Projet de loi de finances pour 2000 : Affaires étrangères

II. LE RENOUVELLEMENT DES INQUIÉTUDES CONCERNANT L'ÉVOLUTION DU RÉSEAU ET DES PERSONNELS

Il s'agit ici de poursuivre les réflexions engagées l'an passé par votre rapporteur quant à l'évolution du réseau et des personnels. S'agissant d'une organisation aussi lourde que celle du ministère des Affaires étrangères, les évolutions ne peuvent se faire que lentement et avec le temps.

Les interrogations concernant l'étendue du réseau français, notamment dans sa composante consulaire, restent entièrement d'actualité, tandis que les difficultés posées par les baisses d'effectifs passées et le recrutement concomitant de personnel recruté localement posent de graves difficultés.

A. L'ÉVOLUTION DU RÉSEAU DE LA FRANCE À L'ÉTRANGER SUSCITE LES MÊMES INTERROGATIONS

1. L'évolution du réseau en 1999

Notre réseau était fort, au 1 ^er janvier 1999, de :

- 149 ambassades,

- 17 représentations permanentes, dont 4 délégations, auprès d'organismes internationaux,

- 113 établissements consulaires, dont 87 consulats généraux, 18 consulats et 8 chancelleries détachées.

S'ajoutent à ce dispositif trois ambassadeurs en mission à Chisinau (Moldavie), Asmara (Erythrée) et Oulan-Bator (Mongolie), ainsi qu'un chargé d'affaires à Kaboul, le bureau de Berlin, un bureau d'ambassade à Banja Luka (République serbe de Bosnie), quatre antennes consulaires (Florence, Gènes, Gibraltar, Malaga) et une section des intérêts français à Bagdad.

Durant l'année 1999, un certain nombre de modifications ont été apportées au réseau français :

- réouverture de l'ambassade en Jamaïque fermée depuis 1996 ;

- fermetures : - des consulats généraux de Leipzig et de Mayence,

- des chancelleries consulaires détachées de Bâle, Belem et Calcutta ;

. transformations :

- des consulats d'Alicante et de Tamatave en chancelleries consulaires détachées,

- du consulat général de Rome en section consulaire d'ambassade,

- du consulat de Tokyo en section consulaire d'ambassade,

- des consulats généraux d'Alexandrie et de la Nouvelle-Orléans fusionnés avec les Instituts culturels respectifs,

- du consulat général de Bombay fusionné avec le poste d'expansion économique (PEE).

Pour 2000 , les décisions ne sont pas encore arrêtées. L'année devrait être marquée par la réouverture de postes en Algérie à la suite des consulats d'Alger et d'Annaba.

Dans les villes où disparaît la présence consulaire française, un consul honoraire est à chaque fois désigné.

2. Le deuxième réseau au monde

Le réseau français restera en 2000 le deuxième réseau au monde derrière le réseau américain.

Comme votre rapporteur l'avait montré l'an passé, il se distingue par son nombre élevé de consulats et de représentations permanentes auprès d'organisations internationales, et par une répartition géographique différente.

Réseaux diplomatiques et consulaires en 1999

	Ambassades	Représentations permanentes auprès d'organisations	Consulats	Total
France	149	17	113	279
Etats-Unis	160	10	82	252
Royaume-Uni	145	9	61	215
Allemagne	146	12	70	228

On peut donc s'interroger de l'intérêt et surtout de l'utilité pour un pays comme la France d'entretenir un réseau aussi important et aussi coûteux, alors qu'elle n'est évidemment pas la deuxième puissance du monde.

Plus que le réseau d'ambassades dont les dimensions sont fixées par le nombre d'Etats et notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité, c'est l'importance de notre réseau consulaire qui suscite des interrogations. Il ne faut bien entendu pas mésestimer le rôle essentiel des consulats, dont l'importance n'a pas d'égal à l'étranger, auprès des Français de l'étranger. Mais nos consulats ne proposent-ils pas, parfois, un très grand nombre de services administratifs et juridiques ? Une réflexion ne pourrait-elle pas à l'avenir être engagée sur l'adaptation du travail consulaire aux nouvelles technologies de l'information ?

3. La poursuite de la réflexion sur les dimensions du réseau

La réflexion pour assurer le meilleur dimensionnement possible de notre réseau est engagée depuis plusieurs années. Le rapport de l'an passé insistait sur la partie consulaire du réseau. Cette année, votre rapporteur mettra l'accent sur des formules innovantes qui ont été mises en place pour mieux ajuster nos moyens. Ces formules, qui restent marginales, n'en constituent pas moins des pistes utiles pour la réflexion .

a) Les ambassadeurs en mission

La France dispose de quatre chefs de postes en mission . Cette formule permet d'assurer la présence de la France à l'étranger à un faible coût dans les pays où une présence permanente n'est pas nécessaire . C'est une formule souple qui permet de s'adapter facilement.

Elle existe depuis 1993 et a été utilisée, en 1993, en Bosnie-Herzégovine, en Géorgie et en Macédoine, au Turkménistan, en 1994, en Moldavie depuis 1995, et en Erythrée et Mongolie depuis 1996 . Elle existe également en Afghanistan depuis 1990 mais au niveau de chargé d'affaires.

Ainsi cette formule permet d'importantes économies si on compare son coût à celui des six postes les moins coûteux (hors rémunérations) avec des ambassadeurs résidents.

POSTES	Ambassadeur " résident "	Ambassadeur " en mission "
Asmara (Erythrée)		pas de dotation
Kaboul (Afghanistan)		158 736 F
Chisinau (Moldavie)		279 475 F
Oulan-Bator (Mongolie)		408 738 F
Bandar Seri (Brunei)	434 236 F
Vilnius (Lituanie)	467 905 F
Achkabad (Turkménistan)	483 235 F
Paramaribo (Surinam)	506 864 F
Tallinn (Estonie)	523 016 F
Andorre	525 556 F

(chiffres du bureau des moyens de fonctionnement des postes à l'étranger)

b) Les postes mixtes commerciaux et culturels

Il existe aujourd'hui une dizaine de postes mixtes (6 commerciaux et 5 culturels).

Les postes mixtes commerciaux sont répartis entre le ministère des affaires étrangères (Atlanta, Osaka, Vancouver) et la DREE (Direction des relations économiques extérieures du Ministère de l'Economie et des Finances, les postes de Miami, Houston et Dubaï). Prochainement, le consulat général de Bombay deviendra un poste mixte à vocation commerciale.

Des consulats généraux ont également été transformés en postes mixtes à vocation culturelle (Récife, Vancouver, la Nouvelle-Orléans) et à compter de septembre 1999 : Cracovie et Alexandrie.

Les économies réalisées sont peu importantes , car les structures continuent d'exister séparément et leurs budgets restent distincts. C'est là sans doute que pourrait se situer à l'avenir la principale source d'économies.

En revanche, l'impact est très positif en matière de visibilité. L'unité de représentation , assurée par un chef de poste unique, est très appréciée par les partenaires étrangers. Elle permet aux chefs de postes d'avoir des interlocuteurs d'un meilleur niveau et de trouver des solutions plus rapidement. L'information circule plus vite. Les synergies sont meilleures entre les différentes équipes, qui, tout en coexistant séparément, travaillent tout de même dans une interministérialité croissante.

Des efforts ont, par ailleurs, été faits pour unifier le cadre immobilier. C'est chose faite à Cracovie, la Nouvelle-Orléans, Miami, Osaka, Recife, Vancouver et Houston. Des solutions sont recherchées pour Dubaï, Atlanta et Bombay.

c) Les coopérations européennes

Dans la perspective de construction de l'Union européenne, des coopérations ou des regroupements des moyens des implantations à l'étranger paraissent une idée séduisante. Par exemple, en matière de visas, la construction de l'espace Schengen conduit à mener une politique commune et à rapprocher les procédures administratives.

Idée séduisante, elle doit néanmoins être examinée avec attention car les coopérations ne présentent pas que des avantages.

C'est avec l'Allemagne , notre partenaire le plus proche, que cette coopération a été le plus loin. Au Cap-Vert , la France et l'Allemagne ont une ambassade commune tout en maintenant des représentations distinctes. C'est actuellement la formule la plus intégrée. Cette expérience satisfaisante devrait pouvoir se développer.

En outre, des coopérations plus limitées devraient être possibles à l'avenir ayant pour base le partage d'installations matérielles : mise en commun de moyens entre sections visas, soutien logistique à l'occasion de travaux effectués au sein des postes diplomatiques et consulaires, partage de locaux entre établissements scolaires et universitaires (Eurocampus à Manille) et coopérations avec le Goethe Institut ou le British Council.

Cependant, les coopérations ne sont pas toujours des réussites . Le meilleur exemple en est l'abandon progressif, par un grand nombre de parties prenantes, du campus diplomatique européen à Abuja. Ce projet paraît en situation d' échec en raison des divergences d'objectifs et de besoins de nos partenaires européens.

B. LES DIFFICULTÉS EN MATIÈRE DE PERSONNEL

L'an passé, votre rapporteur avait insisté sur l'incompatibilité entre le maintien du réseau et la baisse continue des effectifs. L'année 2000 est marquée par la stabilité des emplois budgétaires. Il n'y aura qu'une seule création. Mais 92 supports budgétaires seront libérés permettant de les pourvoir effectivement en 2000.

Pour 2000, doivent être soulignés :

- un grave sujet de préoccupation : les personnels recrutés localement ;

- un enjeu : le remplacement des appelés par des volontaires civils.

1. Quelles solutions apporter au problème des recrutés locaux ?

Le ministère des Affaires étrangères a été amené à recruter un grand nombre de personnels à l'étranger selon les règles locales. Cette évolution semble s'expliquer principalement par deux éléments :

- la baisse des effectifs du ministère , - 8,6 %, soit 890 postes, depuis 1991,

- un souci d'économie, les personnels recrutés localement étant beaucoup moins onéreux que des fonctionnaires français expatriés. Ces personnels ont également l'avantage de constituer un volant de personnel de faible qualification dont la gestion est beaucoup plus souple que celle des fonctionnaires titulaires.

Ces données expliquent que leur nombre ait fortement cru depuis 1991.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
31-98-21 Dotation (en millions de francs)	278	313	348	353	388	387	417	475	531,8	539,3
Personnel de bureau	1330	1503	1821	1869	1953	2192	2253	2201
Personnel de service	3245	3209	3187	3327	3385	3463	3380	3329
Total	4575	4712	5008	5196	5338	5655	5633	5530	5 383
Vacataires (postes budgétaires)	513	419	444	526	285	267	184	122

Fin 1998, 5 530 agents de recrutement local étaient employés dans nos représentations consulaires et diplomatiques dont 1 191 Français . A cette date, les personnels locaux, y compris les personnels de service, représentaient 75 % des agents d'exécution dans nos postes. 48 % sont employés dans les chancelleries diplomatiques , 24 % dans les résidences, 15 % dans les consulats et 13 % dans les services culturels.

En juin 1999 , le nombre des recrutés locaux s'élevait à 5 383 . Cette réduction s'explique, en premier lieu, par le transfert d'une centaine d'agents dans des établissements financièrement autonomes et, en second lieu, par la suppression d'une cinquantaine de postes pour permettre d'améliorer les conditions d'emploi de ces personnel.

A ces effectifs se sont ajoutés, depuis le 1 ^er janvier 1999, 483 agents recrutés localement dans les missions d'action culturelle et de coopération , désormais gérés par le ministère des Affaires étrangères.

Au total, ce sont donc 5 866 agents recrutés localement qui sont employés par le ministère des affaires étrangères.

Ces personnels posent de graves difficultés détaillées dans un rapport de M. Patrick Amiot , ministre plénipotentiaire, qui a été remis au ministre des Affaires étrangères en mars 1999.

Dans ce rapport, M. Amiot expose les problèmes de sécurité que suscite le trop grand nombre de recrutés locaux dans les postes. Il relève que, dans nombre de postes, les recrutés locaux ont une grande liberté de circulation, non conforme aux instructions en vigueur, et sont facilement admis dans les périmètres de sécurité. Il relève également que la sécurité des systèmes informatiques n'est pas suffisamment assurée et que des personnels non habilités sont à même d'accéder à des informations pouvant être classées " confidentiel défense ".

Par ailleurs, en matière de visas , il souligne que dans certains pays, la proportion trop élevée d'agents étrangers ressortissants du pays de résidence, la faiblesse du taux d'encadrement français et la pression locale peuvent faire craindre le développement de pratiques illicites.

Dans ces deux domaines, il lui semble nécessaire de mieux délimiter les postes qui peuvent être confiés à des recrutés locaux et les postes qui doivent être toujours confiés à des Français ou à des fonctionnaires français expatriés.

En outre, il dénonce de graves différences de traitement entre les recrutés locaux de nationalité française et les autres recrutés locaux , et entre le ministère des Affaires étrangères et la DREE (direction des relations économiques extérieures).

Les écarts de rémunérations peuvent, selon lui, aller de 1 à 6 à niveau de recrutement égal et ancienneté comparable entre recrutés locaux français et étrangers, causant des conflits et des mécontentements.

Entre la DREE et les Affaires étrangères , la différence serait de l'ordre de 40 % et conduit à une concurrence de mauvais aloi entre les deux employeurs publics français à l'étranger. A titre de comparaison, en 1997, le ministère des Affaires étrangères disposait de 474 millions de francs pour ses 5 633 recrutés locaux, la DREE disposait de 108 millions pour ses 860 recrutés locaux.

Enfin, on observe même un décrochage des rémunérations servies par rapport aux marchés locaux du travail de telle sorte qu'il est extrêmement difficile de recruter et de garder du personnel de qualité . La protection sociale de ces catégories n'est pas non plus suffisamment bien assurée.

A ce manque de moyens, s'ajoutent des difficultés de gestion . Le recrutement aux conditions du marché est très complexe car le droit local est souvent mal connu . Les règles changent d'un pays à l'autre rendant problématique une gestion centralisée.

En outre, les règles budgétaires semblent inadaptées . Les crédits sont regroupés sur une ligne unique et globale (chapitre 31-98 article 21) sans description détaillée des emplois budgétaires. Cette technique ne permet aucune souplesse, ces crédits sont traités comme des crédits de matériel. Ils sont limitatifs, sont soumis à ordonnancement provisionnel et ne donnent pas lieu à des reports. Ils sont vulnérables aux variations de change, un change défavorable n'est pas compensé de facto, et les bénéfices d'un change favorable ne peuvent être conservés au-delà de l'exercice budgétaire.

Enfin, le statut juridique des personnels recrutés localement pose une question épineuse. Selon la jurisprudence " Berkani " (TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes) les contrats des recrutés locaux devraient être requalifiés en contrats de droit public. Toute personne ayant un emploi permanent dans un service public de l'Etat a la qualité d'agent public. Cette jurisprudence pourrait avoir comme conséquences de leur ouvrir l'accès aux concours de la fonction publique et le bénéfice de la législation française sur l'emploi précaire, sauf loi contraire. Or leur intégration serait une solution très coûteuse et déstabilisante. M. Amiot suggère donc d'exclure, par une loi, une telle éventualité.

Depuis 1998, des efforts sont faits pour améliorer la situation des recrutés locaux grâce à une diminution de 210 postes sans diminution de la dotation budgétaire. Ainsi pour 2000, à structures constantes, la dotation de l'article 31-98-21 sera stable. Son augmentation (+ 22,6 millions de francs) est le résultat de la fusion des moyens de la Coopération et des Affaires étrangères (+ 17,4 millions de francs) et un transfert comptable en provenance du financement au titre IV de la DCMD (direction de la coopération militaire et de défense) pour 5,26 millions de francs. La dotation pour 2000 s'élèvera donc 539,3 millions.

Depuis 1998, les mesures suivantes ont été prises :

- depuis le conseil technique paritaire de juin 1998, révision des cadres salariaux dans 27 pays afin d'ajuster les rémunérations en prenant référence sur le marché local et sur les salaires pratiqués dans les autres représentations européennes,

- dans 10 pays où la couverture sociale est inexistante ou lacunaire, le ministère des Affaires étrangères a souscrit à leur profit des assurances complémentaires permettant de couvrir la maladie ou l'hospitalisation,

- dans 10 autres pays, mise en place de régimes de protection sociale, versements rétroactifs afin de se conformer à la législation locale du travail ou d'alléger la charge des agents,

- réduction du nombre des vacataires,

- poursuite de la mise en conformité des contrats de recrutement avec le droit local,

- régularisation des dossiers d'indemnités de fin de fonction en attente.

La commission ministérielle sur le coût de la vie a décidé, le 26 mai 1999, d'accorder dans 77 pays sur 88 demandeurs une hausse des rémunérations pour un montant total de 7,2 millions de francs permettant de compenser les pertes du pouvoir d'achat résultant des gains et pertes de change et de l'inflation locale.

La réflexion doit se poursuivre en prenant pour base le rapport Amiot. Ce sujet a été évoqué lors de la réunion de juin 1999 de la commission technique paritaire et de la conférence des ambassadeurs. De ces réflexions, se dégagent quelques grandes idées.

Il s'agirait, tout d'abord, de réfléchir aux règles d'emploi des personnels recrutés locaux pour les définir en termes généraux et permettre une planification de leur recrutement en fonction des besoins. Il suggère d'établir une nomenclature des emplois à pourvoir par poste diplomatique et par filière.

Pour y parvenir, M. Amiot propose une contractualisation du recrutement local avec le ministère du Budget pour permettre une gestion prévisionnelle pluriannuelle et un rattrapage des conditions d'emploi des recrutés locaux, comme l'a fait la DREE.

Ce programme devrait permettre de mieux respecter les équilibres nécessaires au bon fonctionnement de nos postes à l'étranger entre expatriés, recrutés locaux français et étrangers. Il devrait aussi permettre de rétablir une juste échelle des rémunérations et un accès à la protection sociale qui ne soient pas fonction de la nationalité.

Enfin, la déconcentration de la gestion de ces personnels et des crédits devraient pouvoir être expérimentée dans un certain nombre de postes. Elle aurait certainement des conséquences positives comme en matière de crédits de fonctionnement.

2. L'enjeu du remplacement des coopérants du service national par des volontaires civils

La réforme du service national votée en 1997 doit aboutir, d'ici 2002, à la suspension de l'appel sous les drapeaux et donc à la fin de la contribution des coopérants du service national à l'action du ministère des Affaires étrangères.

C'est en enjeu important. Aujourd'hui encore, les C.S.N. représentent 2 081 personnes (chiffres au 11 mai 1999) réparties comme suit :

- Affaires étrangères	1021
dont : chancelleries	101
services culturels	136
lecteurs	217
universitaires - chercheurs	378
projets de développement	189
- Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE)	229
- Coopération	537
dont : assistants techniques	116
mission de coopération enseignants	272
Organisations non gouvernementales	149
- Postes d'expansion économique (PEE)	294

Ces coopérants doivent être remplacés, d'ici 2002, par des volontaires civils pour lesquels le Gouvernement a élaboré un projet de loi , adopté par le Sénat en première lecture en octobre dernier (rapport n° 5, session ordinaire 1999-2000, présenté par M. Robert Del Picchia). Dans ce projet de loi, le gouvernement propose aux futurs volontaires un statut très proche de celui des coopérants quant aux conditions pécuniaires. Ils disposeront d'un revenu fixe et d'une indemnité variable fixée en fonction du coût de la vie dans leur pays d'affectation. Ils pourront bénéficier d'un logement contre une retenue de 10 % de l'indemnité mensuelle. Leur trajet aller-retour entre la France et leur affectation sera pris en charge par le ministère des Affaires étrangères.

Ce texte devrait pouvoir être adopté définitivement dans l'année qui vient. Son succès n'est pas évident. Il est, en effet , très difficile de savoir si cette formule suscitera l'engouement des jeunes . Cela dépendra certainement des postes qui seront proposés aux jeunes garçons et jeunes filles, qui pourront également faire acte de volontariat.

Dans l'incertitude de la ressource, l'AEFE (Agence pour l'enseignement du français à l'étranger) a déjà amorcé le remplacement de ses coopérants par des contractuels résidents au nombre de 100 en 1999 et en 2000.

Si cette formule ne comblait pas les espoirs qui y sont placés, un important problème d'effectif se poserait au ministère des Affaires étrangères. Ce problème serait difficile à résoudre car les coopérants représentent une ressource importante en personnels qualifiés et bon marché.