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Proposition de loi Chambres régionales des comptes

 

N° 334

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 mai 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les conclusions du rapport de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la proposition de loi de MM. Jacques OUDIN, Jean-Paul AMOUDRY, Philippe MARINI, Patrice GÉLARD, Joël BOURDIN, Paul GIROD et Yann GAILLARD tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes,

Par M. Jacques OUDIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Sénat : 84 et 325 (1999-2000)

Juridictions administratives.

Mesdames, Messieurs,

Notre Assemblée a entamé en 1997 un travail important sur les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux. Considérant que le renforcement du contrôle financier des collectivités locales constituait le corollaire indispensable de l'approfondissement de la décentralisation, mais que les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux ne présentaient pas toujours le degré de sérénité souhaitable, les présidents des commissions des finances et des lois, nos collègues Christian Poncelet et Jacques Larché, ont décidé la création d'un groupe de travail commun sur les chambres régionales des comptes.

Le groupe de travail a rendu un rapport au mois de juin 19981(*). Ses conclusions ont servi de base à l'élaboration de la présente proposition de loi, signée par les membres du groupe de travail appartenant à la majorité sénatoriale.

Aujourd'hui, le rapport du groupe de travail est devenu un document de référence et, avant même d'être introduites dans notre droit, ses conclusions, reprises dans la proposition de loi, ont fait oeuvre utile. Elles ont permis d'engager un vaste débat, dont le principal enseignement est la nécessité, désormais reconnue par tous, de remettre en cause le statu quo. Il y a quelques mois encore, la simple évocation d'une modification des règles applicables aux chambres régionales des comptes pouvait être assimilée à une volonté de museler les juges.

Au-delà d'un constat partagé, les différentes parties prenantes du débat ont évolué. Dès juillet 1997, la Cour des comptes adressait aux magistrats des chambres un " texte de référence ", véritable charte de déontologie. Ce texte rappelle notamment aux magistrats que les lettres d'observations peuvent donner lieu à une utilisation politique et que, par conséquent, leur publication " n'est pas sans conséquence sur la forme qu'elles doivent revêtir ". Par ailleurs, il est souligné que les lettres d'observations doivent " s'appuyer sur des faits précis, sans y ajouter par des qualificatifs ou des formules susceptibles d'une exploitation politique ou médiatique indésirable " et que " ce qui est important est annoncé clairement comme tel ; ce qui est secondaire l'est également ". Les chambres régionales des comptes, semble-t-il, s'efforcent de plus en plus de respecter les règles édictées par la Cour.

Le gouvernement, suivant en cela une recommandation formulée à plusieurs reprises par des rapports sénatoriaux, a décidé de mettre en adéquation le statut des magistrats des chambres régionales des comptes avec les responsabilités qu'ils exercent. Un projet de loi, actuellement en cours de navette, propose d'harmoniser leur statut avec celui des magistrats de tribunaux administratifs.

Les députés, à l'occasion de l'examen de ce projet de loi, ont également repris à leur compte une proposition du Sénat en adoptant un amendement prévoyant que les lettres d'observations définitives, à l'image des rapports de la Cour des comptes, devront être publiées avec les réponses des personnes contrôlées.

Au Sénat, à l'occasion de la discussion du projet de loi relatif à la présomption d'innocence, le groupe socialiste a déposé des amendements relatifs au régime de la gestion de fait et aux conditions de l'examen de la gestion des collectivités par les chambres régionales.

L'ensemble de ces initiatives montre que le chantier ouvert par les travaux du groupe de travail de nos commissions des lois et des finances méritait d'être entrepris. Aussi, il paraît logique que, après avoir procédé à un diagnostic incontesté, il appartienne au Sénat, en se prononçant sur un texte cohérent et mesuré, d'apporter des réponses globales aux questions qu'il a conduit les uns et les autres à se poser, afin de permettre au contrôle financier des collectivités locales de s'exercer dans les meilleures conditions possibles.

I. LE CONTEXTE : DES COLLECTIVITÉS BIEN GÉRÉES MALGRÉ LE CARACTÈRE COMPLEXE ET INCERTAIN DES RÈGLES QUI S'IMPOSENT À ELLES

A. LA NÉCESSITÉ D'UN CONTRÔLE FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Une demande croissante de contrôle de la dépense publique

La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ". L'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen est plus que jamais d'actualité. Les contribuables-électeurs veulent de plus en plus savoir comment est dépensé l'argent de leurs impôts, comme en témoigne l'écho croissant rencontré par le rapport public de la Cour des comptes.

Au sein du Parlement, les commissions des finances consacrent une part croissante de leurs activités au développement du contrôle de la dépense publique.

Il doit en aller de même pour les budgets locaux, d'autant plus que la part des dépenses locales dans le PIB est passée d'environ 7 % en 1970 à environ 10 % aujourd'hui.

2. Le contrôle par les chambres régionales des comptes, un acquis de la décentralisation

S'inspirant de la rédaction de l'article 72 de la Constitution, la loi du 2 mars 1982 a prévu que " les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus ".

L'une des conséquences les plus fondamentales de cette réaffirmation du principe de libre administration réside en la suppression des tutelles administratives et financières et l'allégement des tutelles techniques.

La disparition de la tutelle a répondu à une revendication ancienne des collectivités locales. Elle a également eu pour effet de placer les gestionnaires locaux face à leurs responsabilités dans un contexte où le contrôle de légalité exercé par les préfectures, maintenu, " ne constitue plus une garantie de légalité, mais un simple filtre. Le véritable contrôle est exercé a posteriori, par les chambres régionales des comptes, et il faut s'en féliciter "2(*).

En dépit des tensions qui apparaissent parfois au cours des examens de gestion réalisés par les chambres, les élus locaux ont bien admis l'apparition de ces nouvelles institutions. Ils leur ont même, implicitement, rendu hommage en faisant appel à leur expertise au lendemain des élections municipales de 1995, lorsque les nouvelles équipes en place ont souhaité procéder à des " audits " des gestions précédentes. A cette occasion, le nombre de saisines des chambres par des autorités territoriales est en effet passé de 20 en 1994 à 138 en 1995, avant de retomber à 54 en 1996.

B. LES BONNES PERFORMANCES DES GESTIONNAIRES LOCAUX

1. Le laxisme budgétaire des collectivités locales : une idée reçue

Certaines idées reçues ont la vie dure. L'une des plus résistantes veut que les gestionnaires locaux soient d'incorrigibles dépensiers.

Malgré son caractère simpliste, cette croyance constitue, depuis le début des années 90, le fondement " théorique " de la stratégie de l'Etat en matière de finances locales et explique le mouvement de recentralisation des recettes locales, qui s'est accéléré singulièrement depuis trois ans.

La logique de raisonnement est la suivante :

- en contrôlant le niveau des recettes des collectivités locales, il devient plus facile d'influencer les évolutions de leurs dépenses ;

- en contrôlant les dépenses locales, l'Etat pense pouvoir améliorer sa capacité à respecter les engagements européens de la France en matière de déficit des administrations publiques.

Ce raisonnement, aux conséquences financières importantes pour les budgets locaux, repose sur un postulat erroné. Loin de dégrader le solde des administrations publiques, les collectivités locales permettent au contraire de l'améliorer.

Votre rapporteur récapitule ci-dessous les éléments chiffrés qui permettent de conclure à la bonne qualité de la gestion des collectivités locales. Auparavant, et pour fournir un point de comparaison entre la gestion de l'Etat et celle des collectivités locales, il reproduit quelques extraits du rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1999.

Quelques remarques de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1999

- Le solde primaire de l'Etat est positif " pour la première fois depuis de nombreuses années ". Il s'établit à 21,7 milliards de francs, soit environ 0,25 % du PIB ;

- La réduction du déficit est " due à l'augmentation très forte des recettes fiscales et des prélèvements obligatoires en général ". " L'objectif était une baisse de 0,2 point de PIB. En fait, ce taux a progressé de 0,8 point de PIB ".

Cette augmentation se répartit entre une augmentation de 1,2 point pour l'Etat, de 0,4 point pour les organismes divers d'administration centrale, une augmentation de 0,5 point pour la sécurité sociale et une baisse de 0,2 point pour les administrations publiques locales ;

- " Les charges nettes du budget général ont augmenté de 3,3 % en valeur et de 2,8 % en volume. C'est beaucoup plus que ce qui était prévu. " Les dépenses d'entretien ont diminué de 3,1 % et le taux de consommation des dépenses en capital a encore baissé (71,9 % contre 73,4% en 1998) ;

- " Si l'augmentation en volume des dépenses devait se poursuivre à ce rythme, le succès des efforts de maîtrise des dépenses affichés dans le programme pluriannuel des finances publiques se trouverait compromis. " ;

- " Au sein de l'Union européenne, la position de la France en matière budgétaire n'est pas parmi les meilleures " ;

- " Parmi les pays développés, la France réalise, en matière de solde public, l'un des scores les plus médiocres. " ;

- " On relève un accroissement de l'excédent des administrations publiques locales ".

Lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au statut des magistrats des chambres régionales des comptes, le 30 mars 2000, la secrétaire d'Etat au budget a déclaré s'en remettre " au jugement définitif que rendra la Cour des comptes, le moment venu, sur les comptes de l'Etat pour 1999 ".

2. Des règles que l'Etat serait en peine de s'appliquer à lui-même

Les bons résultats obtenus en matière financière par les collectivités locales ne sont pas exclusivement dus à la qualité de leurs gestionnaires. Ils résultent également de l'application de règles comptables strictes, et notamment plus strictes que celles que l'Etat s'impose à lui même.

A titre d'exemple, et à la différence de l'Etat, les collectivités locales sont soumises à une règle d'équilibre budgétaire, selon laquelle chacune des sections du budget soit votée en équilibre, l'emprunt ne pouvant servir qu'à financer des dépenses d'investissement. L'application de cette règle a les conséquences suivantes :

- la section de fonctionnement peut être votée en déséquilibre, à la condition qu'elle soit excédentaire, cet excédent étant reversé à la section d'investissement.

- la section d'investissement est réputée équilibrée lorsque les recettes propres de cette section (à l'exclusion des emprunts et des dotations aux amortissements), ajoutées au prélèvement sur la section de fonctionnement, permettent de couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice.

En 1998, les chambres régionales des comptes ont contrôlé 17.090 comptes mais n'ont effectué que 158 contrôles relatifs au rétablissement de budgets votés en déséquilibre. A titre de comparaison, dans le projet de loi de finances pour 2000, le déficit de fonctionnement de l'Etat (c'est-à-dire le financement par l'emprunt de dépenses de fonctionnement) s'élevait encore à 48,3 milliards de francs ;

En outre, depuis l'entrée en vigueur de l'instruction comptable M 14, les règles applicables aux communes se sont rapprochées de celles des entreprises, notamment en matière de dotation aux amortissements. Pour sa part, l'Etat ne procède toujours à aucun amortissement.

La caractère strict des règles comptables imposées aux collectivités locales contraste avec la pratique de l'Etat, telle que mise en évidence par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999. La Cour relève notamment "des facilités comptables exorbitantes des règles communément admises ".

3. Des résultats en amélioration constante

Votre rapporteur pour avis n'entend pas se livrer à un bilan exhaustif de la situation financière des collectivités locales mais plutôt, à travers quelques données significatives, mettre en évidence que, loin de constituer des gouffres financiers, les collectivités locales contribuent positivement à l'économie nationale et sont, au total, bien gérées :

- les dépenses d'investissement des collectivités locales représentaient 2% du produit intérieur brut (PIB) en 1998, contre 0,5 % pour les dépenses en capital de l'Etat. La prépondérance de l'investissement local dans l'investissement public total se manifeste également en terme de qualité de la dépense. L'économiste Jacques Méraud, dans le cadre d'une étude sur les collectivités locales et l'économie nationale, à par exemple mis en évidence en 1995, la relation suivante : " plus l'investissement public local augmente, plus le PIB est stimulé " ;

- les collectivités locales se désendettent. Depuis 1997, les remboursements sont supérieurs aux emprunts nouveaux. Par ailleurs, leur politique particulièrement active de gestion de la dette leur a permis de bénéficier substantiellement de la baisse des taux d'intérêt, réduisant ainsi le poids de leurs frais financiers.

La part des collectivités locales dans le total de l'endettement public total est passée de 26 % en 1980 à 12,1 % en 1998. Le rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998 constate que " entre 1980 et 1998, l'Etat a contribué pour plus de 80 % à la progression du ratio d'endettement public en termes de points de PIB " ;

- les dépenses de fonctionnement (hors frais financiers) progressent à un rythme moins soutenu qu'auparavant (+ 37,1 % entre 1988 et 1993 contre + 29,5 % entre 1993 et 1999). Cette maîtrise est d'autant plus méritoire que les collectivités locales n'ont pas de prise sur l'évolution des rémunérations de leurs agents, qui dépend entièrement des décisions de l'Etat (les recrutements représentent seulement un cinquième de l'évolution des dépenses de personnel) ;

- les collectivités locales ont mis en oeuvre des politiques de maîtrise des prélèvements obligatoires. Ainsi, alors que le produit voté augmentait encore de 4,6 % en 1996, la progression pour 1999 était limitée à 0,6 %. Par ailleurs, la part des impôts locaux dans le PIB a diminué de 0,2 point en 1999, comme le relève le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1999. Celle de l'Etat a augmenté de 1,2 point ;

- malgré la limitation de la pression fiscale, le tarissement des concours financiers de l'Etat et l'augmentation des transferts de charges non compensés (en matière de personnel et de mise aux normes d'équipements), les collectivités locales parviennent, depuis 1996, à dégager un excédent budgétaire en exécution.

En 1997, sans l'excédent de 0,3 point de PIB dégagé par les collectivités locales, la France n'aurait pas été en mesure de respecter le critère de déficit des administrations publiques nécessaire à la qualification pour l'euro (le déficit de l'Etat s'élevait alors à 3,5 % du PIB).

Selon le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1999, l'excédent des collectivités locales a encore augmenté en volume en 1999, et s'établissait à 34,6 milliards de francs, contre 27,2 milliards de francs en 1998.

C. UN ENVIRONNEMENT JURIDIQUE COMPLEXE ET INCERTAIN

Dans bien des cas, les observations formulées par les chambres régionales des comptes ne traduisent pas une mauvaise gestion des exécutifs locaux mais leur incapacité à appliquer une réglementation à la fois floue, lacunaire, complexe, évolutive, voire, plus simplement, inadaptée3(*).

1. L'inflation normative

L'étude sur la sécurité juridique menée par le Conseil d'Etat en 1991 s'est livré à une évaluation du nombre de textes applicables en droit français : 7.500 lois, 82.000 décrets, 10 à 15.000 circulaires, 21.000 règlements européens.

Par ailleurs, comme le relève notre collègue Michel Mercier dans le rapport d'étape de la mission sénatoriale chargée de dresser le bilan de la décentralisation4(*), " depuis 1996, 18 lois ont modifié le code général des collectivités territoriales. Elles ont modifié, créé ou abrogé 131 articles ; 44 % des dispositions sont totalement nouvelles, 56 % sont des modifications. Lors de sa publication, le code comptait 1.750 articles. Mais quatre ans plus tard, il en compte 1.798 ".

L'augmentation croissante du nombre de règles applicables et leur fréquente modification a plusieurs conséquences :

une grande insécurité juridique, les règles étant très souvent modifiées. Le rapport d'étape de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation présente de manière très complète l'ensemble des implications de ce phénomène ;

une complexité dans l'application de ces règles. Par exemple, les modifications annuelles des règles de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versées aux collectivités locales, et leur répartition, conduisent à la quasi impossibilité pour les services du ministère de l'intérieur de procéder à cette répartition, ce qui provoque des retards importants dans les délais de notification et peut placer les collectivités en situation délicate au regard des délais d'adoption de leur budget ;

En outre, il semblerait que l'augmentation du nombre de budgets votés hors délais par les communes s'explique par le caractère particulièrement complexe de l'instruction comptable M 14 qui, par surcroît, a déjà été modifiée à plusieurs reprises, notamment en 1997 ;

- une juridicisation des comportements : l'inflation normative a conduit à modifier les comportements, notamment des services de l'Etat et des magistrats financiers, qui semblent désormais considérer, en quelque sorte, que " tout ce qui n'est pas autorisé est interdit ".

Ce phénomène peut être illustré de manière parlante par l'évolution des pratiques administratives s'agissant des fonds de concours entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a défini le régime applicable aux fonds de concours versés par les EPCI à leurs communes membres mais n'a pas évoqué la question des fonds de concours versés par les communes à leurs EPCI. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet, les communes qui continuent de verser de tels fonds de concours se voient désormais expliquer que cette pratique est interdite. Pourtant, en l'absence de disposition législative, on aurait pu penser que le régime des fonds de concours des communes restait régi par l'instruction M 14, qui autorise le versement de fonds de concours " lorsque cette participation financière conditionne la réalisation de l'opération ".

2. Le " flou " de la réglementation

L'augmentation du nombre de règles applicables aux collectivités locales se traduit par un empilement de dispositions qui manque singulièrement de cohérence. Par conséquent, il reste encore des " trous " dans le droit des collectivités locales.

En l'absence de disposition législative, c'est la jurisprudence qui vient combler les vides dans la réglementation. Les collectivités locales sont ainsi parfois amenées à découvrir que certaines pratiques qui leur avaient été reprochées étaient en réalité légales. Par exemple, l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 avril 1999, Commune de Bandol, a établi que les budgets annexes d'assainissement pouvaient rembourser au budget général la subvention d'équilibre versée par celui-ci au titre d'exercices précédents. Cette pratique s'était jusque là toujours heurtée au contrôle de légalité.

* 1 Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale, Sénat n° 520, 1997-1998.

* 2 Alain Lambert, " Chambres régionales des comptes et élus locaux : quelques pistes pour dissiper les malentendus ", Cahiers de la fonction publique, n° 188, mars 2000, p. 11.

* 3 Les marchés publics constituent le cas le plus flagrant d'inadaptation d'une réglementation, les élus étant parfois incités par les services de l'Etat à retenir le " moins disant ", celui-ci pouvant par la suite, par voie d'avenant, facturer à celles-ci des sommes supérieures à l'offre de concurrents plus chers, mais qui auraient pu être retenus au titre du " mieux disant ".

* 4 Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation, Sénat n° 166, 1999-2000 ;