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Projet de loi relatif au financement de la sécurité sociale pour 2001

 

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX RESSOURCES ET AUX TRANSFERTS

Art. 2 A (nouveau)
(art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale)
Consolidation d'une assiette forfaitaire
pour le calcul de la CSG et de la CRDS

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, tend à préciser l'assiette de la contribution sociale généralisée pour les salariés dont les cotisations sociales sont établies de manière forfaitaire.

I - Le dispositif proposé

Le présent article tend à insérer un paragraphe Ibis à l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale. Ce paragraphe vise à établir l'assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) de certaines catégories de salariés sur celle définie pour les cotisations forfaitaires. Cette assiette est définie par les arrêtés pris en application des articles L. 241-2 (assiette des cotisations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès) et L. 241-3 (assiette des cotisations des assurances vieillesse et veuvage) du code de la sécurité sociale et L. 741-13 du code rural.

Les catégories concernées sont très disparates. A titre d'exemple, et selon les précisions apportées en séance par M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales9(*), les salariés suivants seraient concernés :

- chauffeurs de taxi de Paris, Lyon et Marseille locataires de leur véhicule ;

- ministres du culte ;

- moniteur et personnel d'encadrement des colonies de vacances ;

- personnels au pourboire des hôtels, cafés et restaurants ;

- personnes participant à une activité sportive ou de jeunesse (exemple des stadiers) ;

- vendeurs à domicile et colporteurs de presse.

La référence à l'article L. 741-13 du code rural, qui dispose que " des cotisations forfaitaires peuvent être fixées par arrêté interministériel à certaines catégories d'assurés ", permet également de viser les salariés agricoles rémunérés par le titre emploi simplifié en agriculture (TESA). Ce point avait fait l'objet d'une question de M. Charles de Courson, député, lors du débat à l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

La CSG, à la différence des cotisations sociales, est une imposition de toute nature. Il appartient au législateur d'en déterminer notamment l'assiette et le taux.

La CSG est aujourd'hui calculée, pour les catégories de salariés visées par le présent article, par référence à des arrêtés ministériels. A ce jour, ce mécanisme n'a pas été contesté et aucun recours contentieux n'a été engagé. La ristourne de CSG, prévue à l'article 2, nécessite de calculer une diminution en rapport avec ces assiettes forfaitaires.

Mais l'objectif de donner une base juridique plus solide à l'assiette de la CSG applicable à certains salariés est dissociable de la volonté de calculer une réduction applicable dans le cadre de l'article 2. Le présent article tend à donner en quelque sorte une valeur législative à des arrêtés fixés par le ministre chargé de la sécurité sociale.

Au-delà de cette singularité, votre rapporteur souscrit à l'objectif de clarification juridique.

Il observe cependant que l'impact n'a pas été chiffré par le Gouvernement, à l'occasion de son amendement sur les prévisions de recettes de l'article 13. En réalité, il est probable que l'impact de cette disposition, qui relève davantage d'un projet de loi portant " diverses mesures ", soit inexistant.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
Réduction de la CSG et de la CRDS sur les revenus d'activité

Objet : Cet article vise à instaurer un mécanisme de réduction dégressive de CSG et de CRDS sur les revenus d'activité.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I du présent article précise les revenus d'activité, compris dans le champ de la CSG et de la CRDS, qui seront pris en compte pour le calcul de la ristourne dégressive. Le A du I indique que le total de ces revenus devra être inférieur à un plafond mensuel fixé à 169 fois le taux horaire du salaire minimum de croissance, majoré de 30 %, pour ouvrir droit à une réduction.

La réduction est également applicable aux revenus tirés des indemnités journalières.

Pour les salariés qui travaillent en dessous de la durée collective du travail10(*), la rémunération perçue est convertie en équivalent temps plein. En ce qui concerne les salariés dont la rémunération n'est pas déterminée en fonction d'un nombre d'heures de travail, un décret fixe les modalités d'application. Pour les fonctionnaires et assimilés, la réduction est également proratisée en cas de travail à temps partiel ou non complet.

Pour certains salariés ou règles techniques, le A du I renvoie au décret la détermination des conditions d'application :

- prise en compte des indemnités journalières ;

- salariés dont la rémunération n'est pas déterminée en fonction d'un nombre d'heures de travail (travailleurs à domicile, concierges et employés d'immeubles et salariés agricoles rémunérés à la tâche) ;

- fonctionnaires ayant commencé ou cessé leur activité au cours du mois.

Le B du I explicite le calcul de la réduction s'appliquant au cours de l'année 2001.

La réduction est égale au tiers de la CSG et de la CRDS pour les salariés au SMIC. Pour ceux gagnant entre 1 et 1,3 SMIC, le mécanisme consiste à calculer dans un premier temps la différence entre le plafond (1,3 SMIC) et la rémunération et de multiplier ensuite cette différence par 25,33 %. Pour l'année 2001, la réduction sera égale au tiers de ce résultat.

Dans le cas de salariés à temps partiel, une proratisation est effectuée. Enfin, les indemnités journalières bénéficieront d'un taux réduit de 22,33 %.

Le A du paragraphe II de cet article est consacré aux non-salariés. Pour bénéficier de la ristourne dégressive de CSG et de CRDS, leurs revenus professionnels sont pris en compte.

Le plafond est calculé sur la base d'une année civile, par comparaison avec le montant du SMIC annuel (169 x 12 = 2028 fois le taux horaire moyen annuel) majoré de 30 %. Une proratisation est prévue lorsque " la durée de l'activité " est inférieure à l'année civile.

Le B du II précise les modalités de calcul de la réduction. La ristourne sera maximale pour des revenus professionnels soumis aux contributions au titre de l'année 2001 et se situant au niveau du SMIC.

Pour les revenus situés entre 1 et 1,3 SMIC, le mode de calcul est le suivant : il convient tout d'abord d'obtenir la différence entre les revenus professionnels et le plafond, avant de multiplier cette différence par le taux de 26,67 %. Le tiers de ce résultat est égal à la ristourne.

Le C du II vise les pluriactifs. Il s'agit de " prendre en compte l'ensemble des revenus perçus ou acquis, selon des modalités fixées par les décrets ", afin d'éviter qu'ils ne bénéficient plusieurs fois de la ristourne.

Comme il existe deux valeurs annuelles du SMIC (avant et après la revalorisation qui intervient le 1er juillet chaque année), le D prévoit que le salaire minimum de croissance pris en compte pour les non-salariés est égal à sa valeur annuelle moyenne.

Enfin, le paragraphe III prévoit l'extension de la mesure à l'année 2002 ; la ristourne serait alors égale " aux deux tiers " du calcul précité.

Barème de la réduction dégressive CSG -CRDS à 1,3 SMIC

Salaire brut

Réduction de CSG - CRDS

mensuel

2001

2002

2003

7.101,38 F

180 F

- 33 %

360 F

- 67 %

540 F

- 100 %

7.500,00 F

146 F

- 26 %

292 F

- 51 %

439 F

- 77 %

8.000,00 F

104 F

- 17 %

208 F

- 34 %

312 F

- 51 %

8.500,00 F

62 F

- 10 %

124 F

- 19 %

185 F

- 29 %

9.000,00 F

20 F

- 3 %

39 F

- 6 %

59 F

- 9 %

9.231,80 F

0 F

0 %

0 F

0 %

0 F

0 %

Source : Rapport AN n° 2633, p. 34.

Salaire brut

Montant de CSG et CRDS acquitté

mensuel

2000

2001

2002

2003

7.101,38 F

540 F

360 F

180 F

0 F

7.500,00 F

570 F

424 F

278 F

131 F

8.000,00 F

608 F

504 F

400 F

296 F

8.500,00 F

646 F

584 F

522 F

461 F

9.000,00 F

684 F

664 F

645 F

625 F

9.231,80 F

702 F

702 F

702 F

702 F

Source : Rapport AN n° 2633, p. 34.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le présent article 2 a fait l'objet de plusieurs modifications par l'Assemblée nationale.

Un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a élevé le plafond de la ristourne à 1,4 SMIC. Le coût de cette extension, concernant 1 million de personnes, a été chiffré à 1 milliard de francs.

L'Assemblée nationale a précisé, par la voie d'un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, que les personnes qui relèvent d'un régime de salariés, et dont la rémunération n'est pas déterminée en fonction du nombre d'heures de travail, étaient celles visées aux articles L. 721-1 (travailleurs à domicile) et L. 771-1 (concierges et employés d'immeubles à usage d'habilitation) du code du travail et à l'article L. 751-1 du code rural (salariés agricoles rémunérés à la tâche).

Un amendement de M. Alfred Recours a précisé que, pour certaines catégories de salariés visées au paragraphe I bis nouveau de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale (cf. article 2A), un décret fixerait le taux et les modalités de cette réduction.

Un amendement de M. Alfred Recours a exclu l'application de la réduction aux contributions dues au titre des indemnités de congé.

Le calcul de la ristourne a fait l'objet de deux amendements de réécriture, le premier pour les salariés et le second pour les non-salariés.

Enfin, les dispositions du III empiétant selon M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur " l'annualité " des lois de financement, ont été supprimées.

Votre rapporteur prend acte de la vigilance du rapporteur de l'Assemblée nationale quant au respect du principe d'annualité. A défaut de les avoir consultés sur le dispositif, il est toutefois important de préciser aux entreprises et aux organismes de sécurité sociale, chargés de mettre en oeuvre cette mesure lourde en gestion, quel est le " cap " retenu pour 2002 et 2003.

Barème de la réduction dégressive CSG -CRDS à 1,4 SMIC

Salaire brut

Réduction de CSG-CRDS

mensuel

2001

2002

2003

7.101,38 F

180 F

- 33 %

360 F

- 67 %

540 F

- 100 %

7.500,00 F

155 F

- 27 %

309 F

- 54 %

464 F

- 81 %

8.000,00 F

123 F

- 20 %

246 F

- 40 %

369 F

- 61 %

8.500,00 F

91 F

- 14 %

183 F

- 28 %

274 F

- 42 %

9.000,00 F

60 F

- 9 %

119 F

- 17 %

179 F

- 26 %

9.500,00 F

28 F

- 4 %

56 F

- 8 %

84 F

- 12 %

9.941,93 F

0 F

0 %

0 F

0 %

0 F

0 %

Source : Rapport AN n° 2633, p. 35.

Salaire brut

Montant de CSG et CRDS acquitté

mensuel

2000

2001

2002

2003

7.101,38 F

540 F

360 F

180 F

0 F

7.500,00 F

570 F

415 F

261 F

106 F

8.000,00 F

608 F

485 F

362 F

239 F

8.500,00 F

646 F

555 F

463 F

372 F

9.000,00 F

684 F

624 F

565 F

505 F

9.500,00 F

722 F

694 F

666 F

638 F

9.941,93 F

756 F

756 F

756 F

756 F

Source : Rapport AN n° 2633, p. 35.

Le débat à l'Assemblée nationale a été, en outre, marqué par la question des " pluriactifs ". Au bout d'un long débat, amorcé par M. Charles de Courson, Mme la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a consenti à préciser les modalités d'application du C :

" Pour un non salarié ayant, par ailleurs, des revenus salariés, une ligne supplémentaire sur sa déclaration adressée à la CANAM ou à la MSA, retracera ces revenus. Cela permettra aux caisses de calculer l'allégement en en tenant compte.

Pour ceux qui sont salariés dans plusieurs entreprises, l'allégement sera proratisé dans chaque activité en fonction du temps travaillé. Le dispositif sera similaire à celui appliqué aux salariés à temps partiel en matière d'allégement des trente-cinq heures.

(...) Nous allons profiter de la navette pour mettre au point ces textes "11(*).

Il sera tout à fait possible à un pluriactif, salarié et non salarié, de ne pas renseigner la " ligne " qu'entend faire créer le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sur la déclaration adressée à la MSA ou à la CANAM. Le seul système permettant un réel contrôle des revenus des pluriactifs est de croiser les informations des organismes sociaux et des services fiscaux. L'objectif de " mettre au point ces textes " aurait-il pour conséquence un système digne de " Big Brother " ?

Le dispositif n'est en aucun cas " verrouillé ".

III - La position de votre commission

Le présent article est l'une des dispositions centrales de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui acquiert, ce faisant, le statut d'instrument de la politique fiscale du Gouvernement. Votre rapporteur a développé longuement, dans son exposé général12(*), l'opposition de la commission à cette démarche dont les conséquences sont désastreuses.

L'adoption de l'article porterait gravement atteinte à l'universalité du financement de la protection sociale. Il mettrait en échec dix années d'une " politique publique ", menée par six gouvernements successifs.

Le dispositif prévu à l'article 2, en raison de la nature même de la CSG qui ne peut prendre en compte la notion de foyer fiscal, est injuste, inéquitable et inapplicable.

Il entraînera de grandes complications pour les entreprises chargées de le mettre en oeuvre. Enfin, son inconstitutionnalité -en raison notamment de la situation des pluriactifs- apparaît désormais quasiment reconnue par le Gouvernement lui-même, comme le montrent, à l'Assemblée nationale, les explications laborieuses de la ministre de l'Emploi et de la Solidarité.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 3
(art. 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)
Conditions d'exonération de la CRDS sur les revenus de remplacement

Objet : Cet article vise à exonérer de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) les pensions de retraite et d'invalidité des personnes non imposables.

I - Le dispositif proposé

Le a) du paragraphe I modifie le I de l'article 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale en ajoutant, à la liste des revenus non soumis à la CRDS, les pensions de retraite et d'invalidité des personnes dont la cotisation d'impôt sur le revenu de l'année précédente, avant imputation de tout crédit d'impôt, est inférieure au seuil de mise en recouvrement (400 francs).

Le b) abroge le cinquième alinéa du paragraphe II de l'article 14, qui prévoyait l'assujettissement des pensions de retraite et d'invalidité dans l'assiette de la CRDS, à l'exception de celles versées à des personnes titulaires d'un avantage de vieillesse ou d'invalidité non contributif (principalement, le minimum vieillesse).

Le II précise que les dispositions du I sont applicables aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2001.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales tendant à étendre aux chômeurs non imposables l'exonération de CRDS et à " toiletter " les dispositions de l'ordonnance de 1996 sur la dette sociale.

L'assiette de la CRDS serait établie, comme aujourd'hui, par référence aux revenus d'activité et aux revenus de remplacement soumis à CSG, définie par les articles L. 136-2 à L. 136-4 du code de la sécurité sociale. La référence à l'article L. 136-8 permet d'inclure les " faux non imposables ".

En raison de l'alignement de l'assiette de la CSG sur celle de la CRDS, postérieure à l'ordonnance de 1996, il n'est plus besoin de prévoir une exonération spécifique de CRDS ainsi que l'assujettissement spécifique de diverses allocations ou revenus.

Mme Elisabeth Guigou a précisé, à propos de l'exonération de CRDS accordée aux chômeurs, que le " déficit de ressources ainsi créé dans les comptes de la CADES devra être compensé "13(*).

III - La position de votre commission

Le débat à l'Assemblée nationale a pris un tour inattendu, à l'occasion de la discussion de l'amendement de suppression présenté par M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances.

En effet, l'article 3 est clairement un " cavalier social " : il ne fait pas partie du champ de la loi de financement défini par la loi organique du 22 juillet 1996. L'exonération de CRDS pour les retraités non imposables affecte les ressources de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ; elle n'affecte ni les recettes des régimes de base de la sécurité sociale, ni celles d'un " organisme concourant à leur financement ". La CADES a été considérée comme ne faisant pas partie de cette catégorie (cf. exposé général)

Or, le Gouvernement a demandé à M. Cahuzac de retirer son amendement et de voter l'article 3, s'interrogeant pourtant sur " la pertinence juridique de la présence de cet article consacré à la CRDS dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale "14(*) et s'engageant dans le même temps à introduire cette mesure, par voie d'amendement, dans le projet de loi de finances pour 2001.

De fait, la technique législative est... cavalière qui consiste à annoncer à l'Assemblée nationale qu'on entend lui demander de voter, par précaution, deux fois la même mesure.

Il semble que tant le Gouvernement que M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, comptent paradoxalement sur le Sénat pour prévenir une telle redondance, en supprimant le présent article.

Votre rapporteur s'étonne d'une telle anticipation.

Tout d'abord, il ne peut que se réjouir du supplément de pouvoir d'achat ainsi accordé aux cinq millions de retraités et aux chômeurs.

Il observe toutefois qu'il est mis fin à la spécificité, qui tenait à la nature même de la CRDS, en alignant, pour les revenus de remplacement, son assiette sur celle de la CSG.

Assiette de la CSG et la CRDS sur les revenus de remplacement

   

CRDS

 

CSG

Droit en vigueur

Article 3 PLFSS 2001 modifié

Pensions de retraite et d'invalidité

     

Minimum vieillesse et avantages non contributifs

Non

Non

Non

Personnes non imposables

Non

Oui

Non

Personnes non imposables en raison de réduction d'impôts

Oui (3,4 %)

Oui

Oui

Personnes imposables

Oui (6,2 %)

Oui

Oui

Allocations de chômage et de préretraite

     

Allocations de solidarité spécifique et allocation d'insertion

Non

Non

Non

Allocation inférieure au SMIC brut

Non

Non

Non

Personnes non imposables

Non

Oui

Non

Personnes non imposables en raison de réduction d'impôt

Oui (3,4 %)

Oui

Oui

Personnes imposables

Oui (6,2 %)

Oui

Oui

Il constate également que le fossé s'accroît entre, d'une part, les retraités et les chômeurs imposables, s'acquittant de l'impôt sur le revenu, de la CSG et, d'autre part, de la CRDS, et les retraités et les chômeurs non imposables, exonérés de ces trois prélèvements. Un ressentiment croissant des retraités situés juste au dessus des seuils d'imposition est à craindre, ce qui justifiera de nouvelles mesures d'exonération.

Votre commission prend acte de cette mesure décidée par le Gouvernement, mais s'inquiète du doigt qui est mis dans l'engrenage des exonérations, abattements, décotes et ristournes : est en cause le remboursement, en temps et en heure et de préférence avant le butoir fixé à 2014 par la loi, de la dette sociale auquel est affectée la CRDS.

Car, cette décision généreuse ne coûtera rien à l'Etat. Le Gouvernement et sa majorité ont jugé que, compte tenu des " excédents " de la CADES, ni la ristourne sur la CRDS activité, ni l'exonération de CRDS pour les retraités ne seraient compensées. Seule l'exonération de CRDS pour les chômeurs pourrait faire l'objet d'une exception qui est " à l'étude ".

Pour cette raison, votre commission vous propose un article additionnel après l'article 3, édictant une mesure générale de compensation des exonérations de CRDS.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 3
Compensation à la CADES des mesures d'exonération de la CRDS

Objet : Cet article additionnel prévoit la compensation à la CADES des mesures d'exonération de la CRDS.

Le dispositif résultant de l'article 3 est de nature à fragiliser la CADES et à reporter une nouvelle fois sur les générations futures le soin de financer les dettes contractées par leurs prédécesseurs.

Il est nécessaire de tout faire pour que la CADES ait terminé ses opérations avant le 31 janvier 2014. Il serait particulièrement imprudent d'anticiper, douze ans avant, sur une hypothétique " avance " de deux ans. Les choix retenus en 1996 et en 1998 étaient ambitieux : ils reposaient sur une prévision de croissance de la CRDS de 3,5 % par an.

Le coût total des exonérations prévues à l'article 3 est de 2,8 milliards de francs, soit près de 10 % du produit net de la CRDS en 2001. En 2003, ce coût sera de 4,1 milliards de francs.

Pertes de recettes pour la CADES résultant des dispositions du PLFSS 2001

(en millions de francs)

 

2001

2002

2003

Exonération RDS sur revenus d'activité

625

1.250

1.875

Exonération RDS des retraités non imposables

1.811

1.850

1.900

Exonération RDS des chômeurs non imposables

373

373

373

TOTAL

2.809

3.473

4.148

Les pertes cumulées de recettes, entre le 1er janvier 2001 et le 31 janvier 2014, sont estimées entre 50 et 60 milliards de francs.

En conséquence, votre commission vous propose, par analogie avec l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, posant le principe général de compensation par le budget général des exonérations de cotisations de sécurité sociale, d'édicter un principe général de compensation des exonérations de CRDS.

Cette compensation est possible et peut aisément s'imputer à due concurrence sur les 12,5 milliards de francs que lui verse chaque année la CADES et qui constitue une recette non fiscale du budget général. Ce versement, opéré depuis 1996 et jusqu'en 2009, est lié, sans qu'aucune disposition juridique ne le précise expressément, à la " reprise de dette " de 110 milliards de francs qu'avait financée l'Etat au titre des déficits d'avant 1994.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Art. 3 bis (nouveau)
(art. 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999
et art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale)
Exonération de CSG et de CRDS de l'indemnité
de cessation d'activité des travailleurs de l'amiante

Objet : Cet article additionnel, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, vise à confirmer l'exclusion de l'indemnité de cessation d'activité de l'assiette des cotisations sociales et de l'assiette de la contribution sociale généralisée.

I - Le dispositif adopté

Le paragraphe I complète l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, qui a institué à la fois une allocation de cessation anticipée d'activité et une indemnité de cessation d'activité au profit des travailleurs de l'amiante. L'indemnité est versée par l'employeur. Le paragraphe précise qu'elle est exclue de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.

Le paragraphe II complète le III de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, qui énumère les différents revenus de remplacement non soumis à la CSG, en ajoutant un alinéa visant à inclure, parmi ces revenus, l'indemnité de cessation d'activité.

II - La position de votre commission

Dans l'état actuel du droit, l'article L. 131-2 du code de la sécurité sociale énumère les revenus de remplacement, les indemnités et les allocations chômage soumis à cotisations de sécurité sociale. Une cotisation d'assurance maladie maternité invalidité décès est prélevée sur les avantages alloués aux assurés en situation de préretraite ou de cessation d'activité. L'indemnité de cessation d'activité n'est pas, à la lettre, concernée par ce dispositif d'assujettissement, qui est tout à fait précis.

En revanche, le principe de la CSG est de n'accepter aucune exception qui n'aurait pas été précisément définie. Dans ce cas, prévoir que l'indemnité de cessation d'activité des travailleurs de l'amiante n'est pas soumise à CSG est utile.

Cet article n'appellerait pas davantage de commentaires si les dispositions qu'il comporte n'avaient pas été déjà adoptées par le Parlement.

En effet, l'article 3 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000 a prévu que " l'indemnité de cessation d'activité prévue au V de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) est exonérée d'impôt sur le revenu et exclue de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale. " Ces dispositions " sont applicables aux indemnités de cessation d'activité perçues depuis la date d'entrée en vigueur de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 précitée. "

Dès lors, votre rapporteur s'interroge sur les raisons qui ont conduit à l'adoption de l'article 3 bis. S'agit-il de tirer les conséquences de l'adoption de l'article 3 de la loi de finances rectificative, en " toilettant " les dispositions du code de la sécurité sociale, objectif de lisibilité juridique que partage votre rapporteur ? S'agit-il d'annoncer à deux reprises la même mesure ?

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 3 ter (nouveau)
(art. L. 136-6, L. 133-1 et L. 135-3 du code de la sécurité sociale,
art. 1647 du code général des impôts et
art. 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)
Frais d'assiette de la CSG et de la CRDS

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales contre l'avis du Gouvernement, tend à supprimer les frais d'assiette et de perception sur les impositions recouvrées par les services fiscaux et affectés à la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I tend à supprimer la retenue pour frais d'assiette et de perception, perçue par les services fiscaux, sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine versée à la CNAMTS, à la CNAF et au FSV.

Le paragraphe II vise à supprimer l'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale (frais de perception pour les cotisations recouvrées par le Trésor public), l'article L. 135-5 du code de la sécurité sociale (frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes affectés au Fonds de solidarité vieillesse), le paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, qui pose le principe général instituant ces frais d'assiette et de recouvrement sur les recettes des organismes de sécurité sociale perçues par les services fiscaux, et l'article 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 (frais d'assiette et de recouvrement de CRDS).

Le paragraphe III constitue le " gage " de cet article. Il vise à majorer à due concurrence la taxe sur la valeur ajoutée, recette affectée au budget de l'Etat.

II - La position de votre commission

La question des frais d'assiette et de recouvrement de la CSG sur les revenus du patrimoine est un " feuilleton législatif ", qui comprendra désormais trois épisodes.

Premier épisode, lors de la première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement identique, présenté alors par M. Alfred Recours, rapporteur pour les équilibres généraux de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Cet amendement avait été supprimé en deuxième délibération à l'initiative du Gouvernement.

Le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait adopté un amendement identique, qui avait été adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Malheureusement, l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'est jamais entré en vigueur. Profitant de la discussion de la loi de finances rectificative pour 1998, le Gouvernement a subrepticement rétabli ce prélèvement (art. 39 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998) en abrogeant ledit article 8.

Deuxième épisode, lors de la première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, l'Assemblée nationale avait adopté à nouveau le même amendement, présenté alors par les trois groupes de l'opposition. Le Sénat avait adopté conforme cette disposition. Mais l'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 n'est jamais entré en vigueur. L'article 51 de la loi de finances rectificative pour 1999 n° 99-1173 du 30 décembre 1999 a supprimé cette disposition, en réinsérant, dans le code de la sécurité sociale, le paragraphe III de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, sans la précision que le produit de cette contribution était versé " sans déduction d'une retenue pour frais d'assiette et de perception ".

L'impact financier avait pourtant été intégré dans les prévisions de recettes de la loi de financement.

Le troisième épisode résulte du présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'unanimité. Le coût pour l'Etat serait de 130 millions de francs, constituant autant de recettes supplémentaires pour la sécurité sociale.

La réalité est toute autre. Le présent article 3 ter a une portée beaucoup plus vaste que le dispositif adopté lors des deux dernières lois de financement de la sécurité sociale.

La suppression du paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts fragiliserait la base légale de l'ensemble des frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat sur les différentes cotisations ou contributions perçues pour le compte de la sécurité sociale. Ce paragraphe dispose en effet : " Pour frais de recouvrement, l'Etat effectue un prélèvement sur les cotisations perçues au profit des organismes de sécurité sociale soumis au contrôle de la Cour des comptes (...). Le taux de ce prélèvement et les modalités de remboursement sont fixés par arrêté du ministre de l'Economie et des Finances ".

Or, ce montant est élevé : 1.307,8 millions de francs en 1999 enregistrés sur la ligne 309 des recettes non fiscales15(*).

Le " taux de prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement opéré sur le produit des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine recouvrés pour le compte de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale " a été fixé, par arrêté du 26 août 1998, à 0,5 %.

Le présent article supprime en second lieu les frais d'assiette et de recouvrement de 0,5 % perçus par l'ACOSS sur la CSG sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement à destination du Fonds de solidarité vieillesse (plus de 300 millions de francs en 1999), ainsi que sur la CRDS sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement, à destination de la CADES (plus de 170 millions de francs en 1999). Dès lors, la disposition ampute également les recettes du régime général, puisque ces frais d'assiette et de recouvrement sont affectés au Fonds national de gestion administrative. Le gage financier de la mesure, qui laisse penser que seul l'Etat subit une baisse de ces ressources, est incomplet.

Votre commission vous propose de conserver le seul dispositif relatif à la CSG sur les revenus du patrimoine, effectivement chiffré à 130 millions de francs.

Elle réitère sa position constamment exprimée : la rémunération d'un service public par un autre service public, dans le cadre d'activités relevant directement de sa mission, pose -de manière générale- un problème de principe qu'il ne lui appartient pas de trancher.

La perception par l'administration fiscale de frais d'assiette et de recouvrement au détriment des régimes de sécurité sociale est discutable, alors même que l'Etat ne participe en aucune façon à la gestion d'un grand nombre de prestations versées en son nom par les administrations de sécurité sociale. Le coût de la gestion du RMI par les caisses d'allocations familiales a été ainsi évalué à 1 milliard de francs, sans qu'il y ait une quelconque participation de l'Etat aux frais de cette gestion.

La Cour des comptes a jugé le sujet suffisamment opportun pour " engager une étude d'ensemble de ce sujet dans la perspective du rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 200016(*) ".

Dans l'attente de cette " étude d'ensemble ", votre commission préfère conserver une disposition " symbolique " identique à celle adoptée par le Parlement à deux reprises. Il devient essentiel d'établir un bilan circonstancié de toutes les prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat et de tous les services de l'Etat assurés pour le compte de la sécurité sociale. Mme la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a annoncé " en accord avec le ministère de l'Economie et des Finances " que " cette question serait examinée sous ses divers aspects par l'ensemble des parties prenantes afin de trouver une solution équilibrée "17(*).

Votre rapporteur espère naturellement que cet article " d'appel ", en quelque sorte, ne sera pas supprimé par une disposition de la loi de finances rectificative pour 2000. Il suggère, en outre, que le Gouvernement dépose un amendement de suppression du gage qui serait... le gage de la pérennité du présent article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 4
(art. L. 131-7-2 nouveau, L. 135-3, L. 241-1
et L. 241-6 du code de la sécurité sociale)
Compensation de la réduction de la CSG

Objet : Cet article vise à compenser à la CNAMTS, au FSV et à la CNAF la réduction de CSG mise en place à l'article 2.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article vise à insérer, dans le code de la sécurité sociale, un chapitre premier quater au titre III (dispositions communes relatives au financement) du Livre premier (Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base) prévoyant la compensation par l'Etat de la réduction de certaines impositions affectées à la sécurité sociale.

En effet, l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, résultant de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994, ne concerne que les mesures d'exonération de cotisations.

L'article L. 131-7-2 nouveau n'édicte pas un principe général ; il fait explicitement référence à l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 en prévoyant que la mesure de réduction de la CSG est " compensée intégralement aux régimes de base de sécurité sociale et aux organismes créés pour concourir à leur financement ".

Le paragraphe V de cet article constitue la mesure d'application de l'article L. 131-7-2 : " dans les conditions fixées par la loi de finances pour 2001, l'Etat verse une fraction du produit de la taxe sur les conventions d'assurance ". Cette fraction est " d'un montant égal à la diminution de ressources résultant de l'article 2 de la loi de financement ".

La clef de répartition est la suivante :

- 18,5 % à la CNAMTS ;

- 3,9 % à la CNAF ;

- 4,1 % au FSV.

Le paragraphe II de cet article ajoute aux ressources de la CNAMTS la mention d'une ressource supplémentaire, qui n'est pas nommée explicitement, mais qui par un mécanisme de double référence (référence à l'article L. 131-7-2, référence au V de l'article 4 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001) est la taxe sur les conventions d'assurance. Il sera ainsi possible d'élever la fraction de cette taxe sans modifier à chaque fois l'énumération des ressources de la CNAMTS.

Les paragraphes III et IV de cet article procèdent de la même manière pour les ressources de la CNAF et du FSV.

Enfin, le paragraphe VI précise que les dispositions s'appliquent au produit de la taxe sur les conventions d'assurance perçue à compter du 1er janvier 2001.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a préféré supprimer le principe de la création d'un chapitre premier quater et d'un article L. 131-7-2, au profit d'un article L. 136-9 du code de la sécurité sociale, faisant partie de la section V (Dispositions communes) du chapitre VI (Contribution sociale généralisée) du titre III.

Elle a précisé que la compensation avait lieu " dans les conditions fixées par la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances ".

Elle a souhaité que la Commission des comptes de la sécurité sociale inclut chaque année, dans un de ses rapports, un bilan de l'application du mécanisme de compensation, comme pour les exonérations de cotisations.

L'Assemblée nationale a enfin, par cohérence avec le relèvement de 1,3 à 1,4 SMIC intervenu à l'article 2, élevé les fractions de la taxe sur les conventions d'assurance affectées à la CNAMTS (20,8 % au lieu de 18,5 %), à la CNAF (4,4 % au lieu de 3,9 %) et au FSV (4,6 % au lieu de 4,1 %).

Compensation de la ristourne de CSG
par la taxe sur les conventions d'assurance

(en pourcentages et en millions de francs)

 

%

2001

CNAMTS

20,8

5.880

CNAF

4,4

1.244

FSV

4,6

1.300

TOTAL

29,8

8.425

III - La position de votre commission

La rédaction de cet article laisse particulièrement perplexe votre rapporteur.

Il entend bien que le ministère de l'Economie et des Finances n'a pas souhaité prévoir une dotation budgétaire, qui aurait gonflé l'évolution générale des dépenses et a préféré ainsi recourir à une recette affectée.

Mais comment peut-on affirmer simultanément que la compensation de la ristourne de CSG sera " intégrale " et affecter à la CNAMTS, au FSV et à la CNAF une fraction de taxe, dont le produit est naturellement susceptible de variations par rapport à la prévision ? Faudra-t-il ajuster chaque année, en loi de financement et en loi de finances, les recettes aux besoins et se condamner à des régularisations de recettes sans fin ?

Votre rapporteur s'est demandé également de quelle manière les régimes maladie autres que la CNAMTS, qui bénéficient également de la CSG, seraient-ils compensés. En effet, la CANAM comprend des artisans et des commerçants qui bénéficieront du mécanisme de réduction de la CSG, comme la Caisse centrale de Mutualité sociale agricole comprend un grand nombre d'exploitants agricoles dont les revenus ne dépassent pas 1,4 SMIC.

Le Gouvernement explique que les dispositions de l'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale, ayant modifié la répartition de la CSG entre les régimes d'assurance maladie, feront que la CANAM et la MSA seront " automatiquement " compensées. Votre rapporteur ne peut que réitérer les critiques qu'il avait formulées à l'encontre du mécanisme présenté par le Gouvernement, particulièrement opaque.

Le " coût " du passage de 1,3 à 1,4 SMIC est compensé par l'affectation d'une fraction supplémentaire de la taxe sur les conventions d'assurance. Il en ressort que ce coût est chiffré à 940 millions de francs, s'ajoutant à l'impact initial de 7.500 millions de francs.

Cette taxe repose sur une assiette, peu dynamique, bien différente de celle de la CSG. Son destin serait plutôt de disparaître.

Votre rapporteur s'interroge sur les conditions de la compensation de la ristourne de CSG en 2003.

Le coût total de l'exonération de CSG pour la sécurité sociale est estimé en 2003 entre 25 et 30 milliards de francs, soit un montant équivalent au montant actuel de la taxe sur les conventions d'assurance (28,3 milliards de francs). Le choix de cette taxe est probablement dû à cette coïncidence.

Mais -arbitrage de dernière minute ?- 14,1 % de cette taxe (4 milliards de francs) sont déjà prévus pour le FOREC par le présent projet de loi. En conséquence, il faudra en 2003 soit opter pour une nouvelle taxe permettant de compenser intégralement l'exonération de CSG à la sécurité sociale, soit choisir une nouvelle fois de financer les trente-cinq heures au détriment du financement de la sécurité sociale.

Votre rapporteur se demande enfin pourquoi le Gouvernement a résisté à sa tentation préférée, celle de créer un fonds, qui aurait pu s'appeler " fonds de la compensation de la réduction de contribution sociale généralisée ", doté d'un conseil d'administration et d'un conseil de surveillance... et dont le décret d'application ne serait paru que douze mois après le vote de la loi.

En conséquence de la position adoptée à l'article 2, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 4 bis
(art. L. 213-1 du code de la sécurité sociale)
Compétence territoriale de l'URSSAF pour les contrôles
de l'application de la législation de sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel, adopté à l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, vise à permettre à une union de recouvrement de déléguer ses compétences à une autre union.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article complète l'article L. 213-1 du code de la sécurité sociale, en précisant qu'une union de recouvrement " peut déléguer à une autre union ses compétences dans des conditions fixées par décret ".

Le paragraphe II de cet article procède à la validation formelle, sous réserve des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée, des contrôles en cours ou clos et susceptibles de recours, dès lors qu'ils ont été réalisés par des URSSAF pour le compte d'autres URSSAF.

II - La position de votre commission

Si l'article a tout d'une disposition de type " DMOS ", l'annulation éventuelle de contrôles réalisés par des URSSAF en dehors de leur champ de compétence pourrait cependant avoir des conséquences financières significatives sur les comptes de la sécurité sociale. M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, évalue à 352 millions de francs le montant des redressements en cause18(*).

Le code de la sécurité sociale, pour sa partie législative, apparaît d'une étonnante discrétion sur les compétences des URSSAF. Il se borne à mentionner qu'elles assurent " le contrôle et le contentieux du recouvrement " des cotisations et de la CSG qu'elles recouvrent.

L'article D. 213-1 du code découpe ainsi les circonscriptions des URSSAF : " La circonscription territoriale d'une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales correspond à la circonscription soit d'une caisse primaire d'assurance maladie, soit de plusieurs de ces caisses. Elle peut excéder le cadre du département en cas de circonstances exceptionnelles. Elle est fixée, ainsi que le siège de l'union, par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. ".

A la lettre, les dispositions ne font pas référence à une " compétence " territoriale ou à un " principe de compétence territoriale ". Pour des raisons évidentes, il n'en demeure pas moins que chaque URSSAF est " maître chez soi ".

Cette compétence territoriale touche à ses limites, en raison des entreprises disposant de plusieurs établissements et qui n'ont pas choisi de verser en un lieu unique (VLU).

La situation se règle aujourd'hui sur la base d'un " mandat " entre les URSSAF concernées. Ce mécanisme n'apparaît contraire à aucune disposition législative, ni même réglementaire. Il semble pourtant qu'un contentieux fondé sur la mise en cause de la compétence territoriale des inspecteurs du recouvrement se soit développé. A ce titre, la disposition apparaît nécessaire.

Pour autant, est-il nécessaire de recourir à la loi ?

Votre rapporteur estime que l'adoption du paragraphe I est à la fois excessive, si l'on se tient au champ des lois de financement de la sécurité sociale, et insuffisante, si l'on examine les " besoins " législatifs de la branche du recouvrement. Le projet de loi de modernisation sociale pourra être un support législatif utile pour repréciser les compétences des URSSAF, le rôle d'animation et de direction que joue l'ACOSS, etc.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5
(art. L. 731-15, L. 731-19 et L. 731-21 du code rural)
Simplification du calcul de l'assiette
des cotisations sociales des exploitants agricoles

Objet : Cet article tend à simplifier les assiettes de cotisations des exploitants agricoles.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I modifie l'assiette des cotisations des exploitants agricoles soumis à un régime forfaitaire d'imposition, fixée par l'article L. 731-15 du code rural.

Il est proposé de prendre en compte les revenus des années n-3, n-2, n-1, et non plus ceux des années n-4, n-3, n-2.

Le paragraphe II modifie l'article L. 731-19 du code rural et introduit une dérogation au principe posé par l'article L. 731-15. Les exploitants agricoles pourront choisir, dans des conditions fixées par décret, de s'acquitter de leurs cotisations sur leurs revenus de l'année n-1.

Le paragraphe III modifie l'article L. 731-21 du code rural en renvoyant à un décret les conditions d'application de l'article L. 731-19, et notamment le délai minimal dans lequel les exploitants doivent choisir le système de l'année n-1. Pour ceux ayant dénoncé l'option de l'assiette annuelle, il n'est plus possible de demander ultérieurement le bénéfice de cette option.

Le paragraphe IV précise une disposition transitoire pour l'année 2001. Les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ayant auparavant opté pour une assiette annuelle, se rapportent aux revenus professionnels de l'année n, la régularisation des cotisations prévisionnelles dues au titre de l'année 2000 est effectuée lorsque les revenus professionnels sont définitivement connus.

Le paragraphe V édicte une autre disposition transitoire. Jusqu'au 30 avril 2001, les exploitants agricoles qui avaient choisi l'assiette de l'année n peuvent renoncer à l'option de l'assiette annuelle n-1. Si l'option n'a pas été dénoncée, l'assiette des cotisations est déterminée selon le nouveau système de l'article L. 731-15 (revenus professionnels de l'année n-3, n-2, n-1).

Enfin, les exploitants agricoles peuvent exercer l'option prévue à l'article L. 731-19 du code rural (assiette annuelle) jusqu'au 30 avril 2001.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis, sous-amendé par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, précisant que les exploitants pouvaient à nouveau choisir l'option annuelle au bout d'un délai de six ans, correspondant à deux cycles d'assiette triennale. La rédaction initiale " enfermait " les exploitants dans le système de l'assiette triennale.

Elle a adopté un amendement rédactionnel au IV de cet article.

Elle a également adopté, à l'initiative de M. Jérôme Cahuzac, trois amendements de simplification relatifs à la période de transition : si les professionnels n'ont pas opté expressément pour l'assiette annuelle, on considérera que l'assiette triennale est retenue.

En conséquence, le paragraphe VI nouveau a été ajouté, supprimant les articles L. 731-20 et L. 731-22 du code rural, que le Gouvernement avait négligé de supprimer, alors qu'il substitue un autre dispositif.

L'article L. 731-20 prévoit actuellement la possibilité pour un exploitant d'opter pour une assiette annuelle : le texte proposé par le Gouvernement prévoit cette option au nouvel article L. 731-19.

L'article L. 731-22 interdit aux exploitants ayant dénoncé l'option prévue à l'article 13 de la loi n° 91-407 du 31 décembre 1991 ou à l'article 35 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 d'exercer l'option annuelle.

L'Assemblée nationale a également complété l'article 5 par un paragraphe VII (nouveau) et un paragraphe VIII (nouveau) précisant que le calcul de l'assiette des cotisants solidaires s'effectue sur le système de l'année n-1 ou à défaut sur une assiette forfaitaire déterminée dans des conditions fixées par décret.

Celle-ci est actuellement imprécise. En effet, l'administration et les caisses de Mutualité sociale agricole, en l'absence de textes, avaient retenu le principe d'une assiette triennale. Mais une décision de la Cour de cassation du 25 juin 1998 a invalidé cette pratique.

Le recours à une assiette fondée sur les revenus de l'année n-1 permettra de l'aligner sur l'assiette de la CSG frappant les mêmes assujettis.

III - La position de votre commission

La réforme de l'assiette des cotisations sociales agricoles, consistant à passer du revenu cadastral au revenu professionnel, a représenté un chantier majeur, qui ne s'est définitivement achevé qu'en 1996.

Les exploitants agricoles disposent aujourd'hui de deux grands systèmes de calcul de cotisations sociales, qui dépendent de leur régime fiscal :

- pour les adhérents au forfait, le calcul se fait sur la moyenne triennale des années n-4, n-3, n-2, avec une option possible pour l'année n-1 ;

- pour les adhérents au réel, le calcul se fait sur la moyenne triennale des années n-3, n-2 et n-1, avec une option possible pour l'année n.

Il y a donc quatre systèmes différents d'assiettes de cotisations sociales.

Si les exploitants au réel sont en forte progression, ils demeurent très majoritairement dans le régime de l'assiette triennale.

Répartition des années de référence suivant le régime fiscal

 

Nombre

%

Total des exploitants au forfait

283.979

100,0 %

- moyenne triennale

249.170

87,7 %

- option n-1

34.809

12,3 %

Total des exploitants au réel

307.209

100,0 %

- moyenne triennale

252.806

82,3 %

- option n

54.403

17,7 %

Total des exploitants

591.188

100,0 %

- moyenne triennale

501.976

84,9 %

- forfait

89.212

15,1 %

Source : ministère de l'Agriculture

Le système proposé par le Gouvernement représente un grand avantage : il retient deux assiettes de cotisations au lieu des quatre assiettes mises en place par la loi n° 94-114 du 10 février 1994 portant diverses dispositions concernent l'agriculture.

Les exploitants agricoles conserveront le choix entre un lissage du revenu assujetti par le calcul d'une assiette triennale et le choix d'une assiette annuelle optionnelle qui peut rapprocher l'année de cotisations des revenus professionnels pris en compte.

Cependant, comme la plupart des mesures de simplification, l'article 5 du projet de loi supprime un cas particulier. L'assiette de l'année n, qui concerne 54.000 des 307.000 exploitants au réel, est supprimée. Cette possibilité avait été souhaitée en 1994 par les organisations syndicales.

Ce dispositif pose aujourd'hui des problèmes de contrôle et de définition. En effet, les cotisations sociales agricoles sont calculées sur des revenus nets, après déduction des cotisations elles-mêmes. En conséquence, elles sont d'abord acquittées sur la base prévisionnelle des revenus de l'année n-1, puis régularisées au cours de l'année n+1 sur la base des revenus de l'année n, une fois ceux-ci connus.

Le choix de l'année n-1 plutôt que l'année n, que fait l'article 5, aligne les exploitants agricoles sur le droit commun des non-salariés.

Votre rapporteur estime que le dispositif du présent article, tel qu'amélioré par le travail important de l'Assemblée nationale, est une solution de compromis satisfaisante.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5 bis (nouveau)
(art. L. 713-13 du code rural)
Extension de la durée d'exonération de cotisations sociales
applicable aux jeunes agriculteurs

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale, porte de trois à cinq ans la durée d'exonération de cotisations sociales pour les jeunes agriculteurs.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative de sa commission des Finances, saisie pour avis, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui modifie l'article L. 731-13 du code rural en portant de trois à cinq ans la durée de l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les jeunes agriculteurs, âgés de dix-huit à quarante ans.

II - La position de votre commission

Cet article additionnel modifie, en fait, l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, déjà adopté à l'initiative de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances.

Votre rapporteur souhaite rappeler que la première assemblée parlementaire ayant voté une telle disposition est le Sénat, à l'occasion de la discussion de la loi d'orientation agricole et à l'initiative de M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. Cette disposition n'avait pas été retenue dans le texte définitif de la loi d'orientation agricole, en raison de l'opposition du Gouvernement, pour être finalement adoptée six mois plus tard lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

A l'occasion de la codification du livre VII du code rural, le taux de l'exonération (65 % au titre de la première année civile au cours de laquelle est accordée l'exonération, 55 % au titre de la seconde et 35 % au titre de la troisième) a disparu des dispositions législatives du code, ce qui montre les limites d'une codification " à droit constant " et pose un problème de principe : est-il souhaitable que le Parlement ne se prononce pas de manière explicite sur les taux d'exonération de cotisations sociales, à partir du moment où ces cotisations font partie des " prévisions de recettes " adoptées par le même Parlement ?

Le Gouvernement a finalement obtenu, à travers la codification, ce qu'il avait dans un premier temps concédé. En effet, M. Jean Glavany, ministre de l'Agriculture et de la Pêche, indiquait devant le Sénat, pour justifier le rejet de " l'amendement Leclerc " : " Une modification des taux relève du domaine réglementaire et non du domaine de la loi. Enfin, le fait d'introduire une telle modification dans la loi nécessiterait une nouvelle loi pour modifier à nouveau ultérieurement les taux. Il ne me paraît pas de bonne méthode de rigidifier ainsi le système ! "19(*).

L'application de l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a connu un certain retard : le décret n° 2000-1019 du 18 octobre 2000 relatif aux conditions d'exonération partielle en début d'activité des cotisations dues au régime de protection sociale des personnes non salariées non agricoles est paru au Journal officiel du 19 octobre 2000, alors que sa rédaction ne semblait pas particulièrement complexe.

Ce retard a entraîné un coût de gestion pour la MSA et une incertitude inutile pour les assujettis.

Les conditions d'installation des jeunes agriculteurs méritant d'être renforcées, compte tenu des résultats désastreux du Gouvernement en la matière, votre rapporteur est bien évidemment favorable au fond du dispositif.

Il souhaite que le ministère de l'Agriculture prenne des mesures d'application rapides. Il s'interroge sur les taux applicables à la quatrième et à la cinquième année. M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis, a annoncé en séance que cette exonération serait de 25 %. Il serait pourtant souhaitable que le taux d'exonération continue sur une pente dégressive (par exemple 25 % pour la quatrième et 15 % pour la cinquième année).

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 6
(art. L. 136-4 et L. 136-5 du code de la sécurité sociale)
Simplification du calcul de l'assiette de la CSG
sur les revenus professionnels des exploitants agricoles

Objet : Cet article prévoit d'aligner la période de référence des revenus pour la CSG sur celle retenue pour les cotisations sociales, l'annualisation de l'assiette de la CSG pour les cotisants dits de " solidarité " et le transfert à la MSA du recouvrement de celle-ci.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article modifie l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale, en alignant les périodes de référence pour le calcul de l'assiette de la CSG et de la CRDS sur le système retenu à l'article 5 pour les cotisations sociales : soit le choix de l'assiette triennale n-3, n-2, n-1, soit le choix de l'année n-1. Mais c'est l'option de l'année n-1 pour les cotisations sociales qui dicte le choix de la période de référence pour la CSG.

Dans le droit en vigueur, l'assiette de la CSG et de la CRDS est constituée de la moyenne des revenus professionnels assujettis pour la période triennale n-4, n-3, n-2. Il n'existe pas d'option possible pour l'année n ou n-1.

Le 2° du I opère un " toilettage " du code de la sécurité sociale, en supprimant la dernière phrase du troisième alinéa du I de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale, qui n'avait plus lieu d'être depuis le basculement de l'assiette des cotisations sur le revenu professionnel.

Le 3° du I met en place un nouveau système de calcul des assiettes forfaitaires provisoires, lorsque la durée d'assujettissement ne permet pas de calculer la moyenne des revenus professionnels se rapportant aux trois années.

Le 4° du I prévoit les modalités de calcul de l'assiette forfaitaire, lorsque l'importance de l'exploitation peut être appréciée en pourcentage de la surface minimum d'installation.

L'assiette forfaitaire est alors calculée par le mécanisme suivant : assiette forfaitaire = importance de l'exploitation en % de la surface minimum d'installation * 1/3 de 2028 SMIC. Un plancher (800 SMIC) et un plafond (2028 SMIC) sont prévus.

Le 5° du I prévoit le cas où l'importance de l'exploitation ou de l'entreprise ne peut être appréciée en pourcentage de la surface minimum d'installation. Dans ce cas, l'assiette forfaitaire est égale à 1.000 fois le SMIC.

Pour les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole qui débutent simultanément deux activités agricoles non salariées et qui ne peuvent être appréciées en pourcentage de la surface minimum d'installation, l'assiette forfaitaire calculée est augmentée de 800 SMIC.

Le 6° précise que le salaire minimum de croissance, l'importance de l'exploitation, ainsi que la valeur de la surface minimum d'exploitation sont appréciés au 1er janvier.

Le 7° dispose que les revenus professionnels des personnes redevables de la cotisation de solidarité sont soumis à la CSG, les revenus à prendre en compte étant ceux de l'année n-1.

Une assiette forfaitaire provisoire, dont le montant est fixé par décret, est prévue pour les ressortissants de l'article L. 731-23 du code rural.

L'assiette forfaitaire est régularisée une fois les revenus connus.

Le paragraphe II de l'article propose une nouvelle rédaction du II de l'article L. 136-5 du code de la sécurité sociale, en assujettissant, au titre de la CSG sur les revenus d'activité et non de la CSG sur les revenus du patrimoine, les revenus professionnels des personnes qui acquittent des cotisations de solidarité.

Les cotisants de solidarité sont de deux types :

- des 210.000 agriculteurs dont la superficie est inférieure au seuil d'assujettissement à l'AMEXA (article L. 731-23 du code rural) ;

- des 23.000 associés de sociétés dont l'objet est la mise en valeur d'une exploitation ou d'une entreprise agricole, lorsqu'ils perçoivent un revenu professionnel de celle-ci, mais ne participent pas eux-mêmes à l'exploitation ou à l'entreprise (article L. 731-24 du code rural).

Ils s'acquittent d'une CSG sur les revenus du patrimoine depuis l'adoption de l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, qui a élargi la liste des revenus soumis à la CSG au titre des revenus du patrimoine. Comme le note M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, " c'est au titre de cette disposition " balai " que les revenus soumis à cotisation de solidarité sont entrés dans le champ de la CSG sur les revenus du patrimoine "20(*).

L'assujettissement de ces revenus à la CSG sur les revenus d'activité entraîne la compétence des caisses de mutualité sociale agricole, alors que les services fiscaux recouvrent actuellement cette CSG, au titre de leur compétence générale sur la CSG sur le patrimoine.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement de portée rédactionnelle au présent article.

M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis, a retiré, en séance, un amendement visant à prendre en compte, dans le calcul de la CSG, les déficits pour leur valeur réelle et non pour une valeur nulle.

Cet amendement tendait à aligner le calcul de la CSG sur celui des cotisations.

III - La position de votre commission

L'alignement de la période de référence des revenus pour la CSG sur celle retenue pour les cotisations sociales est une mesure de simplification qui rencontre l'assentiment de votre rapporteur.

Il reste à préciser un point mineur : définir une contribution forfaitaire provisoire pour les " cotisants solidaires ". La référence à un décret apparaît insuffisant, compte tenu du caractère " d'imposition de toute nature " de la CSG.

Votre rapporteur vous propose de la définir :

- soit sur la base d'une assiette forfaitaire tenant compte de l'importance de l'exploitation exprimée en pourcentage de la surface minimum d'installation ;

- soit sur la base d'une assiette forfaitaire de 200 SMIC.

Cette assiette forfaitaire sera naturellement régularisée.

L'exclusion pour le calcul de la CSG des déficits pour leur valeur réelle, chiffrée à 100 millions de francs par M. Jérôme Cahuzac, pose un problème de principe : les non-salariés non agricoles ne bénéficient pas de ce dispositif, alors que les exploitants agricoles, compte tenu de l'extrême variabilité du revenu agricole, disposent déjà d'un système dérogatoire, consistant à choisir entre une assiette triennale et une assiette fondée sur les revenus d'une année de référence (n-1 dans le cadre du projet de loi).

Votre rapporteur n'est pas défavorable au principe de la mesure.

Mais il serait alors indispensable d'étendre à l'ensemble des non-salariés la prise en compte des déficits pour leur valeur réelle. Or, une réforme de cette ampleur, qui présente le risque de modifier à nouveau la CSG des non-salariés, mérite d'être sérieusement étudiée et chiffrée. Pour certains salariés, restés dans une comptabilité recettes/dépenses, le report des exercices déficitaires est même impossible pour les cotisations sociales. Votre rapporteur rappelle à cet égard qu'il avait demandé à Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, d'étudier la prise en compte des déficits dans le calcul des cotisations des non-salariés21(*) et que ce sujet ne semble pas avoir mobilisé outre mesure le ministère de l'Emploi et de la Solidarité.

Compte tenu de la politique du Gouvernement diminuant la base de la CSG, il n'est pas étonnant que des revendications légitimes se fassent entendre pour en diminuer l'assiette.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel avant l'article 7
Affectation de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S)

Objet : Le présent article additionnel prévoit de répartir la C3S en pourcentage, et non plus au prorata des déficits comptables des régimes des non-salariés non agricoles.

Les régimes des non-salariés non agricoles, en dehors de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales, sont structurellement déficitaires.

En conséquence, ils bénéficient, depuis la loi du 3 janvier 1970, d'une imposition affectée, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), censée leur compenser les effets de l'extension du salariat. Cette C3S est répartie entre la CANAM, l'ORGANIC et la CANCAVA au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, mesurés en encaissements-décaissements.

Les excédents de C3S sont ensuite affectés pour partie, à titre dérogatoire en 1999, 2000 et 2001, au BAPSA, sous la forme d'un versement forfaitaire, et pour partie au Fonds de solidarité vieillesse. Des arrêtés des ministres chargés de la Sécurité sociale et du Budget, publiés au Journal officiel, procèdent à ces répartitions.

Ce mécanisme atteint aujourd'hui ses limites :

- il oblige à des régularisations complexes au titre de l'année antérieure ;

- il ne responsabilise pas les régimes des non-salariés, ceux-ci disposant d'un financement automatique de leurs déficits ;

- il fait dépendre l'affectation des excédents de C3S au Fonds de solidarité vieillesse (et par là-même au Fonds de réserve des retraites) de l'évolution des dépenses des régimes des non-salariés.

Affectation de la C3S entre les différents régimes de non-salariés

 

1999

2000

2001

CANAM

1.770

8.410

5.856

ORGANIC

6.753

2.863

4.927

Régime complémentaire du bâtiment

295

261

298

CANCAVA

4.108

1.886

1.760

BAPSA

1.000

1.000

1.250

Total des transferts aux régimes

13.926

14.421

14.091

Total des recettes de C3S

17.302

18.330

19.180

Source : rapport CCSS septembre 2000

Le BAPSA bénéficie d'une affectation " exceptionnelle " de C3S en 1999, 2000 et 2001, afin de financer les mesures de revalorisation des retraites agricoles. Pourtant, le régime agricole a été exclu de l'affectation de la C3S par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Les excédents de C3S sont versés au Fonds de solidarité vieillesse : 2 milliards de francs en 199922(*), 4 milliards de francs en 2000 et 3,8 milliards de francs en 200123(*).

Votre commission estime que la répartition actuelle porte atteinte à la lisibilité des comptes : des arrêtés ministériels répartissent de manière tardive, et avec pour seul écho leur parution au Journal officiel, des sommes importantes.

Il apparaît nécessaire que le Parlement détermine lui-même ces affectations, par un système de pourcentages.

Comme l'année dernière à propos du mécanisme de répartition de la CSG, votre rapporteur ne prétend pas avoir trouvé un système " idéal ". Mais il est persuadé qu'il est plus logique et plus lisible d'affecter par une clef de répartition en pourcentage le produit d'une imposition affectée.

La détermination de cette clef de répartition suppose d'affecter une fraction de C3S légèrement supérieure aux déficits prévus des régimes des non-salariés.

Nouveau système de répartition de la C3S
proposé par la commission des Affaires sociales

(en pourcentages et en millions de francs)

 

2001

%

Système proposé par la CAS
2001

%

CANAM

5.856

30,53

6.713

35,00

ORGANIC et régime complémentaire du bâtiment

5.225

27,24

5.754

25,00

CANCAVA

1.760

9,18

2.877

20,00

BAPSA

1.250

6,52

-

0,00

Total des transferts aux régimes

14.091

73,47

15.344

80,00

Fonds de réserve

-

0,00

3.836

20,00

Solde du compte (destiné au FSV sur l'exercice 2002)

5.089

26,53

-

0,00

Total des recettes de C3S

19.180

100

19.180

100,00

Dans le cadre du système proposé par votre rapporteur, les régimes des non-salariés seraient plutôt " gagnants " en 2001. La suppression de l'affectation de C3S au BAPSA ne modifie en rien le droit existant, puisque cette affectation déroge aux dispositions actuelles de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale.

Ce système aurait également l'avantage de procéder, en toute transparence, à l'alimentation du Fonds de réserve. Aujourd'hui, les excédents de C3S sont affectés au Fonds de solidarité vieillesse pour lui permettre de faire face à la baisse de ses recettes, décidée par le Gouvernement pour financer les trente-cinq heures. Il est plus logique de laisser le FSV en excédent, et d'affecter les excédents de C3S au Fonds de réserve.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Art. 7
(art. L. 651-6 et L. 651-7 du code de la sécurité sociale)
Recouvrement de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et application dérogatoire d'une comptabilité de caisse pour sa répartition

Objet : Cet article prévoit diverses mesures d'ordre comptable relatives à la C3S.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I prévoit la suppression, à l'article L. 651-7 du code de la sécurité sociale qui détermine les règles applicables aux sociétés et entreprises assujetties à la contribution sociale de solidarité, des références à divers articles du code de la sécurité sociale :

- l'article L. 133-1 qui prévoit un prélèvement du Trésor pour frais de perception sur les cotisations recouvrées au profit des organismes de sécurité sociale selon la procédure sommaire ;

- l'article L. 243-3 du code de la sécurité sociale précise que l'admission en non-valeur ne peut être prononcée par le conseil d'administration qu'après avis favorable de l'autorité administrative compétente et dans des conditions fixées par décret ;

- le premier alinéa de l'article L. 243-6 est relatif à la prescription biennale du remboursement des cotisations indûment versées.

Le B du I insère à l'article L. 651-6 un alinéa réintroduisant, de manière plus explicite, l'application des dispositions de l'article L. 243-3 et du premier alinéa de l'article L. 243-6 à la contribution sociale de solidarité.

Le paragraphe II tend à faire appliquer la règle des encaissements et des décaissements pour la prise en compte des déficits des régimes des non-salariés, alors même que les comptes de ces régimes sont disponibles en droits constatés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

III - La position de votre commission

Les dispositions permettent à l'ORGANIC, chargée de recouvrer la C3S, d'apurer le montant des créances irrécouvrables concernant cette contribution et d'appliquer la prescription biennale aux contributions recouvrées, existent déjà dans le code de la sécurité sociale. Les dispositions du I opèrent une forme de " toilettage " de l'article L. 651-7 tentant de le rendre davantage lisible, mais également de régler le problème des créances antérieures à 1995. En effet, l'article 77 de la loi du 12 avril 1996, qui avait introduit l'article L. 651-7 dans le code de la sécurité sociale, était assorti d'une date d'effet à compter de la contribution due au titre de l'année 1995.

Les dispositions du deuxième paragraphe posent ce problème de principe : est-il souhaitable de laisser la répartition de la C3S s'effectuer selon le principe des encaissements-décaissements ou selon le principe des droits constatés ? Votre rapporteur entend les arguments liés à l'application des encaissements-décaissements : les comptes fournis par l'administration, à l'occasion de la Commission des comptes de la sécurité sociale, ainsi que les comptes des annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale, demeurent en encaissements-décaissements.

L'article 14 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 a maintenu le principe d'un calcul des déficits en encaissements-décaissements. Le Sénat ne s'était pas opposé à cette disposition. Votre rapporteur, attaché de longue date à la réforme des droits constatés, en avait néanmoins profité pour demander à Mme Martine Aubry, alors ministre de l'Emploi et de la Solidarité, des engagements sur la mise en place de la MIRCOSS, qu'il avait finalement obtenus, comme le débat en séance publique en témoigne24(*).

Le contexte a toutefois changé. L'administration de la sécurité sociale, aidée par un cabinet comptable, a présenté des comptes en droits constatés, qui ont fait l'objet d'un " tome III ", à l'occasion de la dernière réunion de la Commission des comptes. Le Parlement pourra ainsi suivre avec précision le calcul en droits constatés. Revenir à un système d'encaissements-décaissements ne serait pas apporter un signal " fort " à la poursuite de la réforme comptable, qui entraîne l'adoption par les organismes de sécurité sociale d'un plan comptable unique.

Par ailleurs, les excédents de la CNAVTS sont aujourd'hui affectés au Fonds de réserve selon le mode de comptabilisation des " droits constatés ", ce qui montre que le " respect du Parlement " semble une justification à géométrie variable.

Enfin, les dispositions de l'article additionnel avant l'article 7 que propose votre commission rendraient cette question obsolète à partir de la C3S prélevée en 2001.

En conséquence, votre rapporteur vous propose de supprimer cette disposition.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 8
(art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale)
Application de la réduction dégressive de cotisations sociales patronales sur les bas salaires aux indemnités de congés payés
versées par des caisses de compensation

Objet : Cet article précise que la réduction dégressive des cotisations sociales patronales sur les bas salaires ne s'applique pas aux indemnités de congés payés.

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article complète le quatrième alinéa de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, en précisant que la réduction n'est pas applicable aux cotisations dues au titre des indemnités de congés payés versées par les caisses de coopération dans les professions où elles sont instituées, principalement les professions du bâtiment.

Le II de cet article valide les décisions des organismes de sécurité sociale n'ayant pas appliqué la réduction aux indemnités de congés payés.

II - La position de votre commission

Cet article tend à prévenir un contentieux juridique, qui pourrait amener à augmenter le coût de la ristourne bas salaires, remboursée aux régimes de sécurité sociale par le FOREC25(*).

L'article L. 223-16 du code du travail prévoit, dans certaines professions, industries et certains commerces, " en particulier ceux où les salariés ne sont pas habituellement occupés de façon continue chez un même employeur au cours de la période reconnue pour l'appréciation du droit au congé ", l'affiliation obligatoire à des caisses de congés mutualistes. L'objectif est de faciliter la détermination des droits des salariés et le versement des indemnités.

Les activités concernées, déterminées par décret, sont les suivantes :

- bâtiment et travaux publics (article D. 732-1 du code du travail) ;

- travail intermittent dans les transports (article D. 741-1 du code du travail) ;

- manutention des ports (articles D. 743-1 et D. 743-2 du code du travail) ;

- intermittents du spectacle (article D. 762-1 du code du travail).

Les charges sociales et fiscales afférentes à ces congés sont acquittées par les caisses en lieu et place des employeurs. L'indemnité de congés payés est versée directement au salarié, les cotisations salariales de sécurité sociale faisant l'objet d'un précompte.

Deux arrêts récents de la Cour de cassation semblent susceptibles de rendre applicable la réduction dégressive aux indemnités de congés payés.

En effet, même si la caisse de congés payés n'a pas la qualité d'employeur, même si l'indemnité de congés payés peut ne constituer qu'une part des rémunérations perçues au cours d'un mois civil, la Cour de cassation a jugé que l'exonération de cotisations d'allocations familiales prévue à l'article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale (abrogé à compter du 1er janvier 1998) était applicable aux indemnités de congés payés servies par les caisses. Le raisonnement de la Cour s'appuie sur le fait que lesdites indemnités constituent un substitut de salaire, qu'elles s'apparentent donc à des gains et rémunérations (tels que définis à l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale) et que la loi n'a pas prévu d'écarter cette catégorie de rémunération du bénéfice de l'exonération.

Il est fondé de penser que ce raisonnement pourrait être étendu à l'exonération régie par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. En effet, son premier alinéa assoit l'exonération sur " les gains et rémunérations tels que définis à l'article L. 242-1 " et son sixième alinéa n'exclut explicitement du bénéfice de la réduction que les " gains et rémunérations versés par les organismes mentionnés à l'article premier de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, par les employeurs relevant des dispositions du titre premier du livre VII du code de la sécurité sociale et par les particuliers employeurs ".

Pour autant, il ne semble pas légitime d'appliquer la réduction dégressive de cotisations patronales aux indemnités de congés payés pour deux raisons :

- la première est qu'il n'existe pas de lien direct entre le montant de l'indemnité et le salaire habituellement versé, d'où le risque de voir appliquer un allégement de cotisations destinées aux bas salaires à des salaires parfois payés bien au-delà de 1,3 SMIC ;

- la seconde, qui va également dans le sens de l'affirmation du lien entre niveau de salaire et applicabilité de l'exonération, est que le coût des congés payés mutualisés est pris en compte dans l'application de la réduction puisque l'allégement calculé dans les conditions de droit commun est ensuite majoré de 10 % pour les employeurs de salariés relevant des caisses de congés payés par le décret prévu au quatrième alinéa de l'article L. 241-13. Il est à noter que cette disposition n'existait pas dans le dispositif régi par l'article L. 241-6-1.

Le coût total de l'application de l'article L. 241-13 aux indemnités de congés payés s'élèverait à 1,35 milliard de francs.

Compte tenu du coût pour les finances publiques de l'application de la ristourne dégressive aux indemnités de congés payés, la validation " préventive " s'avère nécessaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 9
(art. 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998,
art. 19 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000)
Horaires d'équivalence, durées maximales de travail spécifiques et allégements de cotisations patronales de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet d'ouvrir le bénéfice des allégements de cotisations sociales liés à la réduction du temps de travail à trente-cinq heures aux salariés soumis à des horaires d'équivalence et à ceux soumis à des dispositions spécifiques en matière de durée maximale du travail.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail prévoit que " les entreprises qui appliquent un accord collectif fixant la durée collective du travail au plus soit à trente-cinq heures hebdomadaires, soit à 1.600 heures sur l'année et s'engagent dans ce cadre à créer ou à préserver des emplois, bénéficient d'un allégement de cotisations sociales défini à l'article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale ".

Le paragraphe I de cet article 9 a pour objet de permettre, dans les secteurs dans lesquels sont appliqués des horaires d'équivalence, un accès aux allégements de cotisations sociales lorsque la durée équivalente est fixée par rapport à la nouvelle durée légale.

Le régime des heures d'équivalence a été modifié par la loi du 19 janvier 2000. Le quatrième alinéa de l'article L. 212-4 modifié du code du travail prévoit ainsi qu'" une durée équivalente à la durée légale peut être instituée dans les professions et pour les emplois déterminés comportant des périodes d'inaction soit par décret, pris après conclusion d'une convention ou d'un accord de branche, soit par décret en Conseil d'Etat ". Cet alinéa précise également que " ces périodes ne constituent pas du temps de travail effectif mais peuvent être rémunérées conformément aux usages ou aux conventions ou accords collectifs ".

Le paragraphe II complète l'article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale créé par l'article 21 de la loi du 19 janvier 2000 relatif aux allégements de charges sociales dans le cadre de la réduction du temps de travail.

Il prévoit que pour certaines catégories de salariés relevant de dispositions spécifiques en matière de durée maximale du travail, il sera tenu compte du salaire minimum de référence correspondant à cette durée maximale pour le calcul de l'allégement institué par la loi du 19 janvier 2000. Cela revient à majorer le seuil de rémunération en-deçà duquel l'allégement est applicable de sorte que les professions soumises à des dérogations aux maxima de durée du travail comme le transport routier n'en seront plus exclues.

Le paragraphe III opère une modification comparable à celle du paragraphe I pour permettre aux secteurs dans lesquels sont appliqués des horaires d'équivalence de bénéficier des aides sous forme d'exonérations de charges sociales prévues par la loi n° 98-461 du 13 juin 1998.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Dans son rapport26(*), M. Alfred Recours s'est interrogé sur le sens et la portée des modifications apportées par le texte du projet de loi au régime des heures d'équivalence. Il a notamment estimé que la rédaction proposée n'était pas satisfaisante au regard des conditions posées par l'article L. 212-4 du code du travail qui font référence à l'intervention du pouvoir réglementaire pour la mise en place des heures d'équivalence.

Il a, en particulier, considéré que la référence faite à la " durée considérée comme équivalente en application de dispositions réglementaires ou conventionnelles " pourrait être interprétée comme une nouvelle voie de mise en place d'équivalences dispensée du recours au décret.

M. Alfred Recours a également souligné une ambiguïté dans la rédaction proposée s'agissant de la non-applicabilité de l'allégement aux salariés employés pour une durée inférieure à un mi-temps.

Compte tenu de ces différentes observations, le rapporteur de l'Assemblée nationale a défendu et fait adopter plusieurs amendements en séance publique.

Le premier amendement avait pour objet de lever l'éventuelle ambiguïté du texte du projet de loi en remplaçant la mention " en application de dispositions réglementaires ou conventionnelles " par celle de l'article L. 212-4 du code du travail qui mentionne le rôle du pouvoir réglementaire.

Le deuxième amendement adopté à l'initiative du rapporteur, après avoir été sous-amendé par le Gouvernement à des fins de précision, vise à ouvrir le bénéfice de l'allégement de cotisations sociales aux entreprises pour leurs salariés employés selon le régime des heures d'équivalence instituées antérieurement au vote de la seconde loi sur la réduction du temps de travail.

Enfin, M. Alfred Recours a fait adopter deux amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement de cohérence entre les paragraphes I et III.

III - La position de votre commission

Votre commission souligne le caractère éminemment complexe des modifications proposées par le Gouvernement et l'Assemblée nationale pour essayer d'appliquer les textes législatifs relatifs à la réduction du temps de travail aux différents cas d'espèce ; les heures d'équivalence en constituent un bon exemple.

Cette situation est consécutive au choix du Gouvernement d'appliquer la réduction du temps de travail de manière autoritaire à l'ensemble des entreprises et à la nécessité qui en a résulté de conditionner l'accès aux allégements de charges sociales à la réduction effective du temps de travail.

Le Sénat a refusé cette logique lors de la discussion de ce texte. Il a privilégié une autre voie s'inspirant davantage des accords librement négociés entre les partenaires sociaux et d'un surcroît d'allégements de cotisations sociales sur les bas salaires. En conséquence, le Sénat avait supprimé, sur proposition de sa commission des Affaires sociales27(*), les articles 19 et 21 du projet de loi. Rien ne semble devoir remettre en cause aujourd'hui cette position.

Dix mois après le vote de la loi Aubry II, il est quasiment impossible de déterminer si ces dispositions coûteuses ont créé des emplois.

Par contre, de nombreux observateurs considèrent que cette loi pourrait constituer un frein à l'activité dans le secteur caractérisé par des pénuries de main-d'oeuvre. De nombreuses PME demandent que l'application de l'abaissement de la durée légale qui devait se faire au 1er janvier 2002 pour les entreprises de moins de 20 salariés soit reportée de deux ans. Cette demande a d'ailleurs été reprise par un de nos collègues à travers une proposition de loi28(*).

En outre, il convient d'observer que le Gouvernement n'a pas chiffré le coût des modifications apportées par le présent article aux lois " Aubry ". Or, à partir du moment où l'on étend les possibilités d'accéder aux allégements de charges sociales, on augmente les pertes de recettes pour les régimes de sécurité sociale, compensées par une augmentation des dépenses du FOREC.

Dans ces conditions, non pas tant pour manifester son désaccord avec les adaptations proposées concernant les heures d'équivalence mais pour rappeler son opposition à la politique menée par le Gouvernement en matière de réduction du temps de travail, votre commission vous proposera d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 10
(art. L. 131-9 du code de la sécurité sociale)
Dépenses du fonds de financement de la réforme
des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)

Objet : Cet article vise à inclure dans le FOREC les dépenses liées à l'allégement " de Robien " et aux exonérations de cotisations d'allocations familiales.

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article modifie l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale, relatif aux dépenses du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, en ajoutant deux nouvelles mesures :

- l'allégement " de Robien ", prévu aux articles 39 (aides offensives) et 35-1 (aides défensives) de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 modifiée, relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle ;

- les exonérations de cotisations d'allocations familiales, applicables à plusieurs catégories de salariés, prévues aux articles L. 241-6 et L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale, et L. 741-5 et L. 741-6 du code rural.

L'article 58 du projet de loi de finances supprime deux exonérations de cotisations d'allocations familiales :

- l'exonération dans les zones de revitalisation rurale (article L. 241-6-2) ;

- l'exonération pour les entreprises nouvelles créées dans les zones défavorisées et exonérées d'impôt au titre de l'article 44 sexies du code général des impôts.

Ces dispositifs ne sont plus nécessaires en raison de la " ristourne fusionnée " et du nouvel allégement de charges prévu dans le cadre de la réduction du temps de travail.

Il reste à s'interroger sur la logique de supprimer deux dispositifs en loi de finances, transférés parallèlement au FOREC en loi de financement.

Deux mécanismes d'exonérations demeurent applicables :

- le premier aux salariés relevant des régimes spéciaux qui n'entrent pas dans le champ de l'article L. 711-113 du code de la sécurité sociale et du IV de l'article premier de la loi du 4 août 1995 (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale) ;

- le second aux salariés, y compris occasionnels, des entreprises et exploitants agricoles lorsque les gains et rémunérations sont inférieurs à 1,5 SMIC (articles L. 741-5 et L. 741-6 du code rural).

L'allégement de Robien représente un coût de 3,5 milliards de francs, tandis que le dispositif d'exonérations de cotisations d'allocations familiales a été chiffré pour 2001, compte tenu de la restriction de son champ d'action, à 130 millions de francs.

II - La position de votre commission

Lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le Sénat s'était opposé à la création du FOREC, qui constituait un prétexte pour reporter une partie du coût des trente-cinq heures sur la sécurité sociale.

Les dispositions du présent projet de loi le confortent et, au-delà, dans ce refus (cf. exposé général).

Supprimant par ailleurs les nouveaux prélèvements affectés audit fonds de même que les différents branchements détournant, à son profit, les recettes des branches de la sécurité sociale, il serait injuste que votre commission ne propose pas de supprimer les dépenses supplémentaires que le présent article entend lui transférer.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 11
(art. L. 131-10 et L. 241-2 du code de la sécurité sociale,
art. 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999)
Affectation de diverses taxes à des organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article procède à une réaffectation des droits sur les tabacs et des droits sur les alcools, au bénéfice du FOREC et au détriment de la CNAMTS et du FSV, ainsi qu'à l'affectation au même FOREC d'une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance et de la taxe sur les véhicules.

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article affecte au FOREC 96,8 % des droits sur les tabacs, alors qu'il ne bénéficie dans le droit existant que d'une fraction de cette taxe " dans les conditions fixées par l'article 55 de la loi de finances pour 2000 ". Il bénéficie aujourd'hui de 85,5 % de 90,9 % (77,7 %, soit 39,5 milliards de francs).

Le II affecte au Fonds de financement de la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante 0,39 % des droits sur les tabacs. Il dispose actuellement de la même fraction : 0,41 % de 90,9 % (0,39 %).

Le IV affecte à la CNAVTS 2,81 % des droits sur les tabacs. La CNAMTS bénéficie aujourd'hui de 9,1 % des droits sur les tabacs et d'une seconde fraction de 6,89 %, au titre du financement de la couverture maladie universelle.

Répartition des droits sur les tabacs

 

LFI 2000 et LFSS 2000

PLFSS 2001

Etat

5,90 %

0,00 %

CNAMTS

9,10 %

2,81 %

CNAMTS au titre de la CMU

6,89 %

0,00 %

FOREC

77,70 %

96,50 %

Fonds amiante

0,39 %

0,39 %

Le IV affecte au FOREC l'intégralité des droits de consommation sur les alcools :

- droits de l'article 402 bis du code général des impôts,

- droits de l'article 438 du code général des impôts,

- droits de l'article 520 A du code général des impôts,

- 55 % du produit du droit de consommation visé à l'article 403 (45 % restant affectés à la CNAMTS).

Répartition des droits 403 sur les alcools

 

LFSS 2000

PLFSS 2001

CNAMTS

45 %

45 %

FOREC

47 %

55 %

Fonds de solidarité vieillesse

8 %

0 %

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 n'avait affecté au FOREC que 47 % des droits 403.

Le V affecte au FOREC la taxe sur les véhicules des sociétés visée à l'article 1010 du code général des impôts (4 milliards de francs).

Le VI affecte au FOREC une fraction de la taxe sur les contrats d'assurances visée à l'article 991 du code général des impôts.

Cette fraction est égale à 14,1 % (4 milliards de francs) pour l'année 2001.

Le VII précise que la nouvelle répartition des droits sur les tabacs s'applique aux sommes à recevoir à compter du 1er janvier 2001.

Le VIII indique que la nouvelle répartition des droits sur les alcools s'applique aux sommes reçues à compter du 1er janvier 2000. Un arrêté ministériel fixera la date et le montant du versement par le Fonds de solidarité vieillesse des sommes payées au titre de l'année 2000.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination, insérant un paragraphe IV bis et supprimant la référence, dans les recettes affectées au Fonds de solidarité vieillesse, des droits sur les alcools.

Elle a adopté, en outre, une série d'amendements rédactionnels.

III - La position de votre commission

Dans son exposé général (cf. tome I), votre rapporteur a longuement analysé les différents transferts de recettes et de dépenses qui l'ont conduit à constater que six articles du projet de loi étaient mobilisés pour garantir que " tous les chemins mènent au FOREC ". Le présent article constitue en quelque sorte le coeur du dispositif auquel votre commission s'oppose.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 12
(art. L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale,
art. 154 quinquies du code général des impôts)
Modification des règles d'affectation de la CSG

Objet : Cet article tend à élever le taux de la contribution sociale généralisée affectée aux régimes d'assurance maladie et à diminuer le taux de la contribution sociale généralisée affecté au Fonds de solidarité vieillesse.

I - Le dispositif proposé

Le A du I porte le taux de la CSG affectée aux régimes maladie de 5,1 à 5,25 % pour les revenus d'activité et de 3,8 à 3,95 % pour les revenus de remplacement.

Le B du I porte le taux de la CSG affecté au Fonds de solidarité vieillesse de 1,3 % à 1,15 %.

Le C du I modifie l'article 154 quinquies du code général des impôts, en conservant une déductibilité fixée à 5,1 ou 3,8 points, alors que sa rédaction actuelle, inchangée, aurait conduit à une déductibilité fixée à 5,25 ou 3,95 points.

Le II précise les revenus concernés par le dispositif :

- revenus de l'année 2001 pour les revenus d'activité des salariés ou revenus professionnels pris en compte pour le calcul de la CSG due à compter de l'année 2001 pour les revenus professionnels ;

- revenus de l'année 2000 pour les revenus du patrimoine ;

- produits de placement sur lequel est opéré le prélèvement libératoire à partir du 1er janvier 2001 ;

- tirages, événements sportifs et émissions postérieurs au 31 décembre 2000, sommes engagées et produits réalisés à compter du 1er janvier 2001 pour la CSG sur les jeux.

Enfin, les règles de déductibilité et de non-déductibilité s'appliquent à compter des revenus de l'année 2001.

II - La position de votre commission

Cette modification d'affectation de recettes, qui porte sur 7 à 8 milliards de francs, n'est pas justifiée par un " besoin " de recettes nouvelles pour la CNAMTS. Il s'agit de compenser à la CNAMTS la perte de ses recettes sur les tabacs, qu'elle perd en vertu de l'article 11 au bénéfice du FOREC.

La CSG affectée au Fonds de solidarité vieillesse, dont les excédents devaient être affectés au Fonds de réserve, est en conséquence diminuée. Votre rapporteur n'est pas certain que la logique de baisser une ressource affectée à la " garantie de l'avenir des retraites ", à cinq ans d'un choc démographique majeur, soit parfaitement comprise.

De plus, le système aboutit à renforcer la complexité de la " déductibilité " et de la " non-déductibilité " de la CSG.

Apparue en 1991 comme une contribution " non déductible " du revenu, ce qui fut confirmé en 1993, la CSG affectée à l'assurance maladie est, depuis 1997, déductible. Cette différence, qui apparaît sur les feuilles de paie et qui aboutit à un " net imposable " supérieur au " net effectivement versé ", pouvait jusqu'à maintenant être expliquée par la différence des organismes bénéficiaires : la CSG famille et la CSG FSV servaient à financer des avantages non contributifs, tandis que la CSG maladie, entièrement déductible, se substituait à des cotisations maladie, déductibles de l'impôt sur le revenu.

Désormais, ce ne sera plus le cas puisque les 0,15 % de CSG maladie supplémentaire ne seront pas déductibles. Comprenne qui pourra.

Votre rapporteur note, non sans ironie, que la logique du Gouvernement aurait pu consister à ne pas diminuer les droits sur les tabacs affectés à la CNAMTS et à affecter une fraction de CSG au FOREC, en compensation d'une baisse de la CSG affectée au FSV. La tuyauterie aurait été plus simple, avec le seul défaut de la faire apparaître en pleine lumière.

Votre rapporteur n'entend pas compenser à la CNAMTS la perte des droits sur les tabacs, parce qu'il ne souhaite pas diminuer les droits sur les tabacs affectés à l'assurance maladie.

Votre rapporteur n'entend pas davantage diminuer la CSG affectée au Fonds de solidarité vieillesse, parce qu'il souhaite que les excédents du Fonds de solidarité vieillesse restent affectés au Fonds de réserve des retraites.

En conséquence de sa position sur l'article 11, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 13
Prévisions de recettes par catégorie

Objet : Cet article présente, par catégorie, les prévisions de recettes pour 2001 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement.

I - Le dispositif proposé

L'article LO. 111-3 I 2° du code de la sécurité sociale dispose que la loi de financement de la sécurité sociale prévoit, par catégorie, les " recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement ".

Le détail de ces catégories n'est pas donné par la loi organique.

Depuis la première loi de financement, sept catégories de recettes sont proposées :

1°) Les cotisations sociales effectives comprennent tout à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs individuels, revenus de remplacement,...) ainsi que les cotisations prises en charge par l'Etat dans le cadre de sa politique de l'emploi (en dehors des cotisations prises en charge par le FOREC) pour alléger les charges des entreprises et permettre l'embauche de certaines catégories de chômeurs. Elles ne sont pas considérées comme une contribution de l'Etat au financement des caisses à qui ces cotisations sont dues. Les prises en charge de cotisations par les caisses de sécurité sociale concernent les praticiens et auxiliaires médicaux et s'ajoutent aux cotisations qu'ils paient directement.

2°) Les cotisations fictives correspondent au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au financement de ces prestations étant ainsi appelée, conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse du financement de la sécurité sociale indépendamment de son organisation institutionnelle. Suivant cette définition, le financement de la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires, des agents titulaires de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France apparaît ainsi assuré tout à la fois par des cotisations effectives et fictives.

3°) Les contributions publiques sont des participations du budget de l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux, et des remboursements de prestations (allocations aux adultes handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes affectées.

4°) Par ailleurs, certains régimes bénéficient d'impôts ou de taxes qui leur sont affectés de façon durable.

5°) Les transferts entre régimes sont des transferts internes à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que gestionnaires d'un système de protection sociale. Ces transferts peuvent prendre les formes suivantes :

 compensations : il s'agit de dispositifs assurant une solidarité financière totale ou partielle entre deux ou plusieurs régimes ;

 prises en charge de cotisations, opérées par un régime au profit de ses bénéficiaires (il s'agit notamment des cotisations vieillesse des parents au foyer) ;

 prises en charge par un régime de prestations versées par un autre régime pour le compte du premier.

- 6°) Les revenus des capitaux comprennent principalement les revenus de placement.

7°) Enfin, les autres ressources recouvrent des recettes de nature très diverse, notamment les recettes DOM et les recours contre tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués par les pays étrangers au titre des conventions internationales de sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de régularisation.

Le fait même que le Parlement adopte un article relatif aux prévisions de recettes représente un progrès considérable, intervenu grâce à la réforme constitutionnelle de 1996.

Mais, du fait d'une fiscalisation croissante des ressources, de la multiplication des fonds et de la complication des affectations de recettes, l'adoption par le Parlement de " sept chiffres ", peu commentés et guère explicités, est aujourd'hui une " limite " importante à la crédibilité des lois de financement de la sécurité sociale.

Les limites de l'annexe d)

L'annexe d), censée expliciter ces catégories de recettes, présente des chiffres qui ne correspondent pas à ceux mentionnés à l'article 13. En effet, l'article LO. 111-4, qui dispose que l'annexe décrit " pour l'année en cours et l'année suivante, par catégorie, les ressources des régimes obligatoires de base ", a été respecté à la lettre. Les recettes des organismes concourant au financement des régimes de base (Fonds de solidarité vieillesse, FOREC) ne sont pas comprises dans la catégorie " impôts et taxes " de la page 9 de l'annexe d), mais dans la catégorie " Transferts reçus ", pour le FSV, et dans la catégorie " Cotisations effectives ", pour le FOREC.

A l'inverse, l'article des prévisions de recettes, qui " prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ", selon les termes du 2° de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, inclut les recettes du FSV et du FOREC dans les " impôts et taxes affectés ".

Enfin, les cotisations prises en charge par la Sécurité sociale, intégrées dans les cotisations effectives de l'annexe d), sont éliminées dans la catégorie " cotisations effectives " de l'article 13, puisqu'elles constituent également des dépenses pour les régimes de sécurité sociale. De même, les transferts internes aux régimes de base sont éliminés. Ces opérations sont bien évidemment nécessaires afin d'éviter un double compte. Il serait cependant utile de le préciser à l'annexe d), l'explication n'étant fournie qu'à la page 16 de l'annexe c).

Une interprétation plus souple de la loi organique pourrait conduire à présenter une annexe d) correspondant à l'article des prévisions de recettes. Pour le moins, il serait souhaitable que l'administration présente après la page 9 de l'annexe d) une page supplémentaire permettant de détailler cet article " du premier coup d'oeil ".

Les prévisions de recettes pour 2001 du projet de loi de financement de la sécurité sociale font apparaître une progression globale, par rapport aux prévisions retenues par la loi de financement pour 2000, de + 5,04 %, soit 94,6 milliards de francs de recettes supplémentaires.

Comparée à la nouvelle estimation pour 2000, cette progression serait de + 4,65 % (+87,6 milliards de francs).

Prévisions de recettes du PLFSS 2001

(en milliards de francs et en pourcentages)

 

LFSS 2000
(1)

2000
(est.)
(2)

PLFSS
2001
(3)

Variation
(3)/(1)

Variation
(3)/(2)

Cotisations effectives

1.043,7

1.050,7

1.085,2

+ 3,98 %

+ 3,28%

Impôts et taxes affectés

509,8

514,7

552,1

+ 8,30 %

+ 7,27%

Cotisations fictives

199,1

199,1

201,3

+ 1,10 %

+ 1,10%

Contributions publiques

68,8

72,4

67,8

- 1,45 %

- 6,35%

Transferts reçus

4,7

1,7

2,6

- 44,68 %

+ 52,94%

Revenus des capitaux

1,7

1,7

3,2

+ 88,24 %

+ 88,24%

Autres ressources

37,1

42,2

58,3

+ 57,41 %

+ 38,15%

TOTAL

1.875,9

1.882,9

1.970,5

+ 5,04 %

+ 4,65%

LFSS 2000 : déduction faite de la taxe sur les heures supplémentaires annulée par le Conseil constitutionnel

Aller au-delà de ces observations générales est un exercice particulièrement difficile, qui nécessite de " retraiter " l'annexe d) et d'utiliser au mieux l'annexe du projet de loi de finances " Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale ".

Les cotisations effectives : une forte progression, atténuée par la débudgétisation des exonérations de la loi de Robien

Les cotisations effectives représentent 1.085,2 milliards de francs en 2001, progressant de 4 % par rapport au montant voté en 2000.

Le détail permet de se rendre compte de la très forte progression des cotisations salariales des salariés (+ 5,6 %) et des cotisations des actifs non salariés (+ 7,25 %).

La baisse des cotisations prises en charge par l'Etat s'explique principalement par le transfert au FOREC du financement de l'exonération de Robien et des exonérations de cotisations d'allocations familiales décidée par le projet de loi.

Les cotisations effectives

 

PLFSS 2000
(1)

LFSS 2000 (réal.) (2)

PLFSS 2001 (3)

Evol. (3)/(1)

Evol. (3)/(2)

Cotisations effectives

1.042.424

1.050.653

1.085.180

4,10 %

3,29 %

Cotisations patronales des salariés

749.077

751.568

779.618

4,08 %

3,73 %

Cotisations salariales des salariés

203.144

205.829

214.510

5,60 %

4,22 %

Cotisations des actifs non salariés

64.478

65.893

69.155

7,25 %

4,95 %

Cotisations des inactifs

4.926

4.745

4.895

- 0,63 %

3,16 %

Cotisations d'assurance personnelle

1.391

1.161

1.254

- 9,85 %

8,01 %

Cotisations prises en charge par l'Etat

19.408

21.457

15.748

- 18,86 %

- 26,61 %

Les cotisations fictives : un rythme très modéré d'évolution

Les cotisations fictives progressent à un rythme très modéré de + 1,1 %.

Le vote par le Parlement d'une catégorie " cotisations fictives " a représenté une grande étape dans la clarification des comptes. Elle apparaît cependant aujourd'hui insuffisante.

Votre rapporteur a interrogé le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sur la manière dont était calculée la progression des cotisations fictives.

" Le rôle d'une subvention d'équilibre... "

Question : De quelle manière est calculée la progression des cotisations fictives ?

Réponse : Les cotisations fictives mesurent la contribution des employeurs au financement du régime d'assurances sociales qu'ils organisent eux-mêmes pour leurs propres salariés ou ayants droit. Elles ne sont pas calculées selon un taux défini à l'image des cotisations effectives d'employeurs. Par analogie, elles ont le rôle d'une subvention d'équilibre une fois prises en compte les autres ressources. Leur progression est donc étroitement dépendante de l'évolution des dépenses et des autres ressources (cotisations salariés, autres ressources...).

La réponse du Gouvernement confirme le bien-fondé de créer une caisse de retraite autonome pour les fonctionnaires de l'Etat, bénéficiant d'un véritable taux de cotisations employeurs. La clarification des comptes publics rend cette évolution nécessaire.

Les contributions publiques : un léger recul du fait de la suppression de la contribution de l'Etat au FOREC

Les contributions publiques marqueront un léger recul en 2001, diminuant de 1 milliard de francs.

Ce recul global masque une augmentation des remboursements de prestation et des subventions d'équilibre. En effet, la lecture de l'évolution est particulièrement malaisée par la contribution au FOREC, qui aura cessé d'exister en 2001.

Le " détail " donné à la page 9 de l'annexe d) ne permet pas de distinguer cette contribution. Le reliquat de droits tabacs qui devrait revenir au FOREC en 2000, à la suite de l'adoption du collectif, est ignoré à l'annexe d), mais pris en compte par la nouvelle estimation présentée à l'annexe b1). Une harmonisation des annexes présentées au Parlement serait pourtant infiniment souhaitable.

Les contributions publiques

 

LFSS 2000
(1)

LFSS 2000 (est.)(2)

PLFSS 2001
(3)

Evol. (3)/(1)

Evol. (3)/(2)

Contributions publiques

68.755

72.795

67.855

- 1,31 %

- 6,79 %

Remboursements de prestations

31.912

34.252

35.645

4,08 %

3,73 %

Subventions d'équilibre

32.543

31.243

32.210

5,60 %

4,22 %

Contribution au FOREC

4.300

4.300

     

Tabacs FOREC collectif 2000

 

3.000

     

Les impôts et taxes affectés : une progression très dynamique, en raison de la conjoncture et de l'affectation de nouvelles taxes au FOREC

La progression de 8,3 % des impôts et taxes affectés rend compte à la fois de l'hypothèse optimiste de croissance retenue pour 2001 et de l'affectation de nouvelles recettes au FOREC (extension de la TGAP, fraction de la taxe sur les conventions d'assurance, taxe sur les vignettes des véhicules des sociétés).

Cette catégorie apparaît aujourd'hui beaucoup trop agrégée.

Même " le niveau de détail aussi fin que possible "29(*) de l'annexe d) ne permet pas de disposer d'une vision suffisamment exhaustive. Elle distingue la CSG, les autres impôts affectés à la sécurité sociale, les taxes alcools affectés à la CNAMTS, les droits sur les tabacs, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, non pas à hauteur de son produit, mais de son affectation aux régimes des non-salariés, et les autres taxes affectés à la sécurité sociale. Cette dernière catégorie recouvre notamment les taxes BAPSA, et en 2001, les fractions de la taxe sur les conventions d'assurance affectée à la CNAMTS, à la CNAF et au FSV.

Seule l'annexe du projet de loi de finances " Bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale " retrace, impôt par impôt, taxe par taxe le produit réalisé en 1999, l'estimation pour 2000 et la prévision pour 2001. Mais cette annexe n'est pas identique à l'annexe d), non seulement en raison de l'inclusion des recettes fiscales du FSV et du FOREC, mais également en raison de l'inclusion des recettes DOM, qui se situent en loi de financement dans la catégorie " Autres ressources ".

Votre rapporteur s'est fondé en conséquence sur le " jaune budgétaire " pour présenter les deux tableaux suivants, le premier par imposition affectée et le second par régime ou organisme bénéficiaire. Les recettes fiscales affectées aux " fonds " représentent 78,3 milliards de francs en 1999, contre 157,8 milliards de francs en 2001.

La répartition des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale en 2001

(en millions de francs)

Impôts et taxes affectés

CNAMTS

et régimes maladie

CNAVTS

CNAF

AUTRES REGIMES hors CSG

(*)

FSV

F2R

FOREC

FCAATA

TOTAL

Contribution sociale généralisée

260 956

 

57 503

 

61 107

     

379 566

Taxe sur les conventions d'assurance

5 236

 

1 104

 

1 160

 

3 990

 

11 490

Taxe sur les primes d'assurance automobile

6 044

             

6 044

Taxe sur le tabac

1 512

         

52 078

210

53 800

Taxes sur les alcools

7 943

         

11 570

 

19 513

Contributions laboratoires et distributeurs pharmaceutiques

3 244

             

3 244

Taxes spécifiques BAPSA (dont TVA)

     

29 236

       

29 236

Taxe générale sur les activités polluantes

           

7 000

 

7 000

Contribution sociale sur les bénéfices

           

6 000

 

6 000

Taxe sur les véhicules de société

           

4 000

 

4 000

Taxe prévoyance

       

2 873

     

2 873

Contribution sociale de solidarité des sociétés

     

18 900

       

18 900

Droits de plaidoirie

     

93

       

93

Redevance hydrocarbures

     

16

       

16

Part taxe aide au commerce et à l'artisanat

     

300

       

300

Prélèvement social de 2 % sur patrimoine

 

3 450

   

2 300

5 750

   

11 500

TOTAL

284 935

3 450

58 607

48 545

67 440

5 750

84 638

210

553 575

FSV : Fonds de solidarité vieillesse, F2R : Fonds de réserve pour les retraites, FOREC : Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, FCAATA : Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante.

(*) Autres régimes : régimes maladie et vieillesse des non-salariés, régimes spéciaux, BAPSA.

L'évolution des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale 1999-2001

(en millions de francs)

 

1999

2000

2000/1999

PLFSS 2001

2001/2000

Régimes maladie y compris BAPSA

(CSG, assurance, labos, prime assurance auto, droits tabacs, alcools, prélèvement 2 %...)

258 904

273 787

5,75%

284 935

4,07%

CNAF (CSG, assurance, prélèvement 2 %)

59 370

57 505

-3,14%

58 607

1,92%

CNAVTS (prélèvement 2 %)

5 241

3 309

-36,86%

3 450

4,26%

Divers régimes de sécurité sociale
(C3S, plaidoirie, hydrocarbures, TACA)

17 553

18 409

4,88%

19 308

4,88%

Sous total

341 068

353 010

3,50%

366 300

3,76%

FOREC

 

58 393

-

84 638

44,95%

FSV

78 267

69 108

-11,70%

67 441

-2,41%

Fonds de réserve

 

5 405

-

5 750

6,38%

FCAATA

 

205

-

210

2,44%

Taxes spécifiques affectées au BAPSA (yc alcools BAPSA)

27 326

28 340

3,71%

29 236

3,16%

TOTAL

446 661

514 461

15,11%

553 575

7,60%

Les transferts reçus : une ressource à l'évolution heurtée

Une fois les transferts internes aux régimes de sécurité sociale éliminés, il ne reste qu'un montant résiduel. L'écart entre le montant fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (4,7 milliards de francs) et l'estimation 2000 disponible au mois de septembre (1,7 milliard de francs) s'explique par " la non-consolidation du transfert de 2,9 milliards de francs mis à la charge de la CNAVTS au profit du Fonds de réserve ", selon l'annexe b1).

Le chiffre prévu pour 2001 est de 2,6 milliards de francs, sans qu'il soit possible de déterminer, au vu de l'annexe d), les raisons de cette évolution pour le moins heurtée.

Les revenus des capitaux : une ressource marginale promise à un bel avenir

La catégorie Revenus des capitaux augmente fortement en 2001 (+ 1,5 milliard de francs, soit une évolution de + 88,24 %), en raison des produits de placement générés par le fonds de réserve.

Les autres ressources : la présence des recettes exceptionnelles dont bénéficie le fonds de réserve explique leur forte augmentation

Sur l'année 2001, la catégorie " autres ressources " augmente fortement (+ 21,2 milliards de francs, soit + 57,41 %), en raison du versement de 18,5 milliards issus des licences des téléphones mobiles de troisième génération (UMTS) et 4,7 milliards de francs en provenance des caisses d'épargne.

Ces dernières observations montrent que les recettes votées en loi de financement, depuis 2000, sont gonflées par les recettes du fonds de réserve. Comptablement, le fonds de réserve n'étant que la deuxième section d'un " organisme concourant au financement des régimes de base ", le Fonds de solidarité vieillesse, il est logique que ses recettes de l'année apparaissent dans les recettes de la loi de financement de la sécurité sociale.

Mais la présence de ces recettes, liée à la catégorie juridique embryonnaire de ce fonds, limite fortement l'intérêt des comparaisons d'une année sur l'autre et du rapprochement des prévisions de recettes aux objectifs de dépenses30(*).

Il est nécessaire de " retraiter " les prévisions de recettes, en diminuant :

- la catégorie impôts et taxes affectés de la fraction du prélèvement de 2 % affectée au fonds de réserve (5,41 milliards de francs en 2000, 5,75 milliards de francs en 2001) ;

- la catégorie autres ressources des versements des caisses d'épargne (4,719 milliards de francs en 2000 et 4,719 milliards de francs en 2001), du versement de la Caisse des dépôts et consignations (3 milliards de francs en 2000), des licences des téléphones mobiles de troisième génération (18,5 milliards de francs) ;

- la catégorie transferts reçus du transfert de l'excédent de la CNAVTS (2,9 milliards de francs en 2000) ;

- la catégorie revenus des capitaux du produit financier des placements du fonds, soit 0,2 milliard de francs en 2000 et 1,4 milliard de francs en 2001.

Prévisions de recettes du PLFSS 2001 hors recettes du Fonds de réserve

(en milliards de francs et en pourcentages)

 

LFSS 2000
(1)

2000
(est.)
(2)

PLFSS
2001
(3)

Variation
(3)/(1)

Variation
(3)/(2)

Cotisations effectives

1.043,7

1.050,7

1.085,2

+ 3,98 %

+ 3,28%

Impôts et taxes affectés

504,3

509,3

546,4

+ 8,35 %

+ 7,28%

Cotisations fictives

199,1

199,1

201,3

+ 1,10 %

+ 1,10%

Contributions publiques

68,8

72,4

67,8

- 1,45 %

- 6,35%

Transferts reçus

1,8

1,7

2,6

+ 44,44 %

+ 52,94%

Revenus des capitaux

1,5

1,5

1,8

+ 20,00 %

+ 20,00%

Autres ressources

34,1

34,5

35,1

+ 2,93 %

+ 1,74%

TOTAL

1.853,3

1.869,2

1.940,2

+ 4,69 %

+ 3,80%

LFSS 2000 : déduction faite de la taxe sur les heures supplémentaires annulée par le Conseil constitutionnel

Au-delà, il convient de s'interroger sur la pertinence de conserver les recettes du fonds dans les prévisions de recettes de la loi de financement. En effet, ces recettes vont être comptabilisées deux fois :

- une première fois de 2000 à 2020, dans la phase d'alimentation du fonds ;

- une seconde fois de 2020 à une date encore indéterminée, lorsque le fonds opérera des transferts aux régimes vieillesse.

Dans le même temps, il serait inopportun de supprimer toute référence au fonds dans la loi de financement. Ce texte législatif, même de manière imprécise, est aujourd'hui le seul moyen d'apprécier les flux financiers alimentant le fonds.

Pour ces raisons, la révision de la loi organique de 1996, afin de prévoir un statut spécifique au fonds de réserve, apparaît nécessaire.

De manière générale, votre rapporteur considère que la distinction des recettes par catégorie est fort intéressante à titre informatif, mais qu'elle se révèle beaucoup moins importante, et finalement moins lisible, que la distinction par branche ou par organisme. L'adoption, par l'ensemble des organismes de sécurité sociale, d'un plan comptable unique permettra beaucoup plus facilement de discuter d'un équilibre de la sécurité sociale, branche par branche.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réservé la discussion de l'article 13 jusqu'après le vote de l'article 43, relatif aux objectifs de dépenses. Une telle procédure apparaît pourtant contraire à la Constitution. En effet, le texte de l'article 34 dispose que les lois de financement de la sécurité sociale (...) " compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses ". Or, l'Assemblée semble avoir fait l'inverse, c'est-à-dire a prévu les recettes du projet de loi en fonction des objectifs de dépenses votés.

Votre rapporteur n'insistera pas sur les raisons " politiques " ayant motivé une telle démarche ; au-delà, le problème est lié au " traitement comptable " du fonds de réserve. L'affectation des licences UMTS est prévue à l'article 25, présent dans le titre III, intitulé " Dispositions relatives aux dépenses et à la trésorerie ". Pourtant, cet article, comme son exposé des motifs l'indique, " complète les ressources du fonds de réserve des retraites ".

L'architecture du projet de loi lui-même est en cause.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, revalorisant les impôts et taxes de 1.900 millions de francs :

- 1.350 millions de francs de C3S affectée au BAPSA, en raison de la revalorisation des retraites : en effet, la part de la C3S présentée à l'article des prévisions de recettes est limitée à celle affectée aux régimes des non-salariés. Elle n'est pas égale au " produit " de la C3S, ce qui apparaît tout de même quelque peu absurde ;

- 130 millions de francs pour la suppression des frais de recouvrement et d'assiette sur la CSG prélevée par l'Etat, en raison de l'adoption de l'article 3 ter nouveau. En fait, les conséquences financières de cet article ne semblent pas avoir été perçues à leur juste mesure (cf. commentaire de l'article 3 ter) ;

- 450 millions de francs pour l'augmentation de la taxe sur les grossistes répartiteurs.

L'élevation du plafond à 1,4 SMIC pour bénéficier de la réduction dégressive de CSG n'a pas d'impact global sur la catégorie " impôts et taxes " affectés, la perte de CSG, imposition affectée, étant compensée par une fraction supplémentaire de taxe sur les conventions d'assurance, taxe affectée.

Prévisions de recettes du PLFSS 2001
adoptées par l'Assemblée nationale

(en milliards de francs)

Cotisations effectives

1.085,2

Impôts et taxes affectés

554,0

Cotisations fictives

201,3

Contributions publiques

67,8

Transferts reçus

2,6

Revenus des capitaux

3,2

Autres ressources

58,3

TOTAL

1.972,4

III - La position de votre commission

Il est inutile de préciser que votre commission n'entend pas poursuivre dans la voie tracée par l'Assemblée nationale, consistant à élever encore davantage les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale.

L'impact des propositions de votre commission est le suivant :

- la suppression de l'article 10 a pour conséquence une augmentation des " cotisations effectives " de 3,63 milliards de francs, correspondant à la " rebudgétisation " des exonérations ARTT (loi " de Robien ") et de cotisations d'allocations familiales ;

- la suppression de l'article 11 a pour conséquence une diminution des " impôts et taxes affectés " de 15,1 milliards de francs, correspondant au refus d'affecter de nouvelles taxes au FOREC ou d'étendre la TGAP ;

- la suppression de l'affectation des licences UMTS à l'article 25 a pour conséquence une diminution de la catégorie " autres ressources " de 18,5 milliards de francs ;

- la suppression de l'article augmentant la taxe sur les grossistes répartiteurs a pour conséquence une diminution de la catégorie " impôts et taxes " de 0,45 milliard de francs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de coordination afin de traduire les votes précédemment émis par le Sénat.

* 9 Troisième séance du mercredi 25 octobre 2000, JO Débats AN, p. 7493.

* 10 Résultant d'une convention ou d'un accord collectif applicable à l'entreprise ou l'établissement ou, à défaut, de la durée légale du travail.

* 11 JO Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 25 octobre 2000, p. 7512.

* 12 Voir présent rapport, tome I.

* 13 JO Débats AN, 3ème séance du 25 octobre 2000, p. 7517.

* 14 Selon les termes de Mme Elisabeth Guigou, JO Débats AN, 3ème séance du 25 octobre 2000, p. 7515.

* 15 Chiffre cité dans le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 1999, p. 55.

* 16 Rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, septembre 2000, p. 58.

* 17 JO Débats AN, 3ème séance du 25 octobre 2000, p. 7518.

* 18 Cf. rapport AN, n°2633 tome I, p. 108.

* 19 JO Débats Sénat, séance du 27 janvier 1999.

* 20 Avis n°2631, p. 39.

* 21 JO Débats Sénat, séance du 17 novembre 1999.

* 22 Au bénéfice du Fonds de réserve (deuxième section du FSV).

* 23 Au bénéfice de la première section, c'est-à-dire le FSV lui-même.

* 24 JO Débats Sénat, séance du 16 novembre 1998.

* 25 Sur l'année 2000, compte tenu de l'absence de création du FOREC, ces dépenses sont prises en charge par l'ACOSS.

* 26 Rapport n° 2633 au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, M. Alfred Recours, rapporteur, tome 1, p. 119 et suivantes.

* 27 Voir notamment rapport n° 30 du Sénat au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail, M. Louis Souvet, rapporteur, p. 327 et suivantes.

* 28 Proposition de loi n° 44 (2000-2001) permettant de faire face aux pénuries de main-d'oeuvre et de lever les obstacles à la poursuite de la croissance économique présentée par M. Alain Gournac.

* 29 Selon l'expression utilisée à la page 16 de l'annexe c).

* 30 cf. tome I, Equilibres généraux, sur l'impossibilité de conserver " l'indicateur loi de financement ".