Projet de loi de finances pour 1999
OTHILY (Georges)
AVIS 71 (98-99), Tome V - COMMISSION DES LOIS
Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
N° 71
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
JUSTICE :
ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
Par M. Georges OTHILY,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Mme Dinah
Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour,
vice-présidents
; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck,
Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,
secrétaires
;
Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José
Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier,
Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques
Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex
Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
33
)
(1998-1999).
Lois de finances.
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le mercredi 2 décembre 1998, sous la
présidence de M. Jacques Larché, président, la
commission des Lois a examiné, sur le rapport pour avis de
M. Georges Othily, les crédits consacrés à
l'administration pénitentiaire par le projet de loi de finances pour
1999.
Le rapporteur pour avis a notamment souligné que la surpopulation
carcérale continuait d'être préoccupante malgré une
très légère amélioration. Il s'est
félicité de la généralisation du projet
d'exécution de peine destiné à donner plus de sens
à la peine privative de liberté en impliquant le détenu
afin de faciliter sa réinsertion future. Il a souhaité que la loi
sur le placement sous surveillance électronique puisse donner lieu
rapidement à des expérimentations, rappelant que cette mesure
pouvait être un instrument de prévention de la récidive. Il
a enfin souligné que le projet de loi de finances prévoyait la
création de 344 emplois dans l'administration pénitentiaire, tout
en observant que la loi de programmation sur la justice prévoyait la
création de 3.920 emplois en cinq ans et qu'après quatre
ans, le nombre de créations d'emplois était de 1.802.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption des
crédits de l'administration pénitentiaire.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 1999 soumis au Sénat fixe à
26,3 milliards de francs le budget du ministère de la justice, ce
qui représente une hausse de près de 1,5 milliards de francs
par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Au sein de ces
crédits,
7,4 milliards de francs, soit 28,27 % du budget de
la justice seront consacrés à l'administration
pénitentiaire. Les crédits de cette administration sont en hausse
de 5,79 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.
Après avoir rapidement présenté les crédits
consacrés à l'administration pénitentiaire, votre
rapporteur évoquera plus longuement la situation de celle-ci et les
orientations définies par le Garde des Sceaux dans sa communication au
Conseil des ministres du 6 avril 1998.
I. LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE POUR 1999
En hausse de 5,6 %, les crédits de l'administration pénitentiaire se répartissent de la manière suivante :
Répartition des crédits de l'administration
pénitentiaire en 1998
(en millions de francs)
|
TITRE III (Moyens des services) |
6 954 |
|
dont : |
|
|
personnel |
4 329 |
|
fonctionnement |
2 624 |
|
TITRE IV (Interventions publiques) |
29 |
|
TITRE IV (Interventions exécutés par l'Etat) |
438 |
|
|
7 421 |
Près de 260 millions de francs de mesures
nouvelles sont
prévus au titre des dépenses ordinaires. Ils sont en particulier
consacrés :
•
à la création de 344 emplois (58,9 millions
de francs) :
- 78 au titre de la réforme des services d'insertion et de probation ;
- 58 liés à l'ouverture de nouveaux établissements ;
- 180 pour la prise en charge des détenus ;
- 28 pour la restructuration des métiers de la formation.
•
à des mesures indemnitaires et statutaires pour les
personnels :
- un certain nombre de mesures de revalorisation d'indemnités et de
primes (en particulier l'indemnité pour charges pénitentiaires,
l'indemnité de sujétions spéciales aux personnels
d'insertion et de probation...) sont prévues pour un montant d'environ
6 millions de francs ;
- les réformes des statuts des directeurs des services d'insertion et de
probation d'une part, des personnels techniques d'autre part, font l'objet
d'une inscription de crédits de 5 millions de francs.
•
à l'abondement des crédits de fonctionnement de
l'administration pénitentiaire à hauteur de 73 millions de
francs ainsi répartis :
- amélioration des conditions de prise en charge des détenus
(40,8 millions de francs) ;
- mise aux normes de sécurité des matériels et des locaux
(12 millions de francs) ;
- moyens de fonctionnement des services d'insertion et de probation
(10,2 millions de francs dont 4,2 à titre non reconductible) ;
- informatique, projets nouveaux (7 millions de francs) ;
- mise en oeuvre de l'avenant à l'accord formation (3 millions de
francs).
•
à l'entretien des détenus et des
établissements pénitentiaires (9 millions de francs) ;
• à la lutte contre l'indigence des sortants de prison
(2 millions de francs)
En ce qui concerne les dépenses en capital, 438 millions de francs
de crédits de paiement et 912 millions d'autorisation de programmes
sont inscrits dans le projet de budget. Ces crédits seront
consacrés :
•
à la construction de centres pour peines
aménagées
(16 millions de francs) ;
• à l'aménagement des quartiers pour mineurs
(10 millions de francs) ;
• à la rénovation des grands établissements
(50 millions de francs) :
• à des travaux de câblage information et à
l'implantation de la gestion informatisée des détenus en
établissements
(20 millions de francs) ;
•
à des travaux de rénovation
(120 millions de
francs) ;
•
au programme de construction de nouveaux établissements dit
programme " 4 000 places "
(696 millions de francs).
II. LA SITUATION DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
A. LA POPULATION CARCÉRALE ET LES CONDITIONS DE DÉTENTION
1. Les données
Au
1er janvier 1998, 53 845 personnes étaient
détenues en France (métropole et outre-mer). On constate au cours
des dernières années une
très légère
diminution du nombre de personnes détenues
puisque celui-ci
atteignait 54 629 au 1er janvier 1997 et 55 062 au
1er janvier 1996.
Cette diminution s'explique par un moindre recours à
l'incarcération. En effet, dans le même temps,
la durée
moyenne de détention ne cesse de s'accroître
. Alors qu'elle
n'était que de 4,3 mois en 1975, elle a atteint 7,6 mois en
1995, 7,8 mois en 1996 et 8,1 mois en 1997.
Le taux d'occupation des établissements pénitentiaires demeure
préoccupant, même s'il connaît une légère
diminution, atteignant 114,8 % au 1er juin 1998 contre
116 % au 1er juin 1997. Ce chiffre marque en fait de grandes
disparités. Dans les maisons d'arrêt, le taux d'occupation atteint
en moyenne 120 %. Il est des 228 % à Béziers, et de
237 % au Mans. Outre-mer, le taux d'occupation moyen atteint 137 % au
1er janvier 1998 contre 127 % l'année
précédente (cette évolution s'explique partiellement par
la prise en compte des établissements de Faa'a Nuutania et de
Taiomac-Marquises qui ne figuraient pas dans les statistiques auparavant). Le
taux d'occupation atteint actuellement 280% pour la maison centrale de
Nouméa.
En ce qui concerne
la détention provisoire
,
le nombre de
prévenus a légèrement diminué entre le
1er janvier 1997 (22 521) et le 1er janvier 1998
(21 591).
Si l'on prend en considération la situation
pénale des prévenus, on constate qu'au
1er janvier 1998, 71 % étaient incarcérés
dans le cadre d'une instruction non terminée, 17 % étaient
en attente de comparution, 3 % étaient détenus à la
suite d'une comparution immédiate, enfin 9 % attendaient le
résultat d'un appel ou d'un pourvoi.
Le graphique ci-dessous retrace l'évolution du nombre de prévenus
et de condamnés incarcérés au cours des dix
dernières années.
2. La réforme de la détention provisoire
Dans sa
communication au Conseil des ministres du 6 avril 1998, le Garde des
Sceaux a fait connaître son intention d'accorder une particulière
attention à la situation des prévenus. Il faut souligner que
ceux-ci sont incarcérés dans les maisons d'arrêt,
c'est-à-dire dans les établissements où la surpopulation
est la plus grande et où les conditions de détention sont donc
les plus difficiles, alors même qu'ils sont présumés
innocents
. En 1997, 1 069 personnes ayant été
placées en détention provisoire ont
bénéficié soit d'un non-lieu, soit d'un acquittement ou
d'une relaxe.
Le Sénat examinera au cours de l'année 1999 le
projet de loi
renforçant la protection de la présomption d'innocence et les
droits des victimes
, qui contient plusieurs dispositions visant à
renforcer les garanties judiciaires en matière de détention
provisoire. Le projet prévoit en particulier la création d'un
juge de la détention provisoire distinct du juge d'instruction et tend
à modifier les conditions de fond de la mise en détention
provisoire ainsi que les règles relatives à la durée
maximale de cette détention.
Sans préjuger des décisions que sera appelé à
prendre le Sénat, votre rapporteur souhaite rappeler que le
législateur a, à trois reprises, tenté de confier à
une collégialité la responsabilité de la mise en
détention provisoire, sans que ces réformes puissent entrer en
vigueur faute de moyens.
Quelles que soient les orientations retenues au
terme de la discussion du projet de loi sur la présomption d'innocence,
il conviendra de s'assurer que les dispositions adoptées pourront
être financées.
Devant la commission des Lois, le Garde des
Sceaux a souligné que parmi les 140 créations de postes de
magistrats dont la création est prévue dans le projet de budget
pour 1999, la moitié environ serait affectée à la mise en
place de juges de la détention provisoire.
Il convient par ailleurs d'observer que cette réforme est
envisagée alors qu'il est encore difficile de mesurer les effets de la
loi n°96-1235 du 30 décembre 1996 relative à la
détention provisoire et aux perquisitions de nuit en matière de
terrorisme
. Certaines dispositions de cette loi ne s'appliquent que depuis
le 1
er
juillet 1997. Cette loi a en particulier institué de
nouveaux délais maximum de détention provisoire et a permis
l'introduction dans le code de procédure pénale de la notion de
délai raisonnable en contraignant le juge d'instruction, lorsqu'une
personne est en détention depuis plus de huit mois en matière
correctionnelle et depuis plus d'un an en matière criminelle, à
indiquer les raisons pour lesquelles son instruction est toujours en cours et
le délai prévisible d'achèvement de la détention
provisoire.
3. La généralisation du projet d'exécution de peine (PEP)
Dans ses
orientations pour l'administration pénitentiaire
présentées en Conseil des ministres le 8 avril 1998, le Garde des
Sceaux a fait part de sa décision de généraliser le projet
d'exécution de peine (PEP).
Le projet d'exécution de peine, mis en place à titre
expérimental à partir de 1995 dans une dizaine
d'établissements, a essentiellement trois objectifs :
- donner plus de sens à la peine privative de liberté en
impliquant le détenu ;
- améliorer l'individualisation administrative et judiciaire de la peine
en proposant un cadre objectif ;
- introduire un mode d'observation qui assure une meilleure connaissance du
détenu pour accroître la sécurité des
établissements et améliorer l'efficacité des actions
visant à l'insertion.
Ce projet est en fait la formalisation des étapes qui peuvent être
proposées à un condamné au début de sa peine, en
tenant compte de son profil pénal, de son histoire, de ses
capacités et de ses aspirations. Il s'agit de mettre en place un projet
individuel comprenant des perspectives positives pour le détenu et
définissant également les attentes de l'institution à son
égard, par exemple en ce qui concerne les efforts particuliers à
accomplir à l'égard de la victime.
Un bilan des expérimentations conduites jusqu'à présent,
établi en 1997 par un comité national d'évaluation, a
incité le Garde des Sceaux à décider de
généraliser cette mesure dans tous les établissements pour
peines.
Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter, dans la mesure
où il lui semble essentiel de soutenir toute initiative
renforçant l'individualisation des peines privatives de liberté
afin de faciliter la réinsertion des détenus.
La présence d'un psychologue dans les établissements
concernés paraissant être un atout important pour la
réussite du projet, sept psychologues ont été
recrutés en 1998 et le projet de loi de finances pour 1999
prévoit le recrutement de sept psychologues supplémentaires.
4. L'amélioration des conditions de prise en charge des détenus
Dans ses
orientations pour la politique pénitentiaire présentées le
8 avril 1998 en Conseil des ministres, le Garde des Sceaux a
souligné sa volonté d'améliorer les conditions de prise en
charge des détenus, en faisant notamment valoir :
" Cette
amélioration est rendue indispensable au regard des exigences
d'humanité. Elle est aussi nécessaire pour permettre une
meilleure gestion du service public pénitentiaire : la
dignité de la prise en charge des détenus a une incidence
fondamentale sur les conditions de travail des personnels et sur la
sécurité des établissements "
.
La ministre a donc annoncé un grand nombre de mesures destinées
à améliorer les conditions de prise en charge des détenus,
qui trouvent pour une partie d'entre elles une traduction dans le projet de
budget pour 1999. Ainsi, les conditions de vie quotidienne des personnes
détenues devraient être améliorées par la remise
gratuite à la population carcérale des produits
nécessaires à l'hygiène corporelle et à l'entretien
des cellules. Le nombre de douches hebdomadaires passera de deux à trois
et la fourniture d'un petit-déjeuner chaud sera rendue possible (22,8
millions de francs sont consacrés à la mise en oeuvre de ces
mesures dans le projet de budget pour 1999).
Par ailleurs, la ministre a annoncé, en matière de santé,
la mise en place d'unités hospitalières sécurisées
interrégionales, permettant l'hospitalisation satisfaisante des
détenus dont l'état de santé nécessite une prise en
charge soutenue. Des dispositions devraient également être prises
pour améliorer la formation et l'accès à la culture des
détenus. En outre, la perception des mandats postaux destinés aux
détenus devrait être facilitée.
5. Vers des unités de visites familiales ?
Parmi les orientations définies par le Garde des Sceaux concernant les conditions de détention figure l'amélioration de l'accueil des familles (simplification de l'accès aux parloirs, amélioration des dispositifs permettant aux condamnés d'entretenir des relations téléphoniques avec leur famille). Le Garde des Sceaux a également fait part de son intention de mettre à l'étude la création d'unités de visites familiales dans certains établissements. Cette question fait l'objet de débats récurrents et a donné lieu à un rapport très documenté en 1995.
Les Unités de visites familiales
La
question du maintien des liens familiaux en prison a déjà
donné lieu à nombre d'initiatives qui n'ont pas été
suivies d'effet :
- en 1985, la commission Architecture-Prison, présidée par Mme
Ezratty, a préconisé la réalisation de studios dans
l'enceinte pénitentiaire permettant aux détenus d'y recevoir leur
famille hors la surveillance du personnel pénitentiaire ;
- en 1989, un rapport de M. Gilbert Bonnemaison envisageait le
maintien, dans les établissements de longues peines, des relations
affectives et sexuelles des détenus ;
- en 1992, un rapport rédigé par un groupe de travail de
l'Administration pénitentiaire a proposé de compenser l'absence
de permission de sortir des détenus condamnés à de longues
peines par l'organisation de visites à caractère familiale.
Un nouveau groupe de travail a été mis en place en 1994, qui a
rendu son rapport en 1995. Ce groupe, après avoir procédé
à de nombreuses auditions, s'est prononcé en faveur de la mise en
place dans les établissements pénitentiaires de "
lieux
privatifs permettant à la famille, dont l'un des membres est
détenu, de vivre intra-muros pendant un certain temps toutes les
dimensions de la vie familiale, de la préparation de ses repas à
un sommeil partagé en passant par des rapports amoureux
".
Le groupe de travail proposait que l'accès à l'unité de
visites familiales relève de l'autorité du chef
d'établissement et qu'il soit ouvert à tous les condamnés
affectés en établissements pour peines non
bénéficiaires de permissions de sortir ou d'un autre
aménagement de peines garantissant le maintien des liens familiaux.
Concernant la durée des visites familiales, le groupe proposait de
retenir une durée minimale de douze heures susceptibles d'être
portées à vingt-quatre heures puis à quarante-huit heures.
Votre rapporteur estime qu'un tel projet, qui pour certains détenus,
pourrait avoir des conséquences positives, ne peut être
envisagé qu'après une réflexion approfondie et en
associant très étroitement les personnels de l'administration
pénitentiaire. Il semble que la réflexion s'oriente actuellement
vers une implantation de ces unités dans les établissements de
longue peine. Des questions délicates devront être
résolues. On peut en particulier craindre que les détenus n'ayant
pas accès à ce système exercent de très fortes
pressions pour bénéficier des unités de visites
familiales.
6. L'administration pénitentiaire et la loi sur les infractions sexuelles
L'année 1998 a été marquée par
l'adoption de la
loi n° 98-468 relative à la
prévention et à la répression des infractions sexuelles
ainsi qu'à la protection des mineurs
, qui ne sera pas sans
conséquences pour l'administration pénitentiaire.
Cette loi institue une peine de suivi socio-judiciaire dont l'objet est de
faire en sorte que les auteurs d'infractions à caractère sexuel
puissent se voir imposer un certain nombre de mesures pendant une durée
suffisante pour dominer les risques de récidive. Le suivi
socio-judiciaire peut être assorti d'une injonction de soins
prononcée après expertise psychiatrique.
Si le suivi socio-judiciaire, lorsqu'il accompagne une peine d'emprisonnement
ferme, ne commence à s'appliquer qu'à la libération du
condamné ou pendant certains aménagements de peine, l'injonction
de soins peut, quant à elle, recevoir application pendant la
détention.
Lorsqu'une injonction de soins a été prononcée, le
condamné est affecté dans un établissement
pénitentiaire visé à l'article 718 du code de
procédure pénale, dans lequel il peut bénéficier
d'un suivi médical et psychologique adapté. Pendant
l'incarcération, il est fortement incité à entreprendre
des soins. La loi prévoit en particulier l'impossibilité pour les
délinquants sexuels refusant de suivre un traitement de
bénéficier de réductions de peines supplémentaires.
En ce qui concerne les soins pendant l'exécution du suivi
socio-judiciaire, le service pénitentiaire de probation peut être
désigné par le juge de l'application des peines pour veiller au
respect des obligations imposées au condamné.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le directeur
de l'administration pénitentiaire a engagé une réflexion
globale sur la prise en charge des auteurs d'infractions sexuelles, tant en
milieu ouvert que pendant l'incarcération, qui devrait conduire à
l'élaboration de préconisations relatives aux conditions de prise
en charge de ces personnes par les services déconcentrés de
l'administration pénitentiaire.
Pour bien mesurer l'importance que prend désormais la question de la
délinquance sexuelle pour l'administration pénitentiaire, il
convient de souligner qu'au 1er janvier 1998, 5.423 personnes
étaient détenues pour atteintes sexuelles (3.733 pour atteintes
sur mineurs) contre 1.921 (854 pour atteintes sur mineurs) dix ans plus
tôt.
B. LA PRISE EN CHARGE EN MILIEU OUVERT
1. L'évolution des mesures
Au
1er janvier 1998, 122.959 personnes étaient suivies au titre
d'au moins une mesure de prise en charge en milieu ouvert.
Le travail d'intérêt général représentait, en
1997, 17,2 % des mesures en milieu ouvert avec 23.763 mesures
exécutées et le sursis avec mise à l'épreuve,
75,4 % des mesures avec 104.482 peines exécutées. Ces
deux mesures ont progressé en 1997 de 8,2 % pour le sursis avec
mise à l'épreuve et de 5 % pour le travail
d'intérêt général.
En revanche,
le recours à la libération conditionnelle
continue de diminuer comme les années précédentes
.
4.775 mesures de libération conditionnelle ont été
prononcées en 1997. Entre 1970 et 1997, la part des libérations
conditionnelles dans l'activité des comités de probation est
passée de 19,8 % à 3,4 %. Au cours de son audition par la
commission des Lois, Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, a indiqué
que ce déclin s'expliquait notamment par l'évolution des
populations détenues, le nombre des personnes incarcérées
pour viol ou pour infraction à la législation sur les
stupéfiants ayant beaucoup augmenté. Il est vrai que les mesures
de libération conditionnelle sont difficiles à envisager pour ce
type de détenus. La ministre a par ailleurs indiqué que le
renforcement des services sociaux (recrutement de 200 travailleurs sociaux en
1998 et de 78 en 1999) pourrait faciliter une relance des mesures de
libération conditionnelle.
2. La poursuite de la réforme des services d'insertion et de probation
La réforme des services d'insertion et de probation annoncée en 1996 entre maintenant dans sa phase opérationnelle. Elle se caractérise en particulier par la création au niveau départemental d'un " service pénitentiaire d'insertion et de probation " assurant une continuité des actions menées en milieu fermé et en milieu ouvert. Cette réforme s'accompagne de la création d'un statut d'emploi de directeur des services pénitentiaires et de probation. Cet emploi sera ouvert, par détachement, aux chefs des services d'insertion et de probation, aux conseillers techniques de service social aussi qu'aux directeurs des services pénitentiaires.
3. La création de centres pour peines aménagées
Le
Gouvernement a décidé la mise en oeuvre, à titre
expérimental, d'un nouveau type d'établissement : le centre
pour peines aménagées.
Les centres pour peines aménagées auront pour mission
d'accueillir d'une part les condamnés purgeant une peine ou un
reliquat de peine de moins d'un an et qui n'ont pas de projet d'insertion
immédiat, d'autre part des détenus bénéficiant de
mesures de semi-liberté ou de placement extérieur.
L'objectif
est d'apporter une réponse nouvelle à la prise en charge de la
petite et moyenne délinquance, de mieux prévenir la
récidive en favorisant le développement des mesures
d'aménagement de peine et de lutter contre la surpopulation
carcérale dans les maisons d'arrêt.
Les centres pour peines aménagées ont vocation à
être implantés en zone urbaine à proximité des
transports urbains et le plus près possible des centres-ville. Une
priorité pourrait être donnée aux villes de moyenne
importance ne disposant d'aucun établissement tel qu'un centre de
semi-liberté ainsi qu'aux grands sites urbains.
Les centres pour peines aménagées devraient être ouverts
sept jours sur sept afin de s'adapter à la diversité des projets
individuels. Ils comporteront un secteur d'hébergement (50 à 80
lits) et un secteur éducatif.
Deux sites ont pour l'instant été retenus : l'ancien centre
de détention de Metz-Barrès et l'ancien hôpital de la
maison d'arrêt des Baumettes à Marseille. En ce qui concerne le
centre de Metz-Barrès, son ouverture devra être
précédée d'importants travaux de remise en état qui
pourraient avoir lieu en 1999. Selon les informations recueillies par votre
rapporteur, l'ouverture de ce centre ne nécessite aucune création
de poste, dans la mesure où les personnels de l'ancien centre de
détention ont été provisoirement affectés à
la maison d'arrêt de Metz-Queleu et pourront être
redéployés sur le centre pour peines aménagées.
L'ouverture du centre de Marseille-Baumettes suppose la création de
postes de surveillants ; la structure existante est adaptée sous
réserve de quelques travaux de rénovation.
Le projet de budget pour 1999 prévoit l'affectation de 16 millions de
francs à l'ouverture de ces établissements.
4. Quel avenir pour la loi sur le placement sous surveillance électronique ?
Votre
commission souhaite souligner tout l'intérêt que
présenterait la mise en oeuvre de la
loi n° 97-1159
sur le placement sous surveillance électronique
adoptée en
décembre 1997 par le Parlement. Le placement sous surveillance
électronique consiste à proposer à une personne, à
la place de l'incarcération, le port d'un bracelet permettant de
contrôler à distance sa présence sur certains lieux
à certaines périodes. Le dispositif adopté par le
Parlement ne peut s'appliquer qu'à des personnes condamnées
à moins d'un an de prison ou à des personnes auxquelles il reste
moins d'une année de prison à accomplir.
La loi prévoit le contrôle de la mesure par le juge de
l'application des peines qui, en cas de violation du placement sous
surveillance électronique, peut prononcer la
réincarcération du condamné.
Un an après l'adoption de la loi, celle-ci n'a fait l'objet d'aucune
application. D'après les informations recueillies par votre rapporteur,
le Gouvernement estime que la publication du décret nécessaire
à l'application de cette loi ne pourra intervenir que lorsque deux
conditions seront respectées :
- il convient en premier lieu, selon le Gouvernement d'opérer une
étude technique des dispositifs offerts sur le marché
.
Certaines questions techniques doivent en effet être tranchées
(unicité ou pluralité des ordinateurs de contrôle,
possibilité d'utiliser un téléphone portable comme
récepteur, possibilité d'utiliser la reconnaissance vocale...).
Un cahier des charges en vue du recrutement d'une société-conseil
pour fournir à l'administration pénitentiaire un avis technique
sur la fiabilité et le caractère adapté des dispositifs
proposés sur le marché a été constitué en
mai dernier ; sur cette base, une société a
été désignée, qui devrait remettre les conclusions
de son audit en mai 1999 ;
- en second lieu, le Gouvernement estime, à juste titre, qu'une
concertation est nécessaire avec les différents personnels de
l'administration pénitentiaire
(en particulier les travailleurs
sociaux et les surveillants), dans la mesure où leur participation au
placement sous surveillance électronique apparaît comme un
bouleversement conséquent des pratiques professionnelles.
Lors de son audition par la commission des Lois, la ministre de la justice a
précisé que les futurs centres pour peines
aménagées pourraient être le support des
expérimentations menées en matière de placement sous
surveillance électronique et que ces expérimentations pourraient
débuter à la fin de l'année 1999.
Votre rapporteur, s'il comprend pleinement les précautions prises par le
Gouvernement, souhaite néanmoins que la loi du 19 décembre 1997
puisse rapidement trouver application, même à titre
expérimental, et souhaite insister une nouvelle fois sur les avantages
de la mesure de placement sous surveillance électronique:
- elle institue un instrument de prévention de la récidive parce
qu'elle peut éviter la rupture des relations familiales ou la perte d'un
emploi et qu'elle est susceptible d'assurer une réadaptation progressive
à la liberté ;
- elle peut permettre de lutter contre la surpopulation carcérale ;
- elle est enfin un instrument moins coûteux que la prison.
Il convient enfin de rappeler que la loi prévoit explicitement que
"
le placement sous surveillance électronique peut
également être décidé (...) à titre
probatoire de la libération conditionnelle, pour une durée
n'excédant pas un an
". Compte tenu de la diminution constante
du nombre de libérations conditionnelles accordées, le placement
sous surveillance électronique peut être un instrument de
souplesse dont il serait regrettable de se priver.
C. LES PERSONNELS
Au
1er juillet 1998, l'administration pénitentiaire comptait
25.086 agents en effectif budgétaire, ainsi répartis :
- 19.771 personnels de surveillance ;
- 2.192 personnels administratifs ;
- 1.475 personnels d'insertion et de probation ;
- 528 assistants de service social ;
- 675 personnels techniques ;
- 330 personnels de direction ;
- 115 autres personnels.
Comme l'a déjà souligné votre rapporteur, le projet de
budget prévoit la création de
344 emplois dont 220 de
personnels de surveillance
. Ces créations d'emplois sont pourtant
jugées très insuffisantes par les organisations professionnelles,
qui observent en particulier que
cette augmentation des effectifs prend
place dans un contexte marqué par de nombreuses réformes alors
que le bon fonctionnement de l'administration pénitentiaire, à
tâches constantes, justifierait à lui seul une politique de
recrutement ambitieuse
. Il faut en outre constater que les emplois
créés ces dernières années sont loin de
correspondre aux prévisions de la loi de programmation sur la justice de
1995. Celle-ci prévoyait la création de 3920 emplois en cinq ans.
Si l'on inclut les mesures prévues dans le projet de loi de finances
pour 1999, les créations d'emploi s'élèvent à 1802
en quatre ans, ce qui correspond à un taux d'exécution de 46%.
Au cours des dernières années, l'ensemble des statuts des
fonctionnaires de l'administration pénitentiaire ont été
mis à l'étude. En 1993, les statuts des personnels de
surveillance et des personnels d'insertion et de probation ont
été modifiées. La réforme du statut des personnels
administratifs s'est, pour l'essentiel, achevée en 1995.
L'année 1998 a été marquée par l'achèvement
de la réforme du statut du personnel de direction
(décret n° 98-655 du 29 juillet 1998),
caractérisée par la création du corps des directeurs des
services pénitentiaires et la création d'un statut d'emploi de
directeur régional.
Un certain nombre de difficultés relatives aux statuts se posent encore.
Ainsi, il semble que la
réforme du statut des personnels
techniques
soit plus difficile à mettre en oeuvre que les autres
puisqu'elle n'a pas encore abouti alors qu'elle est en chantier depuis
plusieurs années, ce qui contribue à entretenir un sentiment
d'injustice chez les personnels concernés même si des
crédits sont prévus dans le projet de budget pour 1999 afin de
financer cette réforme. Un projet d'organisation de la filière en
trois corps est actuellement en discussion avec les ministères
techniques et les organisations syndicales. Il est maintenant souhaitable que
les derniers arbitrages soient rendus afin que cette réforme puisse
rapidement voir le jour.
Par ailleurs, en ce qui concerne les surveillants, si le nouveau statut
apparaît satisfaisant pour le corps des " gradés et
surveillants ", aligné indiciairement sur le corps homologue des
" gradés et gardiens de la paix " de la police nationale, il
n'en va pas de même pour le corps des chefs de service
pénitentiaire, qui n'a pas bénéficié de cet
alignement sur le corps homologue de la police nationale, sans que cette limite
à la parité entre ces corps soit justifiée par une raison
de fond. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la
chancellerie a proposé un nouveau projet de statut en trois grades.
Votre rapporteur tient à mentionner qu'une disposition du projet de loi
de finances a fortement heurté les organisations professionnelles. Une
somme de cinq cent mille francs est prévue pour revaloriser la prime de
nuit des personnels de surveillance. Cette enveloppe correspond à une
augmentation de...0,95 francs par nuit, ce qui est vécu comme une
humiliation. Peut-être eut-il mieux valu, si les moyens manquaient, ne
pas revaloriser cette prime immédiatement, de façon à
pouvoir faire un effort réel ultérieurement.
Par ailleurs, votre rapporteur souhaite attirer une nouvelle fois l'attention
de Mme le Garde des Sceaux sur la situation des personnels
pénitentiaires originaires des départements d'outre-mer. Les
personnels affectés en métropole sont souvent très
désireux de retourner exercer leurs fonctions dans leur
département d'origine et il paraît légitime qu'ils puissent
bénéficier d'une priorité réelle lorsque des postes
se libèrent dans les départements concernés.
Il convient enfin de signaler que l'année 1998 a été
marquée par une réorganisation de la direction de
l'administration pénitentiaire. Les quatre sous-directions existantes
(sous-direction de l'exécution des décisions judiciaires,
sous-direction de la réinsertion, sous-direction des ressources
humaines, sous-direction des affaires administratives) ont été
remplacées par trois nouvelles sous-directions (arrêté du
26 juin 1998):
- la sous-direction des personnes placées sous main de justice ;
- la sous-direction de l'organisation et du fonctionnement des services
déconcentrés ;
- la sous-direction des ressources humaines et des relations sociales.
D. LES ÉTABLISSEMENTS
Au
1er juillet 1998, on comptait 187 établissements
pénitentiaires totalisant une capacité de 50.093 places. Ces
établissements se répartissent de la manière
suivante :
- 119 maisons d'arrêt ;
- 55 établissements pour peine (24 centres de
détention, 25 centres pénitentiaires, 6 maisons
centrales) ;
- 12 centres autonomes de semi-liberté ;
- 1 établissement public de santé national à Fresnes,
spécifiquement destiné à l'accueil des détenus.
L'année 1998 a été marquée par le lancement d'un
programme de construction de six établissements
pénitentiaires (plus un en option) pour un montant de près de
2 milliards de francs. La construction de ces établissements
devrait permettre la fermeture des établissements les plus
vétustes et l'amélioration des conditions de détention des
détenus incarcérés dans les maisons d'arrêt
surpeuplées.
Le
programme des places nouvelles de détention
(livraison prévue
en 2001-2002)
|
Programme |
|
Sites (terrains pressentis) |
Catégorie de places (1) |
Capacité |
|
1ère tranche |
1 |
Agglomération de Lille (Sequedin) |
MA |
600 |
|
1ère tranche |
2 |
Agglomération d'Avignon
|
CP (MA
|
600 |
|
1ère tranche |
3 |
Agglomération de Toulouse
|
MA |
600 |
|
2ème tranche |
4 |
Agglomération de Meaux
|
MA |
600 |
|
2ème tranche |
5 |
Agglomération de Toulon
|
MA |
600 |
|
2ème tranche |
6 |
Agglomération de Liancourt
|
CP (MA
|
600 |
|
2ème tranche |
7 |
En option : non encore localisée |
MA |
400 |
(1) MA : maison d'arrêt CP : centre pénitentiaire CDR : centre de détention régional
Source : ministère de la Justice
La
passation des marchés pour la construction des établissements de
Séquedin, du Pontet et de Seysses devrait intervenir en 1999. La
préparation de la construction des trois autres établissements
fait l'objet d'une dotation de 696 millions de francs en autorisations de
programme dans le projet de budget pour 1999.
Les nouveaux établissements fonctionneront en gestion
déléguée pour la restauration, la maintenance,
l'entretien, le travail et la formation professionnelle, comme ceux du
" programme 13.000 " lancé en 1989. Ils devraient être
conçus selon de nouvelles normes sanitaires impliquant de meilleures
conditions de détention, en particulier l'installation d'une douche dans
chaque cellule et le cloisonnement des toilettes.
En ce qui concerne la rénovation des établissements, des efforts
ont été accomplis ces dernières années dans le
cadre de la mise en oeuvre de la loi de programmation relative à la
justice, qui ont en particulier permis la mise aux normes des infirmeries, la
rénovation des quartiers des mineurs ou le désamiantage de la
maison d'arrêt de Fleury. 50 millions de francs sont prévus
dans le projet de budget pour 1999 au titre de la réhabilitation de
grands établissements : Fleury-Mérogis, Fresnes, La
Santé, Les Baumettes.
En conclusion de ces développements sur la situation des
établissements pénitentiaires, votre rapporteur souhaite
vivement attirer l'attention sur la
situation de certains
établissements des départements d'outre-mer
. Il semble tout
d'abord que la maison d'arrêt de Saint-Denis de la Réunion, qui
abrite aujourd'hui 1012 détenus pour une capacité de
610 places, ne soit plus aux normes de sécurité et
d'hygiène. Une réflexion apparaît nécessaire sur la
politique pénitentiaire dans ce département.
Par ailleurs, si la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane ont toutes trois
bénéficié de la création d'un établissement
au cours des dernières années, des difficultés importantes
se posent néanmoins, en particulier en ce qui concerne la
sécurité. Le Centre pénitentiaire de Baie-Mahault, qui a
ouvert ses portes en décembre 1996, a déjà connu six
tentatives d'évasion mettant en cause onze détenus. La
dernière tentative, survenue en septembre dernier lors du passage du
cyclone George a été à l'origine de la mort d'un
détenu. Il semble que cette situation s'explique par certaines
fragilités architecturales du nouvel établissement. Il convient
que les travaux nécessaires soient rapidement entrepris afin de
remédier à ces défauts de construction.
Le centre pénitentiaire de Remiré-Montjoly (Guyane) semble lui
aussi souffrir de certaines insuffisances dans le domaine de la
sécurité. Par ailleurs, l'insuffisance des personnels a pour
conséquence que certaines unités de l'établissement, en
particulier le centre de semi-liberté, ne fonctionnent pas encore.
*
Sous le bénéfice de l'ensemble des observations qu'elle a formulées, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.