2. Une adaptation nécessaire
Si la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions devrait améliorer les conditions d'accès et de maintien dans le logement des personnes défavorisées, votre commission craint cependant que ne subsiste deux points de blocage : une offre de logement insuffisante et une solvabilisation trop faible des ménages les plus en difficulté.
a) Garantir une offre de logements à la fois suffisante et adaptée
Les
difficultés d'accès à un logement adapté aux
besoins et aux ressources des personnes les plus défavorisées
constituent la cause principale d'une exclusion durable par le logement.
Dans ces conditions, il importe de développer une offre adaptée.
Le Gouvernement propose ainsi de participer au financement de 20.000 PLA-LM et
de 10.000 PLA-I en 1999.
Le PLA-LM est destiné aux ménages éprouvant
essentiellement des difficultés financières, il est similaire
à l'ancien PLA-TS, le taux de subvention est de 8 % pour le neuf et
de 13 % pour l'acquisition-amélioration, le préfet pouvant
déroger respectivement jusqu'à 13 et 18 %. Le PLA-I qui a
pour vocation de loger des ménages cumulant des difficultés
financières et d'insertion a des taux de subvention plus importants :
20 % pour le neuf et l'acquisition-amélioration, le préfet
ayant la possibilité de déroger jusqu'à 25 % pour
l'acquisition-amélioration.
Votre commission doute cependant de l'efficacité de cette politique de
l'offre. Elle constate en effet que seuls 12.000 PLA-LM et PLA-I seront
construits cette année pour un objectif de 30.000. Elle craint que cette
sous-consommation intervienne également l'année prochaine dans la
mesure où ces produits n'ont pas fait la preuve de leur
attractivité.
Aussi, votre commission souligne que l'accroissement de l'offre de logements
pour les personnes défavorisées ne pourra être
réellement mis en oeuvre que dans un cadre décentralisé,
en s'appuyant sur les nombreuses expériences innovantes menées
sur le terrain par les collectivités locales.
Les plans départementaux d'action par le logement des personnes
défavorisées (PDLD) doivent être le cadre de
réactivation de la démarche contractuelle. Mais votre commission
estime que cette démarche doit évoluer : l'Etat ne doit plus
être le pilote de la contractualisation, il doit plutôt accompagner
et soutenir les programmes définis au niveau local.
Les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées
Institués dans chaque département par la loi du
31 mai 1990 (loi Besson), révisés lors de la loi
d'orientation du 29 juillet 1998, les plans départementaux sont
élaborés, pour une durée minimale de trois ans, par l'Etat
et le département en association avec les autres collectivités
territoriales, leurs groupements et les autres personnes morales
concernées : associations d'insertion ou d'aide au logement des
personnes démunies, caisses d'allocations familiales, bailleurs publics
ou privés, organismes collecteurs du 1 % logement. Le conseil
départemental de l'habitat (CDH) et le conseil départemental
d'insertion sont consultés avant la publication du plan.
Les
publics
visés par le plan sont toutes les personnes
susceptibles de rencontrer des difficultés pour accéder à
un logement ou s'y maintenir mais une priorité doit être
accordée aux personnes et aux familles sans domicile fixe,
menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis ou
des habitations insalubres, précaires ou de fortune.
Le plan constitue un outil de programmation et met en place un dispositif
d'aide financière :
- tout d'abord, il analyse les besoins et fixe, par bassin d'habitat, les
objectifs à atteindre, notamment par la centralisation des demandes de
logement et la création d'une offre supplémentaire de logements ;
- ensuite, le plan institue un fonds de solidarité pour le logement
(FSL), financé à parité par l'Etat et par le
département, destiné à accorder des aides
financières et à prendre en charge des mesures d'accompagnement
spécifique en faveur des bénéficiaires du plan.
La mise en oeuvre du plan peut donner lieu à la conclusion de
conventions d'application spécifiques, adossées à des
procédures de financement
ad hoc
avec les partenaires des
collectivités territoriales.
Les plans sont applicables dans les départements d'outre-mer.
En se fondant sur les expériences locales, votre commission observe que
deux types de conventions se traduisent souvent par des réalisations
prometteuses en matière de développement de l'habitat
adapté.
•
Les programmes sociaux thématiques (PST)
Ces opérations, financées avec le soutien de l'ANAH, ont permis
d'améliorer plus de 26.000 logements depuis 1990 et de les affecter
au logement des personnes les plus défavorisées.
Les Programmes sociaux thématiques
Les PST
ont été créés dès 1990 dans le cadre de la
loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
Le PST est une convention signée entre l'Etat, l'ANAH et une
collectivité locale. Il est fondé sur une négociation avec
les propriétaires privés ; en contrepartie d'une subvention
majorée de l'ANAH pour les travaux et d'un certain nombre de services
(assistance technique aux bailleurs, garantie de loyer, accompagnement social
des locataires...), le propriétaire s'engage à respecter un loyer
conventionné pendant 9 ans et à loger des personnes en
difficulté qui lui sont proposées par une commission ou un
organisme désigné dans la convention de PST et chargé de
l'attribution des logements dans le cadre du plan départemental pour le
logement des personnes défavorisées.
Les taux de subvention de l'ANAH peuvent varier de 40 à 70 % d'un
montant de travaux plafonné. La subvention moyenne est assez
élevée : elle atteignait 116.000 francs par logement en 1997.
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Nombre de conventions PST en vigueur 177 206 263 273 219 222
Montant des engagements (millions de F) 268 328 317 426 479 374
Logements améliorés 3.300 3.900 3.600 4.000 4.200 3.200
Source : Secrétariat d'Etat au logement
Le principal intérêt de ce programme est de remettre sur le
marché, au profit des plus défavorisés, des logements
vacants très dégradés
. 78 % des logements
améliorés en PST étaient en effet initialement vacants.
•
Les maîtrises d'oeuvre urbaine et sociale
(MOUS)
Les conventions MOUS constituent un complément pertinent au montage et
à la réussite des opérations d'habitat adapté.
Ces conventions visent à mettre en place un partenariat
opérationnel entre les différents acteurs (collectivités
locales, Etat, organismes HLM, financeurs...). Elles permettent
l'émergence d'une structure de pilotage capable de coordonner l'action
des différents partenaires et de mettre en oeuvre les programmes
d'habitat adaptés. Elles évitent ainsi la dispersion de l'action
publique en faveur du logement des personnes défavorisées.
En 1997, 202 MOUS étaient en cours de réalisation.
b) Mieux assurer la solvabilisation des ménages
Les FSL
constituent un dispositif efficace de soutien financier temporaire, mais ils ne
peuvent garantir une solvabilisation durable des ménages les plus
défavorisés pour leurs dépenses de logement.
Votre commission estime que la solvabilisation des ménages les plus
défavorisés ne doit pas nécessairement passer par une
intervention financière croissante des FSL. Elle considère que la
réforme indispensable des aides à la personne pourrait en
revanche la permettre.
On pourrait ainsi imaginer une plus grande modulation des aides en fonction des
revenus, ce qui permettrait alors de concentrer l'effort financier sur les
personnes les plus défavorisées.
*
* *
En
conclusion, votre commission prend acte de l'évolution satisfaisante des
crédits pour le logement social. Elle observe que le projet de loi de
finances propose quelques mesures nouvelles favorables et préserve
globalement les réformes mises en oeuvre ces dernières
années.
En revanche, elle s'inquiète tout particulièrement de la
situation très préoccupante du parc social et regrette l'absence
de réforme du financement du logement social. Elle déplore
également la lenteur de la réforme des aides personnelles au
logement.
Dans ces conditions, votre commission a décidé de s'en
remettre à la sagesse de la Haute Assemblée quant à
l'adoption des crédits consacrés au logement social par le projet
de loi de finances pour 1999.