N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME X
COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
Par M. Jean-Paul HUGOT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
et
89
(annexe n°
9
)
(1999-2000).
Lois de finances
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Il y a deux façons possibles de juger le projet de budget de
l'audiovisuel public pour 2000.
D'un point de vue rétrospectif, il y a quelques raisons de juger
satisfaisants des crédits en augmentation de 9,8 % par rapport
à 1999.
D'un point de vue prospectif, en revanche, la réaction diffère
puisque les dotations accordées aux organismes publics ne leur
permettront vraisemblablement pas de compenser les déficits
prévisibles de l'exercice 1999, et leur permettront moins encore
d'aborder avec quelque dynamisme les défis de l'ère
numérique.
Votre commission des affaires culturelles a fondé sur cette constatation
son analyse critique des propositions du gouvernement.
Tout l'y conduisait, à commencer par le propos du ministre selon lequel
l'exercice 2000 sera " la première étape de la mise en
oeuvre des engagements pris par le gouvernement en vue de redonner au secteur
public audiovisuel toute sa légitimité et d'assurer son
développement ". Ceci incite à mettre les chiffres bruts en
perspective. Par ailleurs, le tournant crucial que l'audiovisuel public va
aborder, avec le prochain déploiement du numérique hertzien
terrestre, invite à faire de cet examen la pierre de touche du projet de
budget.
Le projet de loi sur la communication audiovisuelle que le Sénat
examinera en janvier prochain invite aussi à évaluer le projet de
budget dans une perspective dynamique.
I. LES CRÉDITS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC EN 2000, DES ÉVOLUTIONS GLOBALEMENT POSITIVES
Auditionnée le 27 octobre 1999 par votre commission des affaires culturelles, Mme Catherine Trautmann qualifiait d'excellent son projet de budget. Ce jugement est peut-être excessif, mais l'objectivité oblige à constater les évolutions positives que ce projet comporte de fait, tant en ce qui concerne l'évolution globale des ressources qu'en ce qui concerne l'évolution de la structure de financement des organismes.
A. L'AUGMENTATION DES RESSOURCES DES ORGANISMES
Les
crédits de l'audiovisuel public augmenteront globalement de 9,8 %
en 2000 par rapport à la loi de finances initiale de 1999, ce qui
représente un peu plus de 883 millions de francs répartis entre
les organismes. Cette augmentation, la plus forte enregistrée depuis
1996, traduit le caractère effectivement prioritaire reconnu à
l'audiovisuel public dans un budget général élaboré
en fonction d'une norme d'évolution des dépenses de l'Etat
alignée sur une hausse prévisionnelle des prix à la
consommation de + 0,9 %.
Le tableau ci-après précise la répartition de
l'augmentation globale de la dotation entre les différents organismes.
ÉVOLUTION DU BUDGET DU SECTEUR PUBLIC AUDIOVISUEL
|
EN MF |
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
INA
|
605,5
|
621,7
|
663,2
|
658,5
|
658,2
|
|
FRANCE 2
|
4 996,7 |
5
015,2
|
5
187,3
|
5
316,0
|
5
720,7
|
|
FRANCE 3
|
5 240,3 |
5
505,8
|
5
643,4
|
5
849,2
|
6
156,4
|
|
LA
SEPT/ARTE
|
992,0 |
940,3
|
1
010,4
|
1
039,7
|
1
078,2
|
|
LA
CINQUIÈME
|
801,3 |
731,3
|
781,0
|
803,6
|
828,9
|
|
RFO
|
1 165,6 |
1
179,6
|
1
215,0
|
1
251,8
|
1
296,1
|
|
RADIO
FRANCE
|
2 656,1 |
2
695,5
|
2
749,5
|
2
814,3
|
2
877,3
|
|
RFI
|
735,3 |
740,3
|
754,4
|
745,2
|
745,2
|
|
BUDGET
TOTAL
|
17 192,8 |
17
429,7
|
18
004,2
|
18
478,0
|
19
361,0
|
•
On constate que les dotations de France 2 et de France 3 progressent de
façon accentuée : + 7,6 % pour France 2 et
+ 5,8 % pour France 3, contre + 3,7 % pour la
Sept-Arte et 3,1 % pour La Cinquième. Ainsi se confirme le
rôle prééminent reconnu déjà en 1999 aux
chaînes généralistes du secteur public, qui portent
véritablement les missions et l'avenir de l'audiovisuel public,
• Pour autant, la Sept-Arte et La Cinquième ne sont pas
sacrifiées, puisque le taux de progression de leurs dotations est
supérieur à celui de 1999 : + 3,7 % contre
+ 2,9 % en 1999 pour la Sept-Arte et + 3,1 % contre
+ 2,9 % en 1999 pour La Cinquième. Ceci marque la
reconnaissance, méritée et opportune, de la présence que
ces deux chaînes ont su installer dans notre paysage audiovisuel en
corrigeant peu à peu les " erreurs de jeunesse " dont votre
rapporteur a plus d'une fois dressé la liste.
Mais tous les organismes publics ne sont pas logés à l'enseigne
du bonus budgétaire.
• L'INA voit sa dotation gelée au niveau de 1999,
lui-même en repli de 0,8 % par rapport à 1998. Au cours de
son audition du 27 octobre par la commission des affaires culturelles, Mme
Catherine Trautmann a noté que le plan pluriannuel de sauvegarde des
archives audiovisuelles, plus d'un million d'heures de programmes,
engagé en 1998 verra ses moyens renforcés de 11,5 millions
de francs. Par ailleurs les documents transmis par le Gouvernement à
votre rapporteur exposent que le processus de numérisation et
d'informatisation de la chaîne d'exploitation des archives sera
poursuivi, et estiment que le projet de budget pour 2000 conforte la
démarche stratégique de l'INA en permettant d'assurer
l'équilibre de son exploitation aussi bien que de réaliser les
investissements destinés à assurer la pérennité de
ses activités.
Cette pétition de principe risque de se heurter à une
réalité économique et financière qui contraindra
peut-être l'INA à poursuivre à petite vitesse la sauvegarde
de notre patrimoine audiovisuel au détriment de ses autres
activités, en particulier celles de recherche, de production de
recherche et de formation. Ceci annonce-t-il une régression draconienne
de missions que le plan stratégique adopté le 16 septembre
dernier prévoyait seulement de réorienter vers l'accomplissement
de la mission principale de gestion des archives ?
• RFI voit aussi ses dotations gelées après un repli
de 1,2 % en 1998. Le ministère estime cependant que RFI
bénéficiera en réalité d'une augmentation de 20
millions de francs par rapport à 1999 dans la mesure où le budget
de cet exercice avait été amputé de la même somme,
par une mesure de régulation intervenue au début de
l'année, en faveur de la réforme de la télévision
extérieure.
• La dotation de RFO augmente de 3 %. Cet effort relatif ne
mettra pas fin aux difficultés latentes d'une entreprise dont le budget
de 1999 a été adopté en conseil d'administration le 28
septembre dernier en déficit de 54,5 millions de francs.
Le Gouvernement admet, avec un sens affirmé de la litote, que le projet
de budget de RFO " ne traduit pas un renforcement des moyens de la
société ", mais a pour objet de prendre en compte
l'incidence des " augmentations de charges intervenues depuis 1997
au-delà des lois de finances annuelles qui, eu égard à
leur ampleur, ont conduit à faire apparaître un déficit
structurel ". Il note encore que cette prise en compte n'est que
partielle, qu'un important effort d'économies est mis en oeuvre, et
qu'il est permis de prévoir un retour à l'équilibre
d'exploitation en 2000.
A l'occasion de l'examen du bilan de RFO pour 1998, le Conseil supérieur
de l'audiovisuel avait noté les chantiers importants engagés au
cours de cet exercice : lancement de RFO-Sat, affirmation de
l'identité différente des deux canaux existants,
développement d'une production de programmes de stocks coordonnée
entre les stations, notamment pour alimenter RFO-Sat. Cette démarche,
intéressante dans la mesure où elle permettrait à RFO de
devenir un vecteur international de la culture française
développant une politique de diffusion et de coopération
régionales, risque d'être profondément remise en
cause : pour aller plus loin dans les économies qui lui sont
demandées, RFO devra réduire les programmes diffusés,
restreindre sa production, envisager peut-être des licenciements,
déclenchant un cycle nouveau de remise en question qui portera atteinte
à son potentiel.
Votre rapporteur s'inquiète d'une situation génératrice de
répercussions négatives sur une entreprise qui devrait jouer un
rôle clé pour la connaissance de l'Outre-mer par la
métropole, et en faveur de la francophonie dans les régions
limitrophes de l'Outre-mer. Il est urgent de définir l'avenir de RFO
à la lumière des évolutions technologiques qui devraient
faciliter l'exécution de cette dernière mission, alors que le
développement prévisible de la diffusion des chaînes
métropolitaines en Outre-mer remettra en question les aspects les plus
traditionnels de l'activité de RFO.
• Enfin, le budget de Radio France progressera en 2000 de
2,2 %, pour atteindre 2 milliards 877 millions de francs.
Questionné lors de son audition par votre commission sur la
compatibilité de cette évolution avec le plan de
développement, récemment soumis au conseil d'administration de
Radio France, qui prévoit, pour un montant de 200 millions de francs, la
numérisation, le développement des radios locales et le
développement sur internet, Mme Catherine Trautmann a observé que
Radio France a reçu en trois ans un supplément de crédits
de 180 millions de francs, se situant en troisième position des
sociétés bénéficiaires des augmentations de
crédits, et n'a été soumise à aucune mesure
importante d'économie, contrairement à ce qui fut le cas de 1996
à 1998.
Le ministère de la culture et de la communication note par ailleurs que
la fixation des moyens de la station prend en compte une structure de
coût moins dynamique que celle des chaînes de
télévision, en l'absence d'investissements dans la production
cinématographique et audiovisuelle, et en raison du niveau moins
élevé des droits sportifs. Il observe aussi que l'effort
budgétaire consenti en 2000 en faveur de la numérisation
(30 millions de francs) a vocation à être poursuivi dans le
cadre des prochains exercices budgétaires.
Le président de Radio-France n'en rétorquait pas moins, lors de
l'université d'été de Hourtin que de 1986 à 1999,
la progression des ressources de l'audiovisuel public a été de
124,8 % contre 52 % pour Radio-France, que le développement
des radios locales du groupe (les 38 radios locales existantes ne couvrent
que 60 % du territoire) est arrêté depuis dix ans, et que le
maintien de la compétitivité de la radio publique dans une
économie de marché nécessite des investissements dans des
programmes et des produits nouveaux.
B. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE FINANCEMENT
Comme le montre le tableau ci-dessous, et c'est un des titres de satisfaction revendiqués par Mme Catherine Trautmann, le projet de loi de finances pour 2000 engage une mutation de la structure de financement de l'audiovisuel public. Les ressources publiques représenteront en 2000 74 % du total des recettes contre 69,4 % en 1999, les ressources de publicité et de parrainage passant de 26 % à 21,9 %.
|
|
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
BUDGET GLOBAL |
17 192,8 |
17 429,7 |
18 004,2 |
18 478,0 |
19 326,0 |
|
% |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
|
DONT
|
|
|
|
|
|
|
% |
72,9 % |
69,1 % |
69,0 % |
69,4 % |
74,0 % |
|
PUBLICITÉ + PARRAINAGE |
3 622,3 |
4 473,9 |
4 690,3 |
4 795,4 |
4 247,0 |
|
% |
21,1 % |
25,7 % |
26,1 % |
26,0 % |
21,9 % |
|
AUTRES |
1 036,4 |
914,0 |
891,3 |
859,9 |
792,0 |
|
% |
6 % |
5,2 % |
5,0 % |
4,7 % |
4,1 % |
Cette évolution est rendue possible par l'augmentation sensible du produit de la redevance et par la très importante augmentation des crédits budgétaires de remboursement des exonérations de redevance, que montre le tableau ci-dessous :
|
EN MILLIONS DE FRANCS |
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
REDEVANCE AUDIOVISUELLE |
10 743,6. |
10 922,0 |
11 681,5 |
12 205,7 |
12 988,5 |
|
ÉVOLUTION EN MONTANT |
|
178,4 |
759,5 |
569,2 |
737,8 |
|
ÉVOLUTION EN % |
|
1,7 % |
7,0 % |
4,9 % |
6,0 % |
|
CRÉDITS BUDGÉTAIRES DESTINS À REMBOURSER LES EXONÉRATIONS DE REDEVANCE |
1 403,9 |
672,8 |
289,1 |
120,0 |
881,5 |
|
ÉVOLUTION EN MONTANT |
|
-731,1 |
-383,7 |
-169,1 |
761,5 |
|
ÉVOLUTION EN % |
|
-52,1 % |
-57,0 % |
-58,5 % |
634,6 % |
|
SUBVENTION DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES À RFI |
386,6 |
447,0 |
452,0 |
452,0 |
452,0 |
|
ÉVOLUTION EN MONTANT |
|
60,4 |
5,0 |
0,0 |
0,0 |
|
ÉVOLUTION EN % |
|
15,6 % |
1,1 % |
0,0 % |
0,0 % |
|
TOTAL DES RESSOURCES PUBLIQUES |
12 534,1 |
12 041,8 |
12 422,6 |
12 822,7 |
14 322,0 |
|
ÉVOLUTION EN MONTANT |
|
-492,3 |
380,8 |
400,1 |
1 499,3 |
|
ÉVOLUTION EN % |
|
-3,9 % |
3,2 % |
3,2 % |
11,7 % |
En ce
qui concerne la redevance, il convient de noter que le taux d'augmentation du
tarif sera, comme en 1999, égal à celui de l'inflation
prévisionnelle : + 0,9 %.
Le tarif appliqué à un récepteur couleur
s'élèvera en 2000 à 751 francs contre 744 en 1999.
L'augmentation annoncée des recettes, 737,9 millions de francs, ne
provient donc pas de celle des tarifs, mais pour l'essentiel d'une
amélioration du prélèvement, due aux progrès de la
lutte contre l'évasion fiscale. Le croisement du fichier de la taxe
d'habitation et de celui de la redevance, autorisé par la loi de
finances pour 1999, paraît ainsi avoir des effets positifs sur les
recettes.
En ce qui concerne les crédits budgétaires, en augmentation de
634,6 %, il convient de noter qu'ils seront désormais
affectés, afin de les mettre à l'abri de la régulation
budgétaire, au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle,
opération dont votre rapporteur ne peut qu'approuver l'intention tout en
s'interrogeant sur l'orthodoxie d'une opération qui assimile à
des recettes de redevance des crédits budgétaires un peu
arbitrairement affublés de l'étiquette
" remboursement ".
Il faut enfin noter que l'augmentation de 1,499 milliard des ressources
publiques du secteur audiovisuel est supérieur à la baisse des
ressources propres des organismes : 616 millions de francs, dont
572,7 millions de francs de baisse des recettes publicitaires de France 2
et de France 3 imputée à la diminution de la durée horaire
des écrans publicitaires, et 53,3 millions de francs de baisse des
autres ressources propres, généralement surévaluées
par les lois de finances. successives.
Cette évolution globale se retrouve dans la structure du budget de
France 2 et dans celle du budget de France 3, comme les tableaux suivants le
montrent.
ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE FINANCEMENT DE FRANCE 2
|
EN MILLIONS DE FRANCS |
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
BUDGET GLOBAL |
4 996,7 |
5 015,2 |
5 187,3 |
5 316,0 |
5 720,7 |
|
% |
100 % |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
|
DONT RESSOURCES PUBLIQUES |
2 653,1 |
2 403,0 |
2 467,5 |
2 588,0 |
3 382,0 |
|
% |
53,1 % |
47,9 % |
47,6 % |
48,7 % |
59,1 % |
|
PUBLICITÉ + PARRAINAGE |
2 253,6 |
2 542,2 |
2 649,8 |
2 658,0 |
2 295,5 |
|
% |
45,1 % |
50,7 % |
51,1 % |
50,0 % |
40,1 % |
|
AUTRES |
90,0 |
70,0 |
70,0 |
70,0 |
43,2 |
|
% |
1,8 % |
1,4 % |
1,3 % |
1,3 % |
0,8 % |
ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE FINANCEMENT DE FRANCE 3
|
EN MILLIONS DE FRANCS |
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
BUDGET GLOBAL |
5 240,3 |
5 505,8 |
5 643,4 |
5 849,2 |
6 156,4 |
|
% |
100 % |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
100,0 % |
|
DONT RESSOURCES PUBLIQUES |
3 618,2 |
3 341,5 |
3 398,1 |
3 543,0 |
4 086,9 |
|
% |
69,0 % |
60,7 % |
60,2 % |
60,6 % |
66,4 % |
|
PUBLICITÉ + PARRAINAGE |
1 186,2 |
1 763,9 |
1 844,9 |
1 907,8 |
1 710,7 |
|
% |
22,6 % |
32,0 % |
32,7 % |
32,6 % |
27,8 % |
|
AUTRES |
435,9 |
400,4 |
400,4 |
398,4 |
358,8 |
|
% |
8,3 % |
7,3 % |
7,1 % |
6,8 % |
5,8 % |
Déjà, le budget de 1999 avait limité les
recettes de publicité et de parrainage à 50 % du budget de
France 2 (contre 51,1 % en 1998) et les avait stabilisées à
une part de 32,6 % du budget de France 3.
Le budget de 2000 limite la part des recettes de publicité et de
parrainage à 40,1 % du budget de France 2 et à 27,8 %
de celui de France 3. Les ressources publiques représenteront donc
59,1 % du budget de France 2 et 66,4 % de celui de France 3.
La progression des concours publics atteint 30,7 % dans le budget de
France 2 et 15,4 % dans celui de France 3. D'après le
ministère de la culture, cette progression non seulement compense la
réduction de la durée de la publicité diffusée sur
les deux antennes et permet de mettre fin à la surévaluation
habituelle des recettes autres que commerciales, mais encore -et on verra
ci-dessous que cela est plus discutable- elle procure à France 2 et
à France 3 les moyens de leur développement, notamment en
matière de programmes.
Ainsi se trouve confirmée une évolution que de nombreux
observateurs appelaient depuis longtemps de leurs voeux.
Si votre rapporteur approuve toute réorientation des financements de
l'audiovisuel public qui permettra aux chaînes de desserrer la
dépendance des programmes à l'égard de la cible
emblématique que constitue pour le secteur commercial la
ménagère de moins de 50 ans, il n'en appelle pas moins
l'attention sur la nécessité d'éviter les raisonnements
sommaires.
D'autres facteurs sont à prendre en compte. La pérennité
des dotations budgétaires compensatoires, bien sûr, qu'aucun
mécanisme ne permet de faire prévaloir contre la règle de
l'annualité budgétaire, mais aussi les besoins de financement
liés au développement du secteur public et à sa
diversification dans le multimédia. Il est bon de maîtriser la
part de la publicité dans les ressources des chaînes afin de leur
permettre de réaliser leur vocation clé :
" fédérer " le plus vaste public. Il n'en serait pas
moins dangereux de lancer des " fatwas " doctrinaires contre un
financement publicitaire dont le secteur public peut avoir besoin.
Votre rapporteur réitère à cet égard la remarque
qu'il avançait dans plusieurs travaux antérieurs : le
débat du financement est une équation à beaucoup
d'inconnues qu'il convient d'aborder avec réalisme. Les
développements qui suivent montrent que l'on peut aussi
s'inquiéter de la diminution des recettes publicitaires, quand elle
devance les intentions du Gouvernement. L'avenir pourrait démontrer que
leur plafonnement peut être porteur de régression pour
l'audiovisuel public.
La seconde partie de ce rapport envisage cette hypothèse à la
lumière de l'exercice budgétaire 1998 de France 2 et de France 3,
et de ses prolongements probables sur l'exercice 1999.