décharge aux termes de la loi du
13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets.
Elle est acquittée par les exploitants de décharge de
déchets ménagers et assimilés.
La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection
de l'environnement a institué la taxe sur les déchets industriels
spéciaux, qui est acquittée par les exploitants des installations
de traitement ou de stockage de ces déchets. Son produit est
destiné à financer la réhabilitation des sites
pollués n'ayant pas de propriétaire clairement identifié,
ou dont le propriétaire en faillite ne peut plus faire face à ses
obligations.
Grâce au relèvement du taux applicable, de 20 à 40 francs
par tonne de déchets réceptionnés, depuis le
1er janvier 1998, cette taxe alimente le budget de l'ADEME à
hauteur de 896,9 millions de francs, soit 803,7 millions de francs pour
les déchets ménagers et 93,2 millions de francs pour les
déchets industriels spéciaux.
- La taxe sur les nuisances sonores
Cette taxe sur le bruit émis par les transports aériens a
été instituée par la loi du 31 décembre 1992
relative à la lutte contre le bruit, pour permettre la mise en oeuvre
des dispositions nécessaires à l'atténuation des nuisances
sonores au voisinage des aérodromes. La taxe doit être
payée par les exploitants d'aéronefs, ou à défaut,
par leur propriétaire à l'occasion de tout décollage, sur
certains aéroports, d'un appareil de plus de deux tonnes. Le produit de
cette taxe s'élève en 1998 à 38,6 millions de francs.
L'extension de l'application de la taxe à trois nouveaux
aéroports et la majoration de son taux, prévue par l'article 103
de la loi de finances pour 1998, devrait permettre d'accroître le produit
annuel de la taxe de 38 millions de francs à environ 90 millions de
francs en 1999.
- La taxe sur les huiles de base
La taxe parafiscale sur les huiles de base a été instituée
en 1989, et prorogée pour cinq ans par le décret n° 94-753
du 31 août 1994. Elle a pour assiette le tonnage d'huiles neuves ou
régénérées mises sur le marché en France.
Son taux est fixé à 150 francs par tonne. Elle est
collectée par la direction générale des douanes et des
droits indirects. Le produit de cette taxe s'élève à 107,9
millions de francs en 1998.
•
Le régime de la TGAP
Le régime de la TGAP est défini par les articles 266
sexies
à
undecies
nouveaux du Code général
des douanes, instituant la liste des redevables, précisant le fait
générateur et fixant le montant de la taxe. Ces dispositions se
substituent aux textes qui régissaient jusqu'alors les taxes
affectées à l'ADEME.
Le projet de loi de finances propose d'assujettir à la TGAP les
personnes physiques ou morales aujourd'hui soumises aux taxes qu'elle remplace.
Le fait générateur de la TGAP reste le même que celui des
taxes précédentes sauf pour la taxe sur les huiles de base. Les
personnes qui étaient soumises à la taxe sur les huiles de base
devront acquitter la TGAP quand seront livrées, mises en consommation ou
utilisées des " lubrifiants susceptibles de produire des huiles
usagées ".
Les taux de la TGAP seront les mêmes que ceux des taxes existant
précédemment en matière de pollution atmosphérique
et de nuisances sonores. En revanche, le taux applicable aux huiles de base
augmente pour passer de 150 à 200 francs par tonnes. De même, le
taux applicable aux déchets passe de 40 à 60 francs par tonne, et
le montant minimal annuel de la taxe, que la loi du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement avait
abaissé de 5 000 à 2 000 francs par installation, est
porté à 3 000 francs.
Le produit de la TGAP pour 1999 est estimé à 1935 millions de
francs, soit une augmentation de 34 %
par rapport au produit des taxes
auxquelles elle se substitue
.
Cette augmentation permettra de dégager 500 millions de francs
supplémentaires qui seront alloués à la relance de la
politique de maîtrise de l'énergie : ces crédits iront
à l'ADEME, en provenance du budget de l'environnement à hauteur
de 333 millions de francs et de l'industrie à hauteur de
167 millions de francs.
L'ADEME recevra donc en 1999 une subvention strictement équivalente au
produit de la TGAP.
Les crédits du ministère de l'environnement destinés
à l'ADEME s'élèvent en fait à 1834,1 millions de
francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, (soit
1682,6 millions inscrits au titre VI, subventions d'investissement
accordées par l'Etat, et 151,5 millions de francs inscrits au titre IV,
interventions publiques), la différence résulte de reliquats de
subventions pour l'année 1998 et des frais de gestion de l'Agence, soit
66,1 millions de francs.
b) Les conséquences de la création de la TGAP
Dans son
principe, la substitution de la TGAP aux actuelles ressources affectées
répond à une indéniable " logique
écologique " et peut présenter quelques avantages.
Il convient cependant de mettre en regard des arguments invoqués
à l'appui de sa création, les inconvénients qu'elle peut
présenter pour le financement de la lutte contre la pollution et les
incertitudes liées à son évolution future.
•
Certains des arguments présentés en faveur de la
création de la TGAP sont tout à fait recevables
* Il n'est pas niable, par exemple, que la nouvelle taxe est davantage conforme
au principe " pollueur-payeur " :
- elle " détache " le taux de la taxe du montant des
ressources à collecter pour remédier aux conséquences des
pollutions ; il sera donc possible de faire varier les taux pour
décourager certains comportements sans pour autant accroître
corrélativement et automatiquement les dépenses publiques
correspondantes ;
- son paiement ne risque pas, comme celui d'une taxe affectée,
d'être considéré par les assujettis comme l'acquisition
d'un " droit à polluer " ;
* En deuxième lieu, la nouvelle taxe peut permettre une simplification
et une remise en ordre des nombreuses taxes ponctuelles -une cinquantaine- qui
ont été créées au fil du temps pour lutter contre
les pollutions et financer la dépollution.
* Enfin, la " débudgétisation " croissante de la
politique de l'environnement nuisait incontestablement à sa
visibilité, et ne favorisait pas l'exercice, par l'autorité
politique, de ses responsabilités dans l'orientation et la gestion de
cette politique.
•
Mais ces avantages " conceptuels " ne doivent pas
faire négliger les risques liés à la mise en place de la
TGAP
* Le premier de ces risques est, bien entendu, l'incertitude
inséparable du financement budgétaire. Rien ne permet de garantir
que le produit de la TGAP, à la différence de celui des taxes
affectées, bénéficiera à la politique de
l'environnement.
La ministre de l'environnement s'en affirme persuadée et il n'y a aucune
raison de douter de sa sincérité : mais il faut bien voir
que le ministère de l'environnement n'aura pas demain plus de
compétences pour décider de l'utilisation du produit de la TGAP
qu'il n'en avait hier dans l'utilisation des ressources affectées, et
que la création de la TGAP n'augmente pas sa capacité de
décision, mais bien celle du ministère de l'économie et
des finances.
On peut donc sérieusement s'inquiéter de la
pérennité des ressources de l'ADEME aujourd'hui, des Agences de
l'eau demain. L'expérience de l'Agence nationale de
l'amélioration de l'habitat constitue à cet égard un
précédent peu encourageant : le montant de ses ressources,
désormais " budgétaires ", est notablement
inférieur au produit de la taxe additionnelle au droit de bail qui lui
était antérieurement affecté.
Et cette incertitude ne pourra que s'accroître avec le temps et avec
l'intégration de nouvelles taxes dans la TGAP.
* Il convient aussi de s'interroger sur le caractère
" évolutif " de la nouvelle taxe. Jusqu'où ira cette
" évolution " ? L'imagination fiscale étant sans
limites, et le produit de cette taxe " écologique "
n'étant pas obligatoirement affecté au financement de la
protection de l'environnement, on peut craindre que la TGAP ne devienne un
instrument commode pour abonder les ressources publiques et aggraver encore la
pression fiscale globale.
2. Les autres mesures fiscales
a) Le rattrapage de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le gazole
La
TIPP sur le gazole s'élève aujourd'hui à 2,41 F/l
contre 3,84 F/l pour la TIPP sur l'essence sans plomb. L'écart est
donc de 1,43 F/l, supérieur de plus de 50 % à la
moyenne communautaire (0,93 F/l).
Cette différence ne semble pas justifiée. En effet, les avantages
et les inconvénients respectifs des véhicules à essence et
diesel sont comparables.
L'article 18 du projet de loi de finances pour 1999 propose une augmentation
de la TIPP sur le gazole
de 7 centimes par litre
. Dans le
même temps le taux de la TIPP sur les carburants propres (essence sans
plomb, gaz de pétrole liquéfié -GPL-, gaz naturel
véhicule -GNV-) ne sera pas modifié.
Cette actualisation devrait réduire l'écart de taxation entre le
gazole et le super carburant sans plomb, afin d'aligner en sept ans
l'écart français sur l'écart communautaire moyen (soit une
augmentation de 7 centimes par litre pendant 7 ans).
L'augmentation des prix à la pompe pour les particuliers devrait
être inférieure à 9 centimes par litre (soit
finalement un prix inférieur à celui du début de
l'année 1998 : 4,10 F contre 4,73 F).
Enfin pour ne pas pénaliser le transport routier français, il est
proposé d'accorder aux professionnels concernés un remboursement
partiel de la taxe intérieure de consommation sur le gazole, égal
à la différence entre le niveau indexé de la taxe sur le
gazole en 1998 et le tarif de la taxe intérieure sur le gazole
applicable, et limité à 40 000 litres de gazole par
an.
b) La reconduction des régimes d'amortissement exceptionnel de biens destinés à protéger l'environnement
Les
régimes d'amortissement exceptionnel sur douze mois de biens
destinés à économiser l'énergie ou à lutter
contre certaines pollutions
viennent à échéance le
31 décembre 1998. Ces régimes concernent les biens
destinés à économiser l'énergie, lutter contre les
nuisances sonores, la pollution industrielle des eaux, de l'air ou la pollution
d'origine agricole.
L'article 69 du projet de loi de finances pour 1999 propose leur reconduction
pour une durée de quatre ans (jusqu'au 31 décembre 2002). De
plus, afin de simplifier la législation, l'agrément prévu
pour les biens destinés à économiser l'énergie et
ceux destinés à lutter contre les nuisances sonores serait
supprimé (pour les acquisitions réalisées après le
31 décembre 1998).
Un amortissement exceptionnel sur douze mois est également
prévu pour les véhicules et matériels fonctionnant
à l'électricité, au GPL et au GNV,
pour les
accumulateurs permettant à ces véhicules de fonctionner, et pour
les cyclomoteurs, acquis à l'état neuf à compter du
1er janvier 1997, et fonctionnant exclusivement au moyen de
l'énergie électrique.
Ce régime d'amortissement exceptionnel expire le
31 décembre 1999. Il est prévu à l'article 31 du
projet de loi de finances pour 1999 de le proroger jusqu'au 31 décembre
2003 et de l'étendre à tous les véhicules fonctionnant en
bicarburation et aux accumulateurs nécessaires à leur
fonctionnement.
c) La diminution de la TVA sur le traitement des déchets
La loi du 13 juillet 1992 prévoit la suppression
quasi totale des décharges à ciel ouvert au 30 juin 2002.
Afin d'aider les collectivités locales à financer les
investissements nécessaires à la réalisation de cet
objectif et d'encourager le développement de la collecte et du tri
sélectifs, il est proposé à l'article 21 du projet de loi
de finances pour 1999 de diminuer le taux de TVA applicable à ces
opérations. Ce dernier passerait de
20,6 % à
5,5 %
.
Le coût budgétaire de cette mesure serait de l'ordre de
300 millions de francs.
Elle devrait contribuer à compenser le surcoût lié à
la collecte sélective des déchets ménagers. Mais celui-ci
est très lourd (coût d'une collecte sans tri = 200 à
400 francs la tonne, coût d'une collecte
sélective = 500 à 2 000 francs la tonne). Et
il faut rappeler que dans le même temps la taxe sur les déchets
ménagers progresse de 40 à 60 francs par tonne.
II. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DES ESPACES NATURELS
A. L'AUGMENTATION DES DÉPENSES CONSACRÉES A LA POLITIQUE DE PROTECTION DE LA NATURE
L'évolution des crédits de l'agrégat
" protection de la nature " fait apparaître que cette action
constitue une des priorités du ministère de l'environnement.
L'augmentation des dépenses de fonctionnement est
particulièrement spectaculaire : elles s'élèveront
à 341,5 millions de francs, soit une progression de 42 % par
rapport à 1998.
Comparativement, les dépenses en capital augmentent de façon
beaucoup plus modérée. La progression des crédits de
paiement (313 millions de francs) n'est que de 2 %. Celle des
autorisations de programmes (364,5 millions de francs) est plus
substantielle, soit 11 %.
La forte augmentation des moyens de fonctionnement rétablit une certaine
cohérence entre la progression des espaces protégés et
celle des ressources correspondantes. Cette cohérence constitue un
progrès par rapport à la situation constatée l'an dernier,
caractérisée par une évolution des moyens manifestement
insuffisante pour faire face à celle des besoins.
Cependant, cet ajustement bienvenu entre les moyens et les ambitions de la
politique de protection de la nature ne lève pas les interrogations que
suscitent la progression continue des zones protégées et la
multiplication des régimes de protection.
Il conviendrait en effet, de se demander si cette évolution ne risque
pas d'aggraver les risques de dégradation des portions du territoire qui
ne font l'objet d'aucune protection. Pour votre rapporteur, il faut aussi
chercher à convaincre tous les agents économiques de la
nécessité de prendre en compte, sur l'ensemble du territoire, les
exigences de la protection de la nature et des paysages et de faire
prévaloir des comportements compatibles avec les principes du
développement durable.
1. La politique de protection de la nature menée par l'Etat : un renforcement des moyens du réseau des espaces protégés
a) La protection des sites et des paysages
La loi
du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments naturels et
des sites constitue l'instrument le plus ancien pour la protection des sites
naturels ou bâtis.
Son application s'est traduite par le classement de 2 700 sites et par
l'inscription de 5 100 autres sites, d'ampleur très variable.
Depuis une vingtaine d'années, la loi de 1930 est utilisée pour
le classement de vastes ensembles paysagers : ainsi avant la fin de 1998,
était prévu le classement des gorges de la Loire, de Marquenterre
(Somme), et du massif forestier d'Ermenonville (Oise).
La gestion des sites classés est désormais organisée dans
le cadre de documents d'orientation et de recommandation permettant de
définir les objectifs poursuivis et le devenir des sites
concernés.
Le projet de loi de finances prévoit d'affecter à la politique
des sites et des paysages 37,5 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, ce qui correspond à une nette
diminution des dépenses prévues en 1999 (-16,5 %).
•
La politique des " grands sites "
La politique des " grands sites ", initiée dès 1976 et
relancée en 1989 dans le cadre d'une communication commune des ministres
chargés de l'équipement et de l'environnement, a pour objet de
permettre la réhabilitation et la mise en valeur des sites
protégés les plus remarquables et les plus menacés,
notamment du fait de l'afflux touristique. Les opérations partenariales
menées à ce titre s'appuient sur un programme de remise en valeur
de l'espace protégé, tout en prenant en compte un
développement économique compatible avec la qualité des
lieux.
Depuis 1997, ces opérations sont financées par des crédits
du ministère de l'environnement et non plus par des crédits du
ministère de l'équipement. Les dotations consacrées
à ces opérations s'élevaient à 9,8 millions de
francs en 1997 et en 1998, elles seront reconduites pour 1999, et
réparties entre des crédits d'études (1,2 million de
francs) et des crédits de travaux (8,6 millions de francs).
De 1989 à 1998, le ministère de l'équipement puis celui de
l'environnement ont financé :
- en études, 20 opérations pour un montant global de 3,1 millions
de francs ;
- en travaux, 14 opérations pour un montant global de 36,8 millions
de francs.
Quatre opérations peuvent être considérées comme
terminées ou ayant fait l'objet de tranches fonctionnelles de
travaux : la Dune du Pilat, les jardins du Rayol, la Restonica et la
Montagne-Sainte-Victoire.
Au total, 27 opérations " grands sites " sont
actuellement à des stades d'avancement divers, en cours d'études
ou en travaux (soit huit de plus que l'année dernière).
Enfin,
quatre directives paysagères
sont actuellement à
l'étude pour protéger des territoires remarquables pour leur
intérêt paysager : les Alpilles, les Côtes-de-Meuse, les
vues sur la cathédrale de Chartres et le Mont-Salève.
•
Les autres mesures en faveur de la politique du paysage
Le ministère mène également une action visant à
faire reconnaître au plan international les paysages français.
Ainsi, deux nouveaux dossiers ont été déposés
devant l'UNESCO dans le cadre de la convention du patrimoine mondial. Le
village de Saint-Emilion et son vignoble ainsi que la vallée de la Loire
entre Sully-sur-Loire et le confluent du Maine devraient être reconnus en
1999 comme paysages culturels de valeur universelle exceptionnelle.
b) Les réserves naturelles et les parcs nationaux
•
Les réserves naturelles
En août 1998, la France compte 141 réserves naturelles (soit sept
de plus qu'en 1997) protégeant 443 795 hectares ; cela
correspond à une augmentation de superficie de 37 % par rapport
à 1997. L'instruction de projets concernant la création de
33 nouvelles réserves est en cours.
L'objectif assigné aux réserves naturelles est d'assurer une
protection exemplaire de chacun des milieux existant en France, en se fondant
sur les inventaires scientifiques réalisés par des experts
français et européens. Le régime de leur constitution est
fixé par la loi du 10 juillet 1976.
Les modalités de gestion des réserves sont
déterminées par l'article R.242-18 du Code rural, qui
prévoit que les réserves naturelles peuvent être
gérées par des propriétaires de terrains classés,
des associations, des fondations, des collectivités locales ou des
établissements publics dans le cadre de conventions passées avec
l'Etat.
Pour les 141 réserves existantes, la répartition des organismes
gestionnaires est actuellement la suivante :
- 28 réserves sont gérées par des instances locales :
11 sont gérées directement par des collectivités locales,
11 par des parcs naturels régionaux et 6 par des syndicats mixtes ou
intercommunaux ;
- 25 réserves sont confiées à des établissements
publics (parcs nationaux, Office national des forêts, Office national de
la chasse...) ;
- 81 réserves sont gérées par des associations
- 7 réserves récemment créées n'ont pas encore de
gestionnaire désigné.
Il faut relever que huit réserves naturelles bénéficient
d'une cogestion par deux organismes. Cela semble correspondre à
l'intérêt grandissant pour les réserves naturelles
manifesté par les collectivités locales qui prennent conscience
de la place que ces dernières peuvent tenir dans le développement
local.
Les crédits provenant des collectivités locales
représentaient en 1997 environ 20 % des ressources des
réserves en fonctionnement et 39 % en investissement. En outre, les
collectivités locales apportent aux réserves un soutien en nature
en mettant à leur disposition des locaux et du matériel.
Les difficultés rencontrées dans la gestion des réserves
sont de trois ordres. Elles tiennent aux limites que les réserves
imposent à certaines activités humaines (la chasse, le
développement de certaines formes d'activités touristiques,
agricoles ou sylvicoles), à la difficulté de trouver un organisme
gestionnaire compétent sur les plans technique, scientifique et
administratif (l'Etat est parfois amené à gérer
directement une réserve à titre provisoire), et enfin au
coût que représentent la création de nouvelles
réserves et la mise en oeuvre de méthodes de gestion efficaces et
exemplaires.
L'effort entrepris pour améliorer la gestion des réserves doit
être poursuivi en établissant dans chaque réserve un plan
de gestion. Ces plans permettent en effet de renforcer la participation des
partenaires concernés (notamment des propriétaires privés)
et d'effectuer un bilan du patrimoine naturel protégé pour
pouvoir définir les objectifs assignés à la réserve
et ainsi déterminer les moyens d'intervention nécessaires. En
1998, 6 nouveaux plans ont été examinés, ce qui porte
à 37 le nombre de plans élaborés et agréés
par le Conseil national de la protection de la nature.
Le financement par l'Etat des nouvelles réserves, insuffisant en 1996
comme en 1997, a été rendu plus aisé en 1998 grâce
à une augmentation des crédits qui leur ont été
consacrés. Cette tendance se poursuit en 1999 avec une hausse
significative de 59 % de leurs moyens de fonctionnement
(58,66 millions de francs). Les autorisations de programme, qui avaient
diminué de 4,4 % en 1998, s'élèvent à
20,6 millions de francs, en augmentation de 35 % par rapport à
1998. Une mesure nouvelle de 7,5 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement doit permettre d'assurer la gestion
des réserves récemment créées.
L'objectif est de porter à 250 le nombre des réserves à
l'horizon 2040.
•
Les parcs nationaux
La loi du 22 juillet 1960 a défini les objectifs de la politique
des parcs nationaux qui ont pour mission de protéger le patrimoine
naturel, de mettre à la disposition de tous, et plus
particulièrement des citadins, les richesses qu'ils préservent,
et enfin, de contribuer au développement économique, social et
culturel des territoires où ils sont implantés.
On compte aujourd'hui sept parcs nationaux représentant 0,66 % du
territoire national, et 2,2 % si l'on prend en compte leurs zones
périphériques.
Alors que les deux derniers parcs ont été créés
respectivement en 1979 (parc du Mercantour) et en 1989 (parc de la Guadeloupe),
trois nouveaux parcs, dont la création est désormais en phase
opérationnelle devraient venir s'ajouter aux sept parcs existants.
Le projet le plus avancé concerne le parc national de la forêt
tropicale de Guyane qui revêt une urgence particulière, compte
tenu des engagements pris par la France lors de la Conférence de Rio en
1992 sur la diversité biologique. La charge budgétaire
nécessaire à la mise en place de ce parc, dans le courant du
premier semestre de l'an 2000, est très lourde. Ses effectifs permanents
passeront de 9 à 85 postes à l'échéance 2000. Ce
nouveau parc multipliera à lui seul la superficie totale des parcs
nationaux par sept. Son budget de fonctionnement annuel est
évalué à 37 millions de francs (par rapport à
15 millions de francs pour un parc moyen de 50 000 hectares). Enfin,
les dépenses d'investissement initial, qui devront être
réparties sur cinq ans, sont estimées à près de
90 millions de francs.
Les deux autres projets concernent le milieu marin. Le projet de parc marin de
Corse a pris beaucoup de retard. Des difficultés conjoncturelles, par
exemple liées à la difficulté à trouver un
gestionnaire pour la relance du grand site de Girolata, et des
difficultés structurelles handicapent la création de ce parc qui
devrait constituer un sanctuaire du milieu méditerranéen compte
tenu de l'excellente qualité des eaux, de la faible densité
humaine et de l'isolement de certaines des zones qui le composeront.
Le projet de parc marin de la mer d'Iroise est moins avancé. Les
réunions du comité de pilotage tenues depuis deux ans ont permis
l'élaboration d'un document d'intention qui sera présenté
à l'automne 1998.
Les parcs nationaux rencontrent trois grandes difficultés.
- En premier lieu,
les parcs n'ont pas toujours la possibilité
de gérer tous les territoires qui les concernent
. L'affectation de
certains terrains domaniaux (notamment les terrains d'altitude sans vocation
forestière) devrait être envisagée au profit des
établissements publics gérant les parcs. De même, en accord
avec le ministre chargé de la forêt, il serait intéressant
que la spécificité des parcs nationaux soit prise en compte dans
les documents relatifs à la forêt (tels que les orientations
régionales forestières, les aménagements forestiers, les
plans de gestion, etc.).
- En second lieu,
le succès touristique
des parcs, qui
reçoivent environ 7,2 millions de visiteurs par an, pose paradoxalement
un problème. Une telle pression humaine sur des territoires relativement
restreints nécessite en effet un effort de gestion des flux
touristiques, sans sacrifier la protection des milieux.
- Enfin, la principale difficulté des parcs, inhérente
à la mission définie par les textes fondateurs, est de
protéger la nature tout en favorisant le développement de la
zone périphérique
. Ainsi, à titre d'exemple, on peut
évoquer les problèmes posés par la conservation des
alpages pour les parcs de montagne. La préservation de ces milieux
dépend de la présence de bergers et de leurs troupeaux. Or
ceux-ci sont soumis à des normes européennes d'hygiène et
de sécurité très strictes qui entraînent parfois des
travaux de génie civil difficilement compatibles avec les exigences
liées à la protection de la nature et de l'habitat.
L'article L 241-10 du code rural, dont la rédaction résulte de la
loi du 22 juillet 1960, prévoit que dans ces zones
périphériques "
les diverses administrations publiques
prennent, suivant un programme défini, en liaison avec l'organisme de
gestion (...), toutes les mesures pour permettre un ensemble de
réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique
et culturel tout en rendant plus efficace la protection de la nature dans le
parc
".
Cette disposition, liée au contexte de la décentralisation, donne
aux parcs nationaux une légitimité nouvelle pour intervenir sur
leur zone périphérique, contribuer au développement local
et maintenir les activités traditionnelles.
C'est dans cette perspective que le parc national des Écrins a
expérimenté la mise en oeuvre d'une démarche contractuelle
en signant en 1996 une charte d'environnement et de développement
durable avec les communes du parc.
De plus, une mise à jour des décrets de création des parcs
nationaux est entreprise pour leur permettre une meilleure gestion des zones
périphériques.
Un effort budgétaire est consenti dans le projet de loi de finances
pour 1999 pour renforcer les moyens de fonctionnement des parcs nationaux
.
Les crédits qui leur sont alloués s'élèvent en
dépenses ordinaires à 129 millions de francs, en augmentation de
10,5%. Une mesure nouvelle de 14,3 millions de francs est prévue pour
assurer la mise en place des nouveaux parcs et permettre la création de
23 emplois supplémentaires. Les crédits d'investissement sont
reconduits en francs courants en autorisations de programme et diminués
de 5,4% en crédits de paiement (44,46 millions de francs).
c) Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
La loi
du 10 juillet 1975 a confié au Conservatoire du littoral la mission
de "
mener une politique foncière de sauvegarde de l'espace
littoral, de respect de l'espace naturel et de l'équilibre
écologique
", c'est-à-dire de protéger les
espaces naturels maritimes et lacustres de tous risques de dégradation
ou d'urbanisation.
Au cours de ces 23 dernières années, le conservatoire a acquis un
peu plus de 53 000 hectares d'espaces naturels fragiles ou menacés.
L'intervention de l'établissement public a porté sur 396 sites
différents répartis sur la totalité des
départements littoraux, 10 % du linéaire côtier
métropolitain est désormais protégé par les
interventions du conservatoire.
Afin de mener à bien la politique foncière qui lui incombe, le
conservatoire a dépensé, depuis sa création
1,6 milliard en francs courants, soit 2,1 milliards en francs
constants. Son intervention a donc été efficace, pour un
coût relativement modique. La quasi-totalité des terrains ainsi
acquis est, à de très rares exceptions près,
d'accès gratuit.
Le champ de compétence du Conservatoire a été
progressivement élargi par :
- la loi littoral du 3 janvier 1986 ;
- la loi paysage du 8 janvier 1993 qui a étendu la
compétence du conservatoire à la Camargue gardoise, à une
grande partie de la plaine de Crau et de la plaine des Maures.
- la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement. Elle a inclu dans la zone de compétence
du conservatoire " les communes riveraines des estuaires et des deltas,
lorsque tout ou partie de leurs rives sont situées en aval de la limite
de salure des eaux ".
- et enfin, par un décret du 5 avril 1995, qui a étendu la
compétence du conservatoire à cinq lacs supplémentaires
(Grandlieu, Madine, Naussac, Granval et le réservoir de l'Aube), ainsi
qu'à la collectivité territoriale de Mayotte.
Les trois volets principaux de l'action du conservatoire consistent à
assurer la maîtrise foncière des sites naturels les plus
précieux, à mettre en place après remise en état
avec les collectivités locales concernées un dispositif de
gestion de ces sites et à organiser l'accueil et l'information du
public. Ces missions deviennent plus lourdes en raison de l'extension du champ
de compétence du conservatoire. Le projet de loi de finances pour 1999
prévoit donc la création de quatre emplois supplémentaires
(comme en 1998), grâce à une mesure nouvelle de 5,9 millions
de francs.
Par ailleurs, le conservatoire doit poursuivre sa stratégie globale de
préservation à long terme d'un tiers du littoral français,
communément appelé le " tiers-sauvage ". Pour y
parvenir, l'établissement public devrait acquérir au cours des
prochaines décennies 120 000 hectares supplémentaires, ce
qui porterait l'ensemble de son patrimoine à environ 170 000
hectares. Or le conservatoire doit faire face, de plus en plus
fréquemment, à l'acquisition de très gros domaines.
Plusieurs propriétés de ce type sont en cours de
négociation : le domaine du Dattier, le domaine de la Bastide
Blanche, les Vieux Salins, l'Île de Malprat (sur le Bassin d'Arcachon).
Le coût de ces acquisitions, prises isolément, peut atteindre
plusieurs dizaines de millions de francs, ce qui pose des problèmes de
financement. Dans ce contexte, l'augmentation des moyens du conservatoire
apparaît particulièrement nécessaire.
Les crédits alloués au conservatoire bénéficient
en 1999 d'une augmentation sensible
.
Les moyens de fonctionnement du conservatoire s'élèvent à
147,35 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits
de paiement, soit une progression de 2,7 % par rapport à 1998. Les
autorisations de programme s'élèveront à 135 millions de
francs, en augmentation de 8% par rapport à la loi de finances pour
1998. Cette augmentation est plus significative si l'on prend en compte les
crédits effectivement disponibles : en effet, une mesure
d'annulation de crédits prise en 1998 avait diminué de
6 millions de francs les crédits d'investissement du
conservatoire.
2. La politique contractuelle et la création du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN)
Ce fonds doit assurer le financement de la politique de
préservation des milieux naturels et de la diversité biologique
relevant principalement de mesures de gestion contractuelle
.
La globalisation au sein du nouveau fonds de crédits jusque là
distincts doit permettre d'assurer la cohérence de cette politique qui
vise à sauvegarder les milieux naturels et conserver la diversité
biologique, sur la base d'une gestion contractuelle favorisant le maintien ou
le rétablissement d'activités humaines compatibles avec le
respect des équilibres naturels.
Les crédits du FGMN s'élèvent à 164 millions
de francs. Le tableau ci-dessous indique leur répartition:
|
|
Dépenses ordinaires |
|
Total (DO+CP) |
|
|
|
|
(DO) (en MF) |
CP |
AP |
(en MF) |
|
|
Parcs régionaux |
34,8 |
7,6 |
15,2 |
42,4 |
25,9 |
|
Capacité d'expertise |
10 |
5,2 |
10,5 |
18,2 |
11,1 |
|
Gestion contractuelle de l'espace |
3 |
|
|
|
|
|
Programme d'actions biodiversité |
20,8 |
5,3 |
10,5 |
26,1 |
15,9 |
|
CBN |
3,2 |
|
|
3,2 |
1,9 |
|
Natura 2000 |
55,3 |
13,3 |
29,8 |
68,6 |
41,9 |
|
Autres actions communautaires |
|
5,5 |
13,6 |
5,5 |
3,3 |
|
TOTAUX |
127,1 |
36,9 |
79,6 |
164 |
100 |
On relèvera que le plan Natura 2000 représente 41,9 % des crédits du Fonds, et les parcs régionaux, 25,9 %.
a) Le plan Natura 2000
•
Les textes
Les premières réglementations communautaires en matière de
protection de la nature ont porté sur la protection de l'avifaune
à travers la directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 relative à
la conservation des oiseaux sauvages, la nature transfrontalière des
migrations des oiseaux justifiant une action communautaire. Ce texte à
la fois peu précis et peu contraignant et qui laissait une grande marge
d'appréciation aux Etats membres, ne constituait qu'une approche
fragmentaire de la mise en place d'une politique européenne du
conservatoire de la biodiversité. Il fut complété par la
directive 92/431/CEE du conseil du 21 mai 1992 dite directive
" Habitats ".
L'objectif de cette directive est de contribuer à assurer la
préservation de la diversité biologique européenne,
principalement au moyen de la constitution d'un réseau écologique
de sites abritant les habitats naturels et les habitats d'espèces de
faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Ce
réseau, intitulé " Natura 2000 " doit contribuer
à la réalisation des objectifs de la convention mondiale sur la
préservation de la diversité biologique adoptée au
" Sommet de la terre " de Rio de Janeiro en 1992 et ratifiée
par la France.
•
Les méthodes
Il s'agit de promouvoir une gestion adaptée des habitats naturels et
de la faune et la flore sauvages tout en tenant compte des exigences
économiques, sociales et culturelles ainsi que des particularités
régionales et locales de chaque Etat membre. Le réseau Natura
2000 n'a pas pour objet de créer des " sanctuaires de nature "
où toute activité humaine serait interdite (la chasse, par
exemple, n'est pas proscrite de manière générale dans les
zones " Natura 2000 "). En effet, le maintien de la diversité
biologique dépend souvent, spécialement dans l'espace rural et
forestier, de la présence d'activités humaines.
Le réseau Natura 2000 reposera prioritairement sur une politique
contractuelle élaborée avec tous les partenaires locaux
(élus, propriétaires, gestionnaires...). Leur adhésion
constitue en effet le meilleur gage de réussite à long terme du
réseau. L'accent a donc été mis sur les concertations
locales préalablement à l'élaboration des propositions de
sites susceptibles de figurer dans le réseau. Ces principes ont
été repris et développés dans un mémorandum
interprétatif de la directive établi par le gouvernement
français et la Commission.
•
Le calendrier de mise en oeuvre de la directive
Chaque État membre réalise un inventaire des sites abritant les
habitats naturels et les habitats de la faune et de la flore sauvages
listés dans les annexes des directives " habitats " et
" oiseaux ", puis adresse ses propositions à la Commission.
La liste des sites d'importance communautaire au sein de chacune des six
régions biogéographiques (continentale, alpine,
méditerranéenne, atlantique, macaronésienne,
boréale) est établie par la Commission en accord avec les Etats
membres afin de constituer un réseau cohérent.
La désignation officielle des sites par les Etats membres doit
s'étaler jusqu'en 2004.
•
La relance de Natura 2000
Une mauvaise interprétation de la directive ayant suscité des
craintes de " sanctuarisation " de nombreux territoires a ralenti, en
juillet 1996, la mise en place du réseau Natura 2000, et a donné
lieu à une mise en demeure complémentaire de la France par la
Commission européenne le 3 juillet 1997.
Le processus de relance de Natura 2000 a été initié par la
circulaire du ministère de l'environnement du 11 août 1997.
Un comité national de suivi et de concertation a été
créé, qui regroupe notamment des élus, des
représentants des propriétaires et des usagers de la nature. Des
groupes de travail thématiques issus de ce comité sont
chargés d'apporter des précisions sur certaines notions, par
exemple les notions de " perturbation " ou de
" détérioration ", ainsi que sur l'évaluation
des coûts de gestion des futurs sites Natura 2000.
Chaque site qui sera désigné pour faire partie du réseau
sera doté d'un document d'objectifs, document cadre fixant les
orientations de gestion et les moyens financiers d'accompagnement. Pour aider
à la rédaction de ces documents, le ministère de
l'environnement fait procéder à l'élaboration de cahiers
d'habitats sous l'égide du Muséum national d'histoire naturelle.
Ces cahiers, qui ne seront pas normatifs, contribueront à l'information
des acteurs locaux.
•
Les mesures d'accompagnement
Des mesures d'accompagnement financières et fiscales sont
prévues ou en cours de négociation. Les propriétaires et
gestionnaires qui ont en charge l'entretien et la gestion du patrimoine naturel
national devraient ainsi bénéficier d'une
rémunération appropriée aux prestations et aux services
rendus à la collectivité. Des moyens seront en outre
mobilisés en provenance des fonds européens, conformément
aux cofinancements communautaires prévus par la directive
" Habitats " (attribution de financements dans le cadre du programme
LIFE, ligne d'instrument financier pour l'environnement).
Les propriétaires ou gestionnaires ne relevant pas déjà de
mesures d'aide européennes ou nationales bénéficieront,
notamment pour la réalisation de travaux de réhabilitation des
milieux naturels particulièrement menacés, d'aides du FGMN. Une
mesure nouvelle de 66 millions de francs est prévue à cet effet.
Votre rapporteur souligne que le montant de ces crédits n'est
guère significatif dans la mesure ou, pour l'instant, le financement de
la phase d'élaboration des cahiers d'objectifs est essentiellement
assuré par des crédits européens. Lors de son audition
devant votre commission la ministre a, en effet, déclaré que,
dans les années à venir, les crédits destinés
à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 devraient augmenter.
Cependant, elle n'a pas précisé l'ampleur de cette montée
en charge, ce qui laisse subsister les interrogations des propriétaires
et des gestionnaires des sites destinés à être
intégrés au réseau.
Le Gouvernement entend mettre en place un cadre législatif pour ce
dispositif contractuel. Un avant projet de loi a été remis pour
avis le 2 juin 1998 au Comité national de suivi et de
concertation Natura 2000. Un projet de loi devrait être soumis au
Parlement dans le courant de l'année 1999. Il est à cet
égard regrettable que le gouvernement n'ait pas choisi de s'appuyer,
éventuellement en l'amendant, sur la proposition de loi adoptée
par le Sénat, ce qui aurait permis d'assurer une mise en place plus
rapide de cette législation.
•
Les sites proposés
Une première liste de sites susceptibles d'être reconnus
d'importance communautaire a été transmise à la Commission
européenne en février 1998. Elle regroupe 543 sites, soit
1,6 % du territoire national (la liste belge représente 3 % du
territoire, et la liste danoise 26 %).
En juin dernier, 151 nouvelles propositions de sites ont été
transmises par les préfets, portant la surface couverte à
1,6 million d'hectares environ (soit 2,8 % du territoire).
b) Les parcs naturels régionaux
Créés en 1967 à l'initiative de la
délégation à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale (DATAR), les parcs naturels régionaux
sont aujourd'hui au nombre de 36 et couvrent 10 % du territoire national
(21 régions, 60 départements, plus de 3 020
communes sont concernées). Fondée sur la notion de contrat et de
libre adhésion, la politique des parcs naturels régionaux
constitue une formule originale et réussie de coopération et de
partenariat.
Ces parcs ont, outre leur rôle de préservation de la nature, une
influence notable sur la stabilisation et le développement de l'emploi
dans des zones rurales souvent menacées de désertification.
•
Situation des parcs naturels régionaux
13 parcs ont entamé le processus de révision de leurs chartes
entre septembre 1994 et décembre 1996. Les parcs de Normandie Maine, de
Martinique, de la Forêt d'Orient, de la Montagne de Reims, du Queyras, du
Morvan, du Lubéron, d'Armorique, du Vercors, de Camargue ont tous
bénéficié d'un renouvellement de classement entre la fin
de l'année 1997 et le début de l'année 1998. La
procédure de renouvellement du classement des parcs de Corse et du
Haut-Languedoc devrait s'achever avant la fin de l'année 1998.
Le parc du Marais Poitevin n'a pas sollicité de renouvellement de
classement. Une mission a été diligentée pour proposer les
modalités d'une action concertée permettant de restaurer au
meilleur niveau ce parc, déclassé depuis le 1er janvier 1997.
Parmi les 7 parcs dont le renouvellement de classement devait intervenir
avant la fin de l'année 1997, trois d'entre eux ont déjà
bénéficié du renouvellement : le parc des marais du
Cotentin et de Bessin, le parc des Ballons des Vosges et le parc du
Livradois-Forez.
La procédure est en cours pour les parcs de la Haute Vallée de
Chevreuse, du Haut-Jura et de la Brenne.
Enfin, le parc du Nord-Pas-de-Calais, initialement composé de trois
secteurs, l'Audomarais, le Boulonnais et la plaine de la Scarpe et de l'Escaut,
sera désormais scindé en deux parcs distincts : le parc des
caps et marais d'Opale (regroupant les secteurs Audomarais et Boulonnais) dont
le renouvellement pourrait être prononcé d'ici la fin de
l'année 1999, et le parc de la plaine de la Scarpe et de l'Escaut dont
le classement a été renouvelé en avril 1998.
•
Le financement des parcs régionaux
Globalement, le budget des parcs naturels régionaux s'élevait en
1998 à 387 millions de francs.
|
|
Montant du budget |
Ministère de l'environnement |
|
Autres collectivités territoriales |
Autres ministères |
|
|
Res-sources propres |
|||||
|
|
|
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
|
|
|
Budget de fonctionnement |
282 |
27,8 |
9,8 |
112,1 |
39,7 |
81,4 |
28,8 |
15,6 |
5,5 |
10 |
3,5 |
7,9 |
27,2 |
|
Budget d'équipement |
105 |
14,6 |
13,8 |
39,9 |
38 |
20,7 |
19,7 |
11,5 |
10,9 |
8,2 |
7,8 |
6,3 |
3,8 |
|
TOTAL |
387 |
42,4 |
10,9 |
152 |
39,3 |
102,1 |
26,4 |
27,1 |
7 |
18,2 |
4,7 |
14,2 |
31 |
Source : ministère de l'environnement
En 1998, les régions et l'Etat assumaient respectivement 38 % et
13,8 % du budget d'équipement et 39,7 % et 9,8 % du
budget de fonctionnement des parcs naturels régionaux.
Il faut noter que les crédits du ministère de l'environnement
réservés aux parcs naturels régionaux dans le cadre de la
contractualisation Etat-régions sont répartis en fonction,
notamment, de l'effort de chaque parc pour la protection et la gestion de son
patrimoine et des conditions de révision de sa charte.
En 1996 et 1997, les crédits de fonctionnement et d'investissement
disponibles n'ont pas permis d'honorer les montants des contrats de plan. Le
déficit de contribution de l'Etat pour le financement des parcs
s'aggrave dans les faits depuis 1995, année où les crédits
de fonctionnement étaient insuffisants.
Le projet de budget pour 1999 prévoit une légère
augmentation des autorisations de programme qui passeront de 14,5 à 15,3
millions de francs, et une nette hausse, de l'ordre de 18 %, des
dépenses de fonctionnement qui atteignent 34,8 millions de francs.
A l'exception de 6,3 millions de crédits de paiement, soit 45,3 % des
dotations, inscrits au budget du ministère de l'environnement au titre
de la protection de la nature, des sites et des paysages, la part
gouvernementale du financement des parcs naturels régionaux sera
gérée en 1999 par le FGMN.
Les efforts budgétaires consentis en dépenses de fonctionnement
devraient permettre :
- la remise à niveau de la dotation de fonctionnement des parcs naturels
régionaux existants ;
- la création de cinq parcs naturels régionaux qui pourraient
être classés dès 1999 : le Narbonnais, les Causses du
Quercy, la Chataigneraie, le Gâtinais français et le parc de
Guyane.
c) Les conservatoires régionaux d'espaces naturels (CREN)
Leur objectif est d'assurer la préservation des
milieux naturels les plus menacés
en intervenant principalement par
la maîtrise foncière ou la maîtrise d'usage.
Les ressources des CREN
proviennent essentiellement des
collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils
généraux, communes), du ministère de l'aménagement
du territoire et de l'environnement, de l'Union européenne, et pour une
moindre part des cotisations de leurs membres.
Le ministère apporte un soutien financier significatif aux actions des
conservatoires, qu'il s'agisse :
- d'actions portant sur la conservation de la biodiversité, des zones
humides et des pelouses sèches,
- ou d'acquisitions d'espaces menacés ou remarquables.
Les crédits de fonctionnement attribués aux CREN ont
été multipliés par 7 entre 1992 et 1996 pour atteindre
3,65 millions de francs. En 1997, ils ont été réduits de
moitié (soit 1,85 million de francs). En 1998, le budget de
fonctionnement des CREN a progressé, atteignant 3,4 millions de francs.
En 1999, une mesure nouvelle d'un million de francs
est proposée
pour soutenir leur action.
d) La protection de la faune et de la flore
La
France a signé en juin 1992 la convention-cadre de Rio sur la
diversité biologique et l'a ratifiée le 1er juillet 1994.
Elle s'est donc engagée, comme les autres Etats parties, à mettre
en place une politique de conservation de la diversité biologique,
passant par la définition de stratégies nationales.
En 1996, une publication du ministère affiche, à ce titre, une
stratégie nationale de protection de plus de 100 espèces
sauvages. Ce document souligne la richesse de la faune et de la flore en France
ainsi que les menaces qui pèsent sur ce patrimoine.
En 1999, il est prévu de développer de façon
significative les actions engagées pour la préservation de la
diversité biologique dans le cadre notamment du Fonds de gestion des
milieux naturels
.
Des mesures nouvelles, à hauteur de 8 millions de francs,
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement sont inscrites au
projet de budget pour 1999. Parmi les actions envisagées figurent
notamment :
- l'accompagnement du retour du loup dans les Alpes françaises et le
renforcement de la population d'ours des Pyrénées
(dépenses ordinaires -titre IV- : 2 millions de francs,
autorisations de programme -titre VI- : 1,350 million de
francs, crédits de paiement : 675 000 francs) ;
- le développement du réseau des conservatoires botaniques
nationaux avec la mise en place de leur fédération nationale
(dépenses ordinaires -titres III et IV- : 1,340 million de francs) ;
- la mise en place en Méditerranée d'un observatoire sur
l'évolution de la " Caulerpa taxifolia " (autorisations de
programme -titre V- : 640 000 francs, crédits
de paiement : 320 000 francs).
B. UN POINT SENSIBLE DE LA POLITIQUE DE LA PROTECTION DE L'EAU ET DE LA NATURE : LE PLAN LOIRE-GRANDEUR NATURE
La mise en oeuvre du plan Loire s'inscrit dans le cadre
d'une coopération entre l'Etat et ses établissements publics, les
collectivités locales et les autres acteurs concernés (notamment
les associations de protection de la nature).
La charte d'exécution du plan a été signée le
6 juillet 1994 entre l'Etat, l'Agence de l'eau Loire-Bretagne et
l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses
affluents (EPALA). Par ailleurs, un avenant au contrat de plan entre l'Etat et
la région Centre a été signé le 2 août
1995, permettant d'augmenter sensiblement les volumes financiers des travaux
prévus antérieurement à 1994 sur les levées de la
Loire (de 166 à 200 millions de francs) et sur le lit du fleuve (de
20 à 50 millions de francs). De plus, des accords de principe ont
été passés avec la région Pays-de-Loire pour le
financement des travaux sur les levées et le lit de la Loire dans cette
région.
1. Les grandes lignes du plan et les réalisations
a) La sécurité des hommes : le résultat des efforts conjugués de l'Etat et des collectivités locales
•
La sécurité des riverains de la Loire en Haute-Loire
Le projet de barrage de Serre de la Fare a été abandonné
et un programme alternatif d'actions préventives a été
retenu pour atteindre les objectifs fixés en termes de
sécurité, particulièrement en ce qui concerne la
protection de la ville de Brives Charensac. L'objectif fixé
d'achèvement des travaux de mise en sécurité de cette
ville a été tenu comme prévu en septembre 1996. L'Etat a
engagé 320 millions de francs sur cette opération dont les
travaux de finition s'achèveront au printemps 1999.
La maîtrise d'ouvrage des travaux complémentaires
d'amélioration de la sécurité des riverains contre les
crues en dehors de Brives Charensac pourrait être confiée aux
collectivités locales concernées, pour lesquelles elle
représenterait une charge très importante, voire insupportable.
•
La sécurité des riverains de la Loire moyenne et
de la Basse-Loire entre le bec d'Allier et l'estuaire
Le coût global de la restauration du lit de la Loire a été
estimé à 200 millions de francs sur 10 ans, dont
160 millions de francs pris en charge par l'Etat, le reste étant
à la charge des collectivités locales. De 1994 à 1998,
l'Etat a engagé 90 millions de francs en dépenses ordinaires
et autorisations de programme, et 16 millions de francs sont prévus
dans le projet de loi de finances pour 1999.
Le renforcement des digues fait l'objet d'un programme de travaux d'un montant
cumulé de 300 millions de francs sur les cinq premières
années du plan Loire, financé à raison d'un tiers par
l'Etat et de deux tiers par les collectivités locales. De 1994 à
1998, les crédits engagés pour ces opérations
s'élèvent à 112 millions de francs en autorisations
de programme, et 20 millions de francs (en autorisations de programme)
doivent être engagés en 1999.
La réduction des risques liés aux fortes crues a fait l'objet
d'une étude d'évaluation des travaux nécessaires à
la réalisation de cet objectif. Cette étude doit permettre de
prendre, en concertation avec les collectivités locales, une
décision avant la fin de l'année sur la mise en oeuvre du projet
de barrage du Veurdre, sur l'Allier (coût estimé à
1 milliard de francs).
Enfin, le contrôle de l'urbanisation des zones inondables a
été complètement réalisé du Bec de l'Allier
à Nantes, avec la publication des atlas des vals inondables de la Loire,
et partiellement en amont. La traduction des données des atlas en
prescriptions réglementaires est en cours sur la Loire et l'Allier en
amont du Bec d'Allier. Elle est en passe d'être achevée en aval.
•
L'amélioration de l'alerte et de l'annonce de crues
La rénovation du réseau de surveillance des crues de la Loire,
d'un coût total de 40 millions de francs, est engagée en
partenariat financier avec l'Agence de l'eau et l'EPALA. Depuis 1994, l'Etat a
investi 30 millions de francs, en autorisations de programme, sur cette
action.
b) La sécurisation de l'alimentation en eau : des projets controversés
•
L'Allier
En 1997, les travaux dits de " Naussac II " se sont achevés,
permettant d'améliorer le remplissage du barrage de Naussac soutenant
les étiages de l'Allier.
•
Le Cher
Le faible débit du Cher ne permet pas de faire face,
particulièrement en été, à la croissance de la
consommation de l'eau. Le plan Loire avait donc retenu le principe de la
construction à Chambonchard d'une retenue de 50 millions de m3,
portée à 80 millions de m3 par l'EPALA maître
d'ouvrage du projet, pour faciliter l'utilisation touristique de la retenue.
En 1998, le gouvernement s'interroge toujours sur la nécessité de
cet investissement, à la réalisation duquel les élus
locaux de la vallée du Cher sont favorables. Les hésitations
gouvernementales paraissent cependant arriver à leur terme, et une
décision devrait être prise lors du CIAT de décembre
prochain.
•
La Loire moyenne et aval
L'enjeu sur cette portion de Loire est de relever la ligne d'eau
d'étiage afin de lutter contre la remontée des eaux salées
et garantir la pérennité des prises d'alimentation en eau potable
des agglomérations riveraines (notamment Nantes). Une première
mesure a consisté à interdire l'extraction de matériaux
dans le lit de la Loire à des fins commerciales.
Il a cependant été décidé de ne pas engager de
travaux lourds dans l'attente du résultat des études
engagées (sur la base de ces études, un programme devrait
être défini pour les années 2000 à 2006).
c) La préservation des milieux naturels : des résultats incertains
•
Le programme " milieux naturels "
L'Etat, les collectivités locales, l'Agence de l'eau, le Conseil
supérieur de la pêche et les associations de protection de
l'environnement travaillent à un ensemble d'actions de restauration et
de préservation des milieux naturels exceptionnels du bassin de Loire,
pour un montant total de 115 millions de francs. Depuis 1994,
22,7 millions de francs ont été engagés pour ces
opérations.
•
La restauration des populations de poissons migrateurs
Les effets conjugués de la dégradation de la qualité des
eaux de Loire et du dragage ont entraîné la quasi disparition des
poissons migrateurs et notamment des saumons de Loire.
Le ministère de l'environnement, en partenariat avec les
collectivités locales, l'Agence de l'eau, EDF et le Conseil
supérieur de la pêche a soutenu le projet d'implantation d'une
salmoniculture sur le Haut-Allier. Alors que les études ont
été financées en 1995, la mise en place de
l'opération a pris un retard notable du fait de difficultés
techniques et de la prolongation des discussions entre partenaires pour
clarifier les responsabilités de chacun.
Plusieurs actions ont cependant été entreprises pour
réduire les obstacles sur le passage des poissons migrateurs (dispositif
de franchissement du pont-barrage de Vichy, destruction du barrage de
St-Etienne-du-Vigors, suppression du barrage de Maison-Rouge permettant la
reconquête de la Vienne, la Creuse et la Gartempe par les poissons
migrateurs).
•
L'estuaire de la Loire
L'extension du port autonome de Nantes-St-Nazaire sur la zone Donges-Est
présente un grand intérêt économique mais menace une
zone d'un réel intérêt ornithologique,
protégée par la directive européenne n°79-409 dite
" directive oiseaux ". Le gouvernement a subordonné cette
extension à la définition parallèle un programme de
protection des zones humides de l'estuaire (" l'écharpe
verte "). La gestion des zones à protéger devrait être
transférée au Conservatoire du littoral, les terrains
nécessaires à l'extension du port autonome feraient pour leur
part l'objet d'une demande de dérogation à l'application de la
directive européenne. Cependant, la zone à protéger n'est
toujours pas délimitée, et les travaux d'expansion du port
autonome sont donc toujours suspendus.
2. La synthèse financière
La
réalisation du plan Loire était évaluée à
1 800 millions de francs en 1994, la contribution de l'Etat
s'élevant à 700 millions de francs
. Compte tenu de
l'urgence des travaux de mise en sécurité, une part importante a
été réalisée sur les quatre premières
années du plan (en particulier les aménagements effectués
à Brives Charensac).
Ainsi de 1994 à 1998, près de 600 millions de francs
(dépenses ordinaires et autorisations de programme) ont
été engagés par l'Etat (dont 74 millions de francs en
1998).
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit 45 millions de
francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement pour la
poursuite du plan Loire.
Les crédits sont répartis de la façon suivante :
|
Actions |
1994-1998 (en MF) |
Prévisions 1999
|
Total
Fin 1999
|
|
Travaux d'aménagement de la Loire à Brives Charensac |
321,6 |
0 |
321,6 |
|
Restauration et entretien du lit de la Loire |
90 |
16 |
106 |
|
Renforcement des levées |
112 |
20 |
132 |
|
Études globales |
17 |
3 |
20 |
|
Atlas des zones inondables |
3,5 |
5 |
4 |
|
Annonce des crues |
30,5 |
2,5 |
33 |
|
Milieux naturels |
22,7 |
3 |
25,7 |
|
TOTAL |
597,3 |
45 |
642,3 |
Source : Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
III. L'ENFOUISSEMENT DES RÉSEAUX ÉLECTRIQUES ET TÉLÉPHONIQUES
L'enfouissement des réseaux téléphoniques
et
électriques est un enjeu essentiel de la politique des paysages.
Lors de leur création dans la première moitié du XX°
siècle, à une époque où les préoccupations
environnementales étaient loin d'être aussi présentes
qu'aujourd'hui, ces réseaux constituaient un tel progrès pour le
confort domestique et les activités professionnelles qu'ils ne pouvaient
être considérés comme portant atteinte aux paysages.
L'essentiel des réseaux a été développé par
la construction de lignes aériennes, les techniques recourant à
l'enfouissement des lignes n'étant pas jusqu'à une date
récente envisageables du fait de leurs coûts et de la forte
dispersion de l'habitat en France.
Ces ouvrages sont aujourd'hui contestés. Des travaux d'effacement ont
été engagés par les opérateurs qui comme les
autorités concédantes y ont consacré des sommes
importantes. Les opérations réalisées jusqu'à
présent ne concernent qu'une faible proportion des réseaux
existants et beaucoup reste encore à faire.
Une politique d'effacement systématique apparaissant hors de
portée des opérateurs et des collectivités locales, votre
rapporteur a souhaité identifier les obstacles auxquels se heurtaient
les opérations d'enfouissement et dans quelle mesure elles pouvaient
être poursuivies.
Ces questions se posent différemment selon que les réseaux
remplissent une fonction de transport ou de distribution. Il convient en effet
de distinguer les possibilités de mise en souterrain de ces
différents types de réseaux.
On rappellera que les réseaux de transport acheminent
l'électricité produite par les centrales et assurent la
répartition de la production à l'intérieur d'une zone de
consommation. Ces réseaux utilisent des lignes à très
haute tension (THT) et à haute tension (HT). Les réseaux
électriques de distribution quant à eux alimentent directement
les consommateurs soit à basse tension (BT) pour les utilisations
domestiques ou artisanales, soit à moyenne tension (MT) pour les usagers
industriels dont les besoins exigent des puissances plus importantes.
La même distinction est établie pour le réseau
téléphonique. Les réseaux téléphoniques de
transport relient les centraux téléphoniques entre eux et les
réseaux de distribution permettent de relier les abonnés aux
centraux téléphoniques.
Lexique des lignes et tensions électriques
Les lignes de transport
Très haute tension, THT : entre 400 et 225 kilovolt (kV)
Haute tension, HT : entre 80 et 63 kV
Les lignes de distribution
Moyenne tension, MT : environ 20 kV
Basse tension, BT : environ 380 V.
Si l'effacement des réseaux de transport aériens est aujourd'hui
limité par des contraintes techniques, la politique d'enfouissement des
réseaux de distribution se heurte principalement à des
difficultés financières qui en retardent la mise en oeuvre. Par
ailleurs, le développement de la téléphonie mobile
constitue aujourd'hui un nouvel enjeu environnemental qu'il convient
d'appréhender alors que ces réseaux sont encore en cours
d'installation.
A. DES ACTIONS PERFORMANTES DANS LE DOMAINE DU TRANSPORT
Il
convient de préciser que les lignes de transport de France
Télécom sont déjà enterrées, ou utilisent
les voies hertziennes. Les lignes téléphoniques de transport ont
d'abord été des lignes aériennes en fil nu de cuivre ou de
bronze qui représentaient le grand inconvénient d'être
soumises aux perturbations atmosphériques. Le voisinage de lignes de
transport d'énergie provoquait de plus des courants induits nuisibles,
et des précautions spéciales devaient être prises pour
éviter les diaphonies (interférence des signaux) entre les lignes
d'une même artère de transport. Les lignes aériennes ne
sont donc plus guère employées que pour les lignes
d'abonnés des agglomérations à faible densité ou
pour quelques circuits ruraux.
Les problèmes d'effacement des réseaux de transport se posent
donc essentiellement dans le cas des réseaux de transport
électriques.
La mise en souterrain de ces réseaux se heurte à des
difficultés techniques et financières significatives, en
dépit de l'effort réalisé par EDF en la matière. De
plus, il ne semble ni possible ni souhaitable d'empêcher toute extension
des lignes électriques aériennes, afin de faire face aux besoins
de consommation en électricité, dans des conditions de
sécurité satisfaisantes.
1. Un programme d'effacement de grande envergure se heurte à des obstacles techniques et financiers
Les
lignes à haute tension et très haute tension ne
représentent que 7,7 % du réseau linéaire
électrique ; elles s'étendent sur respectivement 47 000
et 58 000 kilomètres alors que les lignes à basse et moyenne
tension constituent un réseau long de près de 1 260 000
kilomètres. Néanmoins, bien que moins nombreuses, ces lignes
à haute et très haute tension sont plus visibles et plus
contestées.
Leur enfouissement exige la mise en oeuvre de techniques coûteuses,
parfois encore inadaptées, qui constituent un obstacle à la mise
en oeuvre d'un programme d'effacement de grande envergure.
A partir des années 50, le développement de la technologie des
câbles à très haute tension a permis la réalisation
de courtes liaisons souterraines à 400 kV ; les liaisons internes aux
centrales ou aux stations de pompage en constituaient alors la seule
application en France comme à l'étranger. Vers la fin des
années 1970, quelques rares liaisons ont été
installées pour des alimentations urbaines. Au début des
années 1990, le réseau souterrain mondial ne totalisait que
quelques dizaines de kilomètres, concernant principalement des liaisons
urbaines.
La technologie la plus couramment utilisée recourt aux câbles
à huile fluide ; d'autres plus récentes utilisent des
câbles à isolation synthétique ou à isolation
gazeuse.
La
complexité des techniques
résulte des conditions
nécessaires à l'acheminement d'un courant de très forte
puissance. Elles ne sont pas encore totalement équivalentes pour les
lignes aériennes et les lignes souterraines qui n'offrent pas encore des
services comparables à ces dernières. Leur coût explique,
en dépit des progrès réalisés, que pour l'instant
seules de très courtes portions de lignes à haute ou très
haute tension soient souterraines.
D'après les estimations fournies par EDF à votre rapporteur, le
coût de construction d'une ligne à très haute tension
souterraine est dix fois supérieur à celui d'une ligne
aérienne. Le coût au kilomètre d'une ligne souterraine
s'établit à 23 millions de francs. Ce coût peut être
comparé à des investissements d'infrastructure très
importants, comme un kilomètre d'autoroute (35 à 40 millions de
francs) ou de ligne ferroviaire à grande vitesse (66 millions de
francs). Il ne semble pas envisageable à court terme qu'une
avancée technologique puisse permettre d'égaliser les coûts
par rapport aux ouvrages aériens.
EDF conduit, en liaison avec les industriels concernés, des programmes
de recherche et développement sur les capacités de transport des
lignes souterraines à très haute tension afin d'en réduire
le coût de construction, d'améliorer leur fiabilité, et
également de limiter les emprises au sol de tels ouvrages.
En effet, l'enfouissement des lignes 400 kV nécessite de réserver
des bandes de terrain, d'une largeur d'environ 10 mètres,
protégées de toute construction ou plantation et exige
également la construction de pylônes massifs aux deux
extrémités du tronçon enterré. En outre, les
conséquences de l'insertion de telles installations dans le sous-sol ne
sont pas toutes maîtrisées, notamment les incidences sur le
réseau hydraulique. Si l'enfouissement permet de résoudre une
difficulté environnementale, celle liée à
l'intégrité des paysage, elle en pose d'autres, souvent complexes
à résoudre sur le plan technique.
On relèvera que les difficultés techniques sont moindres pour les
lignes à haute tension, dont le coût d'enfouissement reste
toutefois 3 à 8 fois supérieur à celui d'une construction
aérienne (l'écart résultant de la nature des
sols).
2. Un cadre législatif peu contraignant
Les
obligations légales relatives à l'enfouissement des lignes
à haute et très haute tension s'avèrent peu
contraignantes. Les dispositions de la loi n°95-101 du 2 février
1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, ne
s'appliquent qu'aux lignes nouvelles et ne concernent que les espaces
protégés que sont les zones centrales des parcs nationaux, les
réserves naturelles et les sites classés au titre de la loi du 2
mai 1930.
L'article 91 de la loi du 2 février 1995 dispose en effet que :
" sur le territoire d'un parc national, d'une réserve naturelle
ou d'un site classé au titre de la loi du 2 mai 1930, il est fait
l'obligation d'enfouissement des réseaux électriques ou
téléphoniques, ou pour les lignes électriques d'une
tension inférieure à 19 000 volts, d'utilisation de techniques de
réseaux torsadés en façade d'habitation, lors de la
création de lignes électriques nouvelles ou de réseaux
téléphoniques nouveaux.
" La pose de nouvelles lignes électriques aériennes d'une
tension inférieure à 63 000 volts est interdite à compter
du 1er janvier 2000 dans les zones d'habitat dense définies par
décret en Conseil d'Etat.
" Lorsque des nécessités techniques impératives ou
des contraintes topographiques rendent l'enfouissement impossible, ou bien
lorsque les impacts de cet enfouissement sont jugés supérieurs
à ceux d'une pose de ligne aérienne, il peut être
dérogé à titre exceptionnel à cette interdiction
par arrêté conjoint du ministre chargé de l'énergie
ou des télécommunications et du ministre chargé de
l'environnement "
Cet article ne comporte aucune prescription pour les lignes existantes qui
semblent désormais devoir faire partie du paysage
.
Les incitations à l'enfouissement d'une ligne résulte donc
à l'évidence moins des prescriptions législatives que des
difficultés pouvant survenir lors de la concertation
précédant l'implantation de réseaux de transport et dont
les procédures ont été renforcées depuis 1993. En
effet, le décret du 25 février 1993 modifiant le décret du
12 octobre 1977 a soumis à enquête publique la construction des
ouvrages haute tension et des liaisons souterraines. Par ailleurs, le
décret du 10 mai 1996 relatif au débat public vise les ouvrages
très haute tension d'une longueur supérieure à 10
kilomètres. Les déclarations d'utilité publique concernant
ces ouvrages sont, depuis 1997, signées par le ministère de
l'environnement et par le ministère de l'industrie.
3. L'effort consenti par EDF
En
dépit des coûts financiers que représentent les travaux
d'enfouissement et l'absence de réglementation contraignante, EDF a,
dans le cadre de ses obligations contractuelles, consenti un effort
significatif en faveur de l'effacement de son réseau de transport.
Sur la période 1992-1996 qui correspond au premier protocole " pour
l'insertion des réseaux électriques dans l'environnement "
signé entre EDF et l'Etat, le rythme de construction en souterrain en
haute tension a atteint 11 %, alors que le protocole fixait un objectif de 6 %
et le taux de dépose ou de substitution en aérien sur cette
période a atteint 63 %. En très haute tension, si la
totalité des 375 kilomètres de lignes nouvelles a
été réalisée en lignes aériennes, la
longueur totale du réseau aérien a pu être réduit,
le taux de dépose atteignant 36 %, soit un résultat
supérieur aux engagements pris (30 %).
Afin de poursuivre cette politique, un nouvel accord a été
signé le 22 mai 1997 et annexé au contrat d'entreprise
1997-2000. Pour 1997, le bilan de cet accord se caractérise par un taux
de dépose global d'ouvrages à haute et très haute tension
de 88 % et par un taux de réalisation en souterrain pour la haute
tension de 21 %, les engagements pluriannuels de l'accord étant
respectivement fixés à 60 % et 20 %.
On constate donc que si les constructions souterraines sont peu
développées pour la haute tension, voire inexistantes pour la
très haute tension, EDF s'est efforcé de réduire le rythme
des constructions aériennes et de déposer dans la mesure du
possible les lignes existantes devenues inutiles. En conséquence,
à partir de 1996 la longueur totale des lignes aériennes à
haute et très haute tension a commencé à diminuer.
On soulignera également qu'
EDF
, dans le cadre des protocoles
signés en 1992 et 1997,
a tenté de répondre à
l'opposition croissante soulevée par les projets de nouvelles lignes
aériennes à haute et très haute tension
en conduisant
une politique destinée à mieux organiser la concertation en amont
des décisions, à assurer une meilleure indemnisation des
riverains et, enfin, à veiller à une meilleure insertion du
réseau aérien dans le paysage.
Cette volonté de transparence s'est traduite par la création des
comités régionaux de concertation au sein desquels siègent
les élus locaux, les représentants de l'Etat et des
représentants de la société civile (membres des conseils
économiques et sociaux régionaux, représentants
d'associations de consommateurs, et, dans une moindre proportion,
d'associations de défense de l'environnement).
Ces comités ont pour vocation de permettre un débat sur des
projets d'infrastructures très en amont de leur réalisation, dans
le cadre de schémas directeurs établis pour 10 à 15 ans.
Pour les nouveaux ouvrages à très haute tension, EDF a mis en
oeuvre une politique de l'indemnisation du préjudice visuel des
riverains de ces lignes. Les commissions départementales
d'évaluation du préjudice visuel, qui pour l'instant ont
été mises en place dans 27 départements, sont
composées de manière paritaire de représentants de
l'administration (un conseiller de tribunal administratif, qui la
préside, et un représentant des services fiscaux) et de
représentants des intérêts des riverains (un notaire et un
expert immobilier désignés par leurs pairs), EDF n'étant
pas représenté. Entre 1993 et 1996, dernière année
connue, ces commissions ont accordé des indemnités à plus
de 400 riverains pour un montant estimé à plus de
13 millions de francs.
Par ailleurs, pour les nouveaux ouvrages à très haute tension, le
fonds d'aménagement des réseaux (FAR) abondé par EDF
à hauteur de 5 % des investissements réalisés permet de
cofinancer avec les collectivités locales des opérations
destinées à améliorer l'insertion des réseaux
existants dans l'environnement des sites prestigieux ou des communes
traversées par les ouvrages.
Le bilan de cette politique est contrasté. Si les mécanismes
d'indemnisation des riverains ont fonctionné de manière
satisfaisante, votre rapporteur a constaté que, dans les faits, les
comités régionaux de concertation ne se réunissaient pas
de manière assez régulière. Par ailleurs, les
crédits du FAR, en dépit du versement de la quote-part d'EDF qui
s'est élevée à 105 millions de francs par an de 1993
à 1996, n'ont pu être mobilisés que pour une faible part,
les collectivités locales ne pouvant participer aux opérations
à hauteur des sommes dégagées par EDF.
4. Une nécessité à prendre en compte : le développement des lignes aériennes de transport
En
dépit des efforts engagés par l'opérateur pour
procéder à des travaux d'enfouissement, le développement
du réseau exige pour assurer la sécurité de l'alimentation
en électricité la construction de nouvelles lignes qui, en raison
du coût des opérations d'effacement, et des difficultés
techniques rencontrées, ne pourront être qu'aériennes.
Ces projets se heurtent à des difficultés croissantes. Le public
et les associations concernées s'opposent de plus en plus vivement
à l'utilité des projets de réseau et accentuent la
pression sur l'opérateur pour la mise en souterrain.
Les procédures mises en oeuvre par EDF pour améliorer la
concertation sur les projets de lignes nouvelles comme celle imposées
par les textes, se traduisent par un allongement des délais de
décision qui entraîne souvent le blocage ou l'abandon de certains
projets. Ainsi, la construction de lignes à très haute tension
destinées à assurer l'interconnexion de réseaux nationaux
ou internationaux a été fortement ralentie. Sur la période
1992-1996, EDF a estimé à 15 % la part des projets de ligne
à haute tension qui n'ont pu aboutir.
Or, cette situation s'avère préoccupante au regard des
impératifs d'alimentation en électricité. En certains
points du territoire, le réseau de transport s'avère
inadapté aux besoins : c'est le cas notamment sur la Côte d'Azur
où les difficultés d'alimentation risquent d'apparaître
à court terme, mais également à moyen terme dans des
villes comme Paris, Strasbourg ou encore Cahors. Selon les estimations fournies
par EDF, la sécurité de l'alimentation en
électricité exigerait par an la construction de 100
kilomètres de lignes aériennes à très haute tension.
Force est donc de constater que le ralentissement du rythme de construction
des lignes aériennes nouvelles semble résulter plus de la remise
en cause des projets existants que d'une politique systématique
d'effacement au demeurant trop coûteuse pour l'opérateur qui
devrait être dans un avenir désormais très proche soumis
à la concurrence dans le cadre de la dérégulation de la
distribution d'électricité.
B. DES EFFORTS ENCORE INSUFFISANTS DANS LE DOMAINE DE LA DISTRIBUTION
L'effacement des réseaux de distribution
aériens, du
fait de leur longueur et de leur zone d'implantation, représente un
enjeu environnemental considérable, qui ne rencontre pas de
difficultés techniques trop contraignantes. Si la mise en souterrain des
nouvelles lignes de distribution, encadrée législativement et
faisant l'objet d'obligations contractuelles est plutôt satisfaisante,
l'enfouissement des réseaux existants se heurte à des
difficultés financières qui retardent sa mise en oeuvre.
Les réseaux électriques aériens (lignes BT et HT)
représentent 92,3% de la longueur totale des lignes en France. Le
schéma suivant illustre leur situation.
Les lignes à moyenne tension s'étendent sur 599 000
kilomètres, 28% de ce réseau seulement est souterrain, et 24
% du réseau de lignes à basse tension, représentant 661
000 kilomètres, sont enterrés. Les lignes à basse tension
sont, par définition, implantées à proximité des
bâtiments desservis. Il en est de même du réseau
téléphonique aérien de distribution.
Leur enfouissement présente donc un enjeu environnemental important, car
plus nombreux, plus proches des habitations, les réseaux de distribution
ont un impact immédiat sur les paysages.
L'enfouissement des réseaux de distribution électrique ou
téléphonique rencontre peu d'obstacles techniques.
Selon l'opérateur EDF, "
les techniques liées à la
mise en souterrain des lignes basse et moyenne tension sont correctement
maîtrisées
". Ces techniques permettent, dans 80 %
des cas d'enfouissement, de réaliser des poses mécanisées,
sauf quand le terrain présente des caractéristiques
géologiques spécifiques. De même,
France-Télécom dispose de moyens techniques permettant de
réaliser l'effacement de ses réseaux de distribution. Les travaux
d'enfouissement sont correctement maîtrisés en termes de
génie civil classique. France Télécom dispose
également d'une technique, permettant de se dispenser d'un réseau
matériel, qui substitue une boucle locale radio aux lignes
aériennes ou souterraines. Cette dernière technique, plus
coûteuse, n'est cependant mise en oeuvre que dans les cas où elle
est économiquement justifiée.
Le coût de réalisation des opérations d'effacement reste
cependant élevé.
La construction d'une nouvelle ligne souterraine téléphonique de
distribution coûte quatre fois plus cher que la construction d'une ligne
aérienne.
La construction d'une ligne électrique nouvelle de distribution en
technique souterraine coûte deux fois plus cher que l'installation d'une
ligne aérienne. Il convient de souligner que les travaux d'enfouissement
du réseau électrique de distribution existant représentent
une charge financière 3,5 fois supérieure à celle
nécessaire pour restaurer les installations aériennes existantes.
La mise en souterrain des réseaux de distribution, et plus
particulièrement celle des réseaux existants, est donc
handicapée par les coûts des travaux qu'elle
nécessite.
1. L'enfouissement des lignes nouvelles de distribution
a) Le cadre législatif
•
La construction de nouvelles lignes de distribution est très
encadrée dans les zones et les secteurs bénéficiant de
protection particulière en matière d'environnement.
Ainsi, les dispositions de la loi du 2 février 1995, relative au
renforcement de la protection naturelle, qui ont déjà
été évoquées, imposent l'effacement des
réseaux de distribution électrique et téléphonique
sur le territoire des parcs nationaux, des réserves naturelles et des
sites classés au titre de la loi du 2 mai 1930.
De même, tout projet d'implantation de nouvelles lignes aériennes
de distribution doit être soumis aux architectes des Bâtiments de
France lorsqu'il concerne :
- les monuments classés ;
- les monuments inscrits ;
- les abords des monuments classés ou inscrits (loi du
31 décembre 1913) ;
- les sites classés ;
- les sites inscrits (loi du 2 mai 1930) ;
- les secteurs sauvegardés (loi du 4 août 1962
complétée) ;
- les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (loi
du 7 janvier 1983 modifiée).
Cette procédure peut entraîner une obligation d'enfouissement pour
les opérateurs.
• Des contraintes législatives supplémentaires sont
imposées à France Télécom. L'opérateur est
soumis à la loi n°96-659 du 26 juillet 1996 de
réglementation des télécommunications, dont les
prescriptions visent à prendre en compte la protection de
l'environnement lors de la construction des réseaux
téléphoniques nouveaux.
Ainsi, l'autorisation d'établir et d'exploiter un réseau de
télécommunications ouvert au public est soumise à des
règles contenues dans un cahier des charges, au rang desquelles figurent
"
les prescriptions exigées par la protection de
l'environnement
" (article L. 33-1 du Code des postes et
télécommunications). Le cahier des charges de France
Télécom contient effectivement un chapitre (V) relatif à
la protection de l'environnement et au partage des infrastructures, indiquant
que "
L'opérateur s'efforce de partager les sites
radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites
".
Par ailleurs, la loi du 26 juillet 1996 précise que
"
L'installation des infrastructures et des équipements doit
être réalisée dans le respect de l'environnement et de la
qualité esthétique des lieux et dans les conditions les moins
dommageables (...) pour le domaine public ".
En ce qui concerne les permissions de voirie préalables à
l'installation des ouvrages, la loi prévoit que l'autorité
compétente pour délivrer les permissions de voirie "
doit
prendre toutes dispositions utiles pour permettre l'accomplissement de
l'obligation d'assurer le service universel des
télécommunications. Elle ne peut faire obstacle au droit de
passage des opérateurs autorisés qu'en vue d'assurer, dans les
limites de ses compétences, le respect des exigences
essentielles
" (article L 47-2 du Code des postes et
télécommunication) lesquelles comprennent la protection de
l'environnement (article L. 32 du Code des postes et
télécommunications).
b) Les engagements contractuels des opérateurs
•
Un protocole d'accord a été signé le 19 janvier 1993,
pour trois ans, entre France Télécom, le ministre des Postes et
télécommunications, et le ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement afin d'améliorer l'insertion des
réseaux de télécommunications dans le paysage.
Les engagements contractuels de l'opérateur comprenaient notamment :
- l'enfouissement systématique de toute extension ou de tout
renouvellement des réseaux de distribution ;
- l'accélération de la dissimulation des lignes de distribution
(2 500 opérateurs prévus par an) ;
- l'amélioration de la qualité des travaux réalisés
par les entreprises sous-traitantes ;
- et le développement de la concertation avec les collectivités
territoriales.
Le bilan du protocole, établi en 1995, souligne les efforts de
l'opérateur qui a tenu et dépassé ses engagements
contractuels. Ainsi, 8 000 opérations d'enfouissement ont
été engagées entre 1993 et 1995. L'effort global en
matière d'enfouissement a atteint 8 % du budget d'investissement et de
maintenance des lignes téléphoniques en 1995 ( il était de
5,7 % en 1993). La charte de partenariat entre France Télécom et
les syndicats d'entreprises sous-traitantes comprend désormais des
prescriptions permettant l'amélioration de la qualité des travaux
d'enfouissement (protocole de déroulement des travaux, contrôle
renforcé de l'opérateur). Enfin, 62 conventions de
partenariat ont été signées avec des collectivités
territoriales.
En 1997, en l'absence de nouvelles obligations contractuelles,
l'opérateur a poursuivi son action dans la perspective définie
par le protocole. Le nombre de conventions de partenariat des
collectivités territoriales a augmenté, passant à 80.
L'effort global d'enfouissement a atteint 11 % du budget consacré par
France Télécom au développement et à la maintenance
des lignes téléphoniques.
Au-delà de cet effort d'effacement du réseau de distribution,
France Télécom s'est efforcé de sensibiliser son personnel
aux enjeux environnementaux. De plus, l'opérateur a signé en 1996
la Charte Environnement des opérateurs européens de
télécommunications (ETNO) qui comprend six domaines
d'actions :
- sensibilisation et formation du personnel sur les impacts
environnementaux des activités, produits et services de
télécommunications ;
- respect de la réglementation européenne en matière
d'environnement ;
- recherche et développement de nouveaux services de
télécommunications compatibles avec la notion de
développement durable ;
- information du personnel en matière d'environnement ;
- intégration de considérations environnementales dans les
procédures d'achat, de gestion des déchets et des ressources
naturelles ;
- mise en oeuvre d'un système de management environnemental.
• Le protocole du 25 août 1992 signé entre l'Etat et
EDF, relatif à l'insertion des ouvrages électriques de
distribution dans l'environnement prévoyait pour la période
1992-1996 :
- la réalisation de 5 000 kilomètres de lignes à basse
tension par an en technique " discrète " (réseaux
torsadés en façade ou mise en souterrain) ;
- et la stabilisation de la longueur du réseau aérien de lignes
à moyenne tension.
Ces engagements ont été respectés, 10 500
kilomètres de lignes à basse tension ont été
réalisés en technique " discrète ". La
stabilisation de la longueur du réseau à moyenne tension a
été obtenue dès 1993, de 1992 à 1996, la longueur
de ce réseau a été réduite de 17 000
kilomètres.
Dans la continuité du protocole de 1992, de nouvelles obligations ont
été définies par l'accord " Réseaux
électriques et environnement ", annexé au contrat
d'entreprise signé entre l'Etat et EDF le 22 mai 1997. Ainsi 66 % des
lignes à basse tension et 90 % des lignes à moyenne tension
doivent être réalisés en technique
" discrète ". L'opérateur doit de plus contribuer
à la résorption des 4 500 " points noirs paysagers "
(situations d'enchevêtrement de réseaux de distribution nuisant
à la beauté des paysages) entre 1997 et 2000.
En ce qui concerne les lignes à moyenne tension, en 1997,
8 400 km de canalisations souterraines ont été
construits et 700 km de lignes aériennes. Le taux de pose en
technique souterraine atteint donc 92,3 %. L'opérateur a
également honoré ses engagements relatifs aux lignes à
basse tension, 3 900 km de canalisations souterraines et 2 100
km de lignes torsadées ont été réalisés soit
un taux de 66,7 % de travaux réalisés en technique
" discrète ". Enfin, des démarches ont
été entreprises avec les préfectures et les comités
départementaux de concertation pour définir, hiérarchiser
et établir les programmes d'actions permettant l'effacement des points
noirs paysagers.
• Si le respect des engagements contractuels doit être
salué, votre rapporteur note cependant qu'un effort de concertation
entre les deux opérateurs contribuerait à réduire les
nuisances dues aux travaux d'effacement et à rationaliser les actions
entreprises.
Aucun des deux opérateurs n'a envisagé de mettre en place une
politique coordonnée en matière de mise en souterrain des
réseaux, ce qui constitue pour votre rapporteur une des raisons du
faible nombre d'opération d'effacement réalisées, et leur
coût important.
Un protocole a été signé le 9 février 1996 entre
France Télécom et EDF afin de limiter l'impact des chantiers sur
l'environnement et de réduire les contraintes imposées aux
riverains et aux utilisateurs de la voirie grâce à une meilleure
coordination des interventions des entreprises et à
l'amélioration de l'organisation et de la qualité des travaux.
Les observations des syndicats d'électrification départementaux
et des collectivités territoriales laissent à penser que de
réels progrès peuvent encore être réalisés
dans ce domaine. Ainsi, à titre d'exemple le programme national de
dissimulation des lignes de télécommunications en sites
protégés, arrêté en 1998, par France
Télécom comporte 275 opérations d'effacement en sites
protégés, dont la réalisation doit s'étendre
jusqu'à la fin de l'an 2000. Seules 144 opérations
prévoient une collaboration avec EDF.
2. Les problèmes posés par l'effacement des réseaux de distribution électrique et téléphonique existants
Les
moyens techniques sont réunis pour permettre l'enfouissement des lignes
basse et moyenne tension. Les opérateurs, on l'a vu, respectent leurs
engagements contractuels, mais le taux de mise en souterrain des lignes
électriques basse et moyenne tension et des lignes
téléphoniques ne progresse que très lentement, notamment
en ce qui concerne les travaux d'enfouissement des réseaux
déjà existants. L'inertie des opérateurs et les obstacles
liés au financement de ces travaux, qui représentent des
dépenses élevées pour les communes, expliquent que les
progrès soient très lents en la matière, alors que le
contexte d'ouverture à la concurrence amenuise la marge de manoeuvre
financière des opérateurs.
• Les opérateurs font preuve d'une certaine inertie : les travaux
d'effacement des réseaux existants sont réalisés à
l'occasion de travaux d'extension et de travaux de maintenance des lignes
électriques et téléphoniques. Au rythme actuel de
réalisation des opérations d'enfouissement, EDF n'arrivera au
seuil incompressible de 20 % de lignes basse et moyenne tension, dû
à la nature de certains sols, qu'en 2050, selon une estimation de la
fédération nationale des communes concédantes et
régie (FNCCR).
• Les communes ne peuvent envisager de se substituer aux
opérateurs pour mener une politique globale d'effacement des
réseaux de distribution existants, les coûts étant trop
importants au regard de leur budget.
Les dépenses des collectivités territoriales, et plus
particulièrement des communes, consacrées à l'effacement
des réseaux de distribution existant sont déjà très
élevées.
En ce qui concerne l'effacement des réseaux électriques existant,
les travaux réalisés en 1997, correspondant à 2 500
kilomètres de lignes mises en souterrain se sont élevés
à 2 milliards de francs. On relèvera que 83 % de ces travaux sont
situés en zone rurale et qu'ils représentent des charges
très lourdes pour les budgets, par définition modestes, des
communes rurales. Ainsi, à titre d'exemple, la moitié des
communes du département du Calvados a dû renoncer aux travaux
d'effacement qu'elles projetaient. La fédération nationale des
collectivités concédantes et des régies ( FNCCR) estime
que ces abandons concernent au niveau national entre un tiers et la
moitié des communes.
Par ailleurs, les collectivités territoriales participent au financement
des travaux d'effacement des lignes téléphoniques à
hauteur de 47 %. En 1997, 3 493 opérations d'effacement ont
été réalisées pour un coût total de
424,7 millions de francs, 201,7 millions de francs restant à
la charge des collectivités territoriales.
• Le financement des travaux d'effacement des réseaux existants
peut bénéficier d'aides dans le cadre du Fonds d'amortissement
des charges d'électrification et des Fonds spéciaux pour
l'aménagement esthétique des réseaux.
Une aide financière particulière est apportée aux communes
rurales afin de leur permettre de développer leur réseau
d'électrification. Tel est l'objet du FACE (Fonds d'amortissement des
charges d'électrification) créé par l'article 108 de la
loi de finances du 31 décembre 1936 modifié en dernier lieu par
l'article 110 de la loi du 7 janvier 1983. Ce Fonds est alimenté par un
prélèvement sur les recettes des distributions d'énergie
électrique en basse tension. Depuis l'arrêté du 11
décembre 1992, un taux de prélèvement est fixé
annuellement d'une part par les communes rurales et d'autre part par les
communes urbaines. Le Fonds permet donc une péréquation des
ressources des communes rurales et urbaines.
Sont aidés dans le cadre du FACE les travaux d'extension, de
renforcement et, depuis 1992, de dissimulation de réseaux de
distribution (à basse tension) entrepris sur le territoire des communes
rurales. La tranche C du FACE, créée en 1992, permet de financer
à hauteur de 15 % en moyenne les opérations de dissimulation et
d'amélioration esthétique des réseaux. Le financement de
ces travaux est donc assuré à 15 % par le FACE, 6 % par EDF, 25 %
par le syndicat d'électrification, 6 % par le département, 8 %
par France Télécom et
40 % par les communes
(ces chiffres
proviennent d'une évaluation nationale, et peuvent varier à la
marge d'un département à l'autre). Les coûts restant
à la charge des communes sont donc encore considérables.
Les communes peuvent également bénéficier d'aides dans le
cadre des trois Fonds spéciaux pour l'aménagement
esthétique des réseaux. Le Fonds n°1 " dotation des
ensembles urbains et monumentaux " créé en 1957 peut
intervenir pour financer les aménagements esthétiques de
réseaux dans les ensembles urbains et aux abords des monuments
protégés des communes desservies par EDF, et figurant sur une
liste exhaustive, remise à jour périodiquement par les
Architectes des Bâtiments de France et les Directions régionales
de l'environnement. Le Fonds est financé par EDF, et couvre 50 % du
coût hors taxe des travaux (soit 41,5 millions de francs en 1998). La
collectivité concédante prend donc
en charge
50 %
du coût des travaux. Le complément de financement ne peut provenir
du FACE même pour les communes rurales, car une circulaire du
ministère de l'industrie du 14 janvier 1993 interdit le cumul
des financements de travaux à but esthétique.
Deux autres Fonds ont été créés en 1983. Le Fonds
n°2 " Fonds d'intervention dans les sites, réserves et parcs
naturels " peut contribuer à financer des ouvrages existants
concédés implantés dans les zones protégées.
Alimenté par EDF et par le ministère de l'environnement, ce Fonds
finance la différence entre le coût des travaux et les
participations éventuelles des collectivités territoriales. Le
Fonds n°3 " Fonds pour l'aménagement et la mise en valeur des
sites urbains " concerne les aménagements esthétiques de
réseaux dans les ensembles urbains protégés des communes
en régime urbain d'électrification, qui ne figurent pas sur la
liste relevant du Fonds n°1. Alimenté à parts égales
par EDF et par le ministère de l'environnement, ce Fonds couvre au
maximum 50 % du coût hors taxe des travaux, selon des modalités
identiques à celles du Fonds n°1. La participation des communes au
financement des travaux aidés par les Fonds n°2 et n°3
s'élève
à 50 %
du coût hors taxe, soit
respectivement 3,1 millions de francs et 4,2 millions de francs, en 1995.
Les Fonds n°2 et n°3 ont été suspendus en 1996, le
ministère de l'environnement n'ayant pas contribué à
l'abondement de ces deux Fonds en 1994 et 1995. Les concertations actuelles
entre le ministère et EDF devraient permettre d'aboutir rapidement
à un règlement de la situation.
• La contribution financière d'EDF aux travaux d'effacement ou
d'amélioration esthétique des réseaux existants est
beaucoup plus importante que celle de France Télécom. Cette
situation résulte des liens juridiques particuliers régissant les
relations des communes avec EDF. On rappellera qu'un cadre législatif
particulier s'applique dans le domaine de la distribution locale
d'électricité qui est un service public communal. Les
réseaux à basse et moyenne tension appartiennent aux communes ou
à leur syndicat d'électricité, autorité
concédante, EDF étant entreprise concessionnaire.
Dans cette perspective, les communes ont pu associer plus étroitement
EDF au financement des travaux d'effacement des réseaux de distribution
électrique. Ainsi, EDF a signé à partir de 1992 de
nouveaux contrats de concession, sur une initiative de la FNCCR,
approuvée par l'Etat. Dans ce cadre, de nouveaux cahiers des charges
couvrant la quasi totalité du territoire national ont été
mis en place, prévoyant la participation d'EDF au financement des
travaux d'effacement des réseaux existant prévus par les
communes: "
... en application des deux derniers alinéas de
l'article 8 du cahier des charges, le concessionnaire participera à
raison de 40 % (50 % en régime urbain) du coût hors TVA
au financement de travaux réalisés sous la maîtrise
d'ouvrage de l'autorité concédante aux fins d'amélioration
esthétique des ouvrages de la concession...
".
• Il convient cependant de noter que la libéralisation du
marché de l'électricité, prévue par la directive
européenne du 19 décembre 1996 sur le marché
intérieur de l'électricité, renforcera la contrainte
financière pesant sur EDF. La Fédération nationale des
collectivités concédantes et de régies s'inquiète
ainsi d'un possible désengagement de l'opérateur qui annonce une
diminution des moyens consacrés au travaux d'enfouissement.
Votre rapporteur remarque également que l'ouverture du marché des
télécommunications à la concurrence a contribué
à ralentir les démarches entreprises par France
Télécom en faveur de l'environnement. Il est désormais
difficile d'envisager l'augmentation des actions d'enfouissement
représentant en 1997 11 % du budget d'investissement et de
maintenance des lignes, soit 200 à 250 millions de francs
improductifs par nature.
Dans un tel contexte il est difficile d'accélérer la mise en
oeuvre d'une politique globale d'enfouissement des réseaux
électriques et téléphoniques de distribution, la marge de
manoeuvre
financière des opérateurs et des
collectivités territoriales n'étant pas à la hauteur des
coûts considérables des travaux d'effacement des réseaux
existants.
C. LE DÉVELOPPEMENT DES RÉSEAUX DE TÉLÉPHONIE MOBILE
Le développement des réseaux de téléphonie mobile pose un problème de moins grande ampleur en matière de politique des paysages, mais qui est néanmoins préoccupant. En effet la loi de réglementation des télécommunications ne s'applique pas aux licences d'exploitation déjà délivrées, et les efforts de concertation entre les opérateurs et les autorités locales n'ont pas encore démontré leur efficacité.
1. Des obligations juridiques insuffisantes
Afin de
couvrir correctement le territoire desservi, chacun des trois opérateurs
de téléphonie mobile doit implanter une antenne tous les quatre
kilomètres.
Or, il convient de noter que les contraintes d'environnement prévues par
la loi de réglementation des télécommunications du 26
juillet 1996 ne s'imposeront pas aux réseaux de téléphonie
mobile avant le renouvellement des licences d'exploitation, ce qui laisse aux
opérateurs un délai de 10 à 15 ans. Ainsi
l'article 22 paragraphe IV du Code des postes et des
télécommunications précise que "
les autorisations
d'établissement de réseaux et de fourniture de services de
télécommunications délivrées pour une durée
déterminée avant la date de publication de la présente loi
conservent leurs effets jusqu'à leur terme prévu "
. Dans
ce contexte, chaque opérateur cherche à obtenir dès
à présent les meilleurs emplacements sans souci de
rationalisation des implantations des équipements nécessaires.
Votre rapporteur craint donc, compte tenu de la rapidité du
développement de la téléphonie mobile que la loi de
réglementation des télécommunications ne puisse
s'appliquer suffisamment tôt pour empêcher la prolifération
des antennes et leur implantation désordonnée, portant atteinte
aux paysages.
L'implantation des infrastructures de radiotéléphonie est soumise
aux dispositions du code de l'urbanisme qui ne prennent cependant pas en compte
la spécificité des installations de téléphonie
mobile. S'appliquent notamment : l'article L. 110 relatif à la
préservation des milieux naturels et des paysages, l'article L. 142
relatif aux espaces sensibles des départements, l'article
R 111.14.2 relatif au permis de construire en ce qui concerne les
prescriptions spéciales qui peuvent lui être subordonnées
et l'article R 111.21 relatif au permis de construire qui peut être
refusé ou soumis à des prescriptions spéciales lorsque les
construction sont de nature à porter atteinte aux lieux avoisinants.
En outre, les réglementations relatives aux zones
bénéficiant de protections particulières s'appliquent aux
opérateurs de téléphonie mobile ; c'est le cas des
monuments classés et des monuments inscrits, ainsi que leurs abords (loi
du 31 décembre 1913), des sites classés et des sites inscrits
(loi du 2 mai 1930), des secteurs sauvegardés (loi du 4 août 1962)
et des zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (loi
du 7 janvier 1983). L'autorisation ou l'avis de l'Architecte des
Bâtiments de France est requise pour les secteurs relevant de sa
compétence avant toute nouvelle installation d'antenne de
téléphonie mobile.
2. Les efforts de mise en place de procédures de concentration
Si les
opérateurs s'efforcent de limiter la construction de nouveaux
pylônes en utilisant les points hauts déjà existants, le
résultat de leurs efforts n'est pas toujours très heureux et ne
compense pas leur mauvaise volonté à partager les emplacements
disponibles.
Un effort de rationalisation des implantations a été
engagé. Ainsi, la circulaire interministérielle du 31 juillet
1998, élaborée par le ministère de l'aménagement du
territoire et de l'environnement, le secrétariat d'Etat à
l'industrie et le secrétariat au logement, a proposé la mise en
place de structures de concertation regroupant les représentants des
services déconcentrés de l'Etat, les collectivités
territoriales, les services locaux de l'Agence nationale des fréquences
et les opérateurs de télécommunications. Il est encore
trop tôt pour mesurer les effets de cette circulaire, mais votre
rapporteur ne peut qu'approuver la démarche de concertation ainsi mise
en oeuvre.
De même, des chartes départementales signées par les
préfets et les trois opérateurs de téléphonie
mobile incitent au regroupement entre les opérateurs et à une
meilleure insertion de leurs infrastructures dans le paysage. On peut citer
à titre d'exemple la charte DIREN Ile de France du 15 septembre
1997 qui tend à préciser les modalités de consultations
préalables à l'implantation des pylônes de
radiotéléphonie. Les chartes départementales, de Haute
Saône, de l'Orne et du Loiret, en cours de préparation,
poursuivent le même objectif.
De plus, le ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement prépare une charte nationale afin d'harmoniser les
recommandations au niveau national.
Ces différentes démarches, qui tendent toutes à
favoriser la concertation entre les parties intéressées et la
prise en compte des impératifs de protection de l'environnement, sont
incontestablement positives. Elles sont par ailleurs indispensables en
l'absence de dispositions législatives ou réglementaires
adaptées au cas particulier d'infrastructures de
téléphonie mobile.
Il conviendra donc d'en suivre attentivement l'application, afin
d'apprécier si elles suffisent à concilier la protection des
paysages et le développement de la téléphonie
mobile.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue le mercredi 18 novembre 1998, la commission a
examiné le
rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur les
crédits de l'environnement pour 1999
.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.
M. Albert Vecten
a déclaré partager les inquiétudes
du rapporteur sur l'avenir du financement des agences de l'eau, en cas de
substitution de la TGAP à tout ou partie des redevances qu'elles
perçoivent actuellement.
Il a ensuite remarqué que l'installation d'antennes de
radiotéléphonie sur certains points hauts existants se heurtait
souvent à l'opposition des services de l'urbanisme. Il a opposé
à cet égard la multiplication des contraintes pesant sur les
collectivités territoriales et les particuliers et les libertés
que s'octroient les services de l'Etat.
Il a enfin estimé que les orientations du budget de l'environnement pour
1999 étaient peu lisibles, du fait d'une mauvaise coordination entre les
différentes actions proposées par le ministère.
M. Serge Lepeltier
s'est interrogé sur les raisons qui motivaient
la création de la TGAP et la " rebudgétisation " des
ressources de l'ADEME et des agences de l'eau, et s'est demandé si elles
ne tenaient pas pour une part à la volonté de l'Etat de
récupérer une partie de ces ressources.
Il a estimé qu'il serait normal que les opérateurs EDF et
France-Télécom participent davantage au financement de
l'effacement des réseaux existants, qui assurent une part importante de
leurs recettes, et il a souligné que les relations entre les
collectivités territoriales et France-Télécom
étaient souvent difficiles.
Il s'est ensuite interrogé sur l'orientation de la politique des
déchets, constatant les divergences entre la circulaire du 28 avril
1998 et les orientations de certains plans départementaux
d'élimination des déchets ménagers. Il a ensuite
demandé quel dispositif était prévu pour les plans
départementaux qui ne seraient pas agréés par les
préfets. Enfin, il a souligné la nécessité
d'associer le ministère de l'agriculture à la réflexion
sur l'élimination des déchets ménagers, suggérant
que les agriculteurs utilisent le compost produit par les installations de
retraitement des déchets.
M. Serge Lagauche
a indiqué que le développement des
antennes paraboliques constituait également un enjeu important de la
politique des paysages. Il s'est par ailleurs étonné de la
conclusion du rapporteur pour avis, soulignant que la seule critique qu'il
avait formulée portait sur l'incertitude que pourrait faire peser la
création de la TGAP sur le financement futur de l'ADEME et les agences
de l'eau.
M. Adrien Gouteyron, président
, a observé à cet
égard que le rapporteur pour avis s'était aussi interrogé,
à très juste titre, sur l'évolution du ministère de
l'environnement. Il s'est pour sa part dit opposé à la
création d'un " ministère de plein exercice ", qui
aurait d'importantes incidences budgétaires et pourrait contribuer
à déresponsabiliser les administrations des autres
ministères, qui doivent aussi prendre en compte la politique de
l'environnement.
En réponse aux différents intervenants,
M. Ambroise Dupont,
rapporteur pour avis,
a apporté les précisions
suivantes :
- le ministre de l'environnement souhaite mettre en place un ministère
régalien, elle a indiqué que l'augmentation de son budget
n'était pas ponctuelle et se prolongerait dans les années
à venir, ce qui mérite effectivement un débat ;
- outre ses incidences budgétaires, le renforcement de l'administration
de l'environnement pourrait créer des difficultés pour la mise en
oeuvre d'actions locales en faveur de l'environnement, et créer des
conflits entre les différents services déconcentrés, qui
devraient être appelés à participer ensemble à la
protection de l'environnement ;
- la TGAP ne pose pas seulement le problème de l'avenir du financement
des organismes financés par les ressources affectées auxquelles
elle se substitue, mais aussi celui de son évolution future ;
- la participation accrue d'EDF et de France-Télécom au
financement des travaux d'effacement des réseaux de distribution
existants est difficilement envisageable dans un contexte de concurrence
accrue. On peut déplorer les dépenses élevées
engagées par les communes dans ce domaine, et il serait souhaitable
à cet égard que les communes puissent toucher une partie de la
taxe professionnelle versée par France Télécom ;
- la définition du " déchet ultime ", sur laquelle le
rapporteur pour avis a interrogé le ministre de l'environnement, est
difficile à appréhender, de nombreux critères devant
être pris en compte. Cette imprécision de la notion de
déchet peut ainsi faire obstacle à la solution de
l'intégration aux terres agricoles du compost produit par les
installations de retraitement des déchets. En revanche,
l'amélioration du retraitement et le développement des politiques
de tri préalable pourraient justifier une réhabilitation de la
politique de mise en décharge, en particulier dans les zones peu
peuplées ;
- les plans départementaux d'élimination des déchets
ménagers doivent permettre une valorisation matière d'au moins la
moitié des déchets collectés ;
- on peut sérieusement craindre que la rebudgétisation des
ressources de l'ADEME ou des agences de l'eau ne se traduise, à terme,
par une diminution de ces ressources : la subvention budgétaire
accordée à l'ANAH est aujourd'hui largement inférieure au
produit de la taxe qui lui était auparavant affectée.
A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son
rapporteur pour avis, a décidé de
s'en remettre à la
sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits pour
1999 de l'environnement,
les commissaires socialistes et communistes ne
prenant pas part au vote.