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Projet de loi relatif au financement de la sécurité sociale pour 2001

 

TITRE III
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
ET À LA TRÉSORERIE

Section 1
-
Branche famille

Art. 14
(art. L. 841-1 du code de la sécurité sociale)
Renforcement de l'aide pour l'emploi
d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA)

Objet : Cet article a pour objet de modifier les montants et les conditions d'attribution de l'aide pour l'emploi d'assistante maternelle agréée

I - Le dispositif proposé

L'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA) est prévue par l'article L. 841-1 du code de la sécurité sociale.

Elle est ouverte au ménage ou à une personne seule qui emploie une assistante maternelle agréée pour assurer la garde d'un enfant de moins de six ans.

Cette aide est destinée à couvrir le montant des cotisations patronales et salariales dues pour l'emploi de cette assistante au titre des assurances chômage, retraite complémentaire ainsi que la CSG.

Elle est accordée sans condition de ressources et est exonérée d'impôt.

Cette aide est complétée par une majoration qui subventionne tout ou partie du salaire net versé à l'assistante maternelle.

L'article apporte plusieurs modifications au régime de l'AFEAMA.

·  Une modulation du montant de la majoration en fonction du revenu des familles

Le II de l'article L. 841-1 du code de la sécurité sociale est modifié pour prévoir cette modulation dans des conditions fixées par décret.

Trois niveaux de majoration sont annoncés par l'exposé des motifs :

- pour des revenus inférieurs à 9.400 francs mensuels, le montant de la majoration sera de 1.290 francs mensuels ;

- pour des revenus mensuels compris entre 9.400 francs et 13.000 francs, le montant de la majoration sera de 1.020 francs mensuels ;

- pour des revenus supérieurs à 13.000 francs mensuels, la majoration reste de 826 francs.

·  Une modification du mécanisme de calcul de la majoration

La majoration ne pouvait excéder le montant du salaire net versé à l'assistante maternelle.

Le dispositif nouveau prévu par l'article 14 prévoit une baisse de ce plafond à 80 % du salaire net de l'assistante maternelle.

·  La suppression de la possibilité de cumul à taux plein de l'allocation parentale d'éducation et de l'AFEAMA

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Le présent article, qui augmente la majoration d'allocation de l'AFEAMA, est le seul dispositif qui favorise le recours aux modes de garde individuels, dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 résolument tourné vers le renforcement des modes d'accueil collectif.

L'augmentation de la majoration d'aide devrait permettre à des familles modestes d'avoir recours aux services d'une assistante maternelle.

Le non-cumul prévu au 2° du paragraphe I entre l'allocation parentale d'éducation servie à taux plein et l'AFEAMA est acceptable puisque le congé parental d'éducation a pour objet, quand il est pris à plein temps, de permettre aux parents de garder eux-mêmes leur enfant.

En revanche, le présent article prévoit un abaissement du plafond de la majoration de l'allocation. Auparavant fixé à 100 % du salaire de l'assistante, ce plafond est abaissé à 80 %.

Une telle mesure pourrait accroître le coût du recours à une assistante maternelle pour les allocataires travaillant à temps partiel.

Partant du principe que les allocataires qui travaillent à temps partiel ont souvent des temps partiels non choisis, et une rémunération inférieure, il ne semble pas équitable de les pénaliser.

Aussi votre commission propose-t-elle de rétablir ce plafond à 100 %.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 15
Création de l'allocation et du congé de présence parentale

Objet : Cet article crée une allocation et un congé de présence parentale en faveur des parents souhaitant suspendre leur activité à plein temps ou à temps partiel pour accompagner un enfant gravement malade, accidenté ou handicapé

I - Le dispositif proposé

L'allocation créée par le présent article tend à compenser la cessation d'activité totale ou partielle de parents dont un enfant est gravement malade, handicapé ou accidenté.

Le paragraphe I de l'article procède à l'insertion de l'allocation de présence parentale dans l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale qui énumère les prestations prises en charge par la CNAF.

Le paragraphe II de l'article fixe les modalités du dispositif de l'allocation

Il ouvre d'abord ce droit aux personnes réduisant ou cessant leur activité professionnelle pour accompagner leur enfant malade, handicapé ou accidenté (art. L. 544-1 nouveau).

Ces personnes sont :

- des salariés (art. L. 544-1 nouveau),

- des non-salariés : non-salariés des professions non agricoles et leurs conjoints, praticiens médicaux et auxiliaires, non-salariés agricoles, employés de maison, VRP, demandeurs d'emploi indemnisés (art. L. 544-7 nouveau).

Cette allocation est ouverte sur présentation d'un certificat médical soumis à l'avis des services de contrôle médical prévus aux articles L. 315-1 et L. 615-13 du code de la sécurité sociale.

Le début de versement de la prestation a lieu au premier jour du mois suivant la demande (art. L. 544-6).

Son montant varie selon la réduction d'activité et sera fixé par décret (art. L. 544-2). Il serait, d'après l'exposé des motifs, de 3.000 francs en cas de cessation totale d'activité, 2.000 francs en cas de passage à une activité à 50 %, de 1.500 francs en cas de passage à une activité à 80 %. Ce montant prend en compte la composition de la famille.

Les deux parents ne peuvent cumuler deux allocations à taux plein, ou une allocation à taux plein et une allocation à taux partiel. Dans un cas de cumul de deux allocations à taux partiel, le montant total de l'aide pourra excéder celui d'une aide à taux plein (art. L. 544-5).

L'allocation est versée dans la limite d'une durée maximale fixée par décret selon la maladie, l'accident ou le handicap.

Comme l'allocation parentale d'éducation, l'allocation de présence parentale n'est pas cumulable avec d'autres prestations sociales (art. L. 544-8). Il existe une exception concernant la possibilité de cumul entre l'indemnisation des congés de maladie et d'accidents du travail et une allocation de présence parentale versée à taux partiel.

La période de perception de l'allocation est assortie d'une prise en charge de protection sociale (maladie, vieillesse sous condition de ressources) pour l'handicapé (art. L. 381-1 et L. 161-9-1).

Le paragraphe VII de l'article ouvre le droit à congé.

Par la modification de l'article L. 122-28-9 du code du travail, un droit à congé est ouvert pour les personnes remplissant les conditions de perception de l'allocation de présence parentale.

Ce droit à congé, dont les modalités seront définies par décret en Conseil d'Etat, recouvre :

- le droit de travailler à temps partiel,

- le droit d'un congé à temps plein entraînant la suspension du contrat de travail.

Ce droit à congé est renouvelable dans la limite de douze mois inclus.

La demande de congé ou de son renouvellement est faite à l'employeur au moyen d'une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, assortie d'un certificat médical.

A l'issue du congé, le salarié retrouve son précédent emploi ou un emploi équivalent.

II - Les modifications adoptées à l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements au présent article :

- trois amendements présentés par le Gouvernement ont étendu le dispositif (art. L. 544-1) aux trois fonctions publiques ;

- un amendement, également présenté par le Gouvernement, a précisé l'article L. 544-2. La dernière phrase : " Il varie également en fonction de la composition familiale, dans des conditions fixées par décret " est remplacée par " Le montant de la prestation est majoré pour la personne assumant seule la charge dans des conditions fixées par décret ". Cet amendement -dont votre rapporteur demandera au ministère de préciser l'interprétation- a été adopté pour cibler particulièrement la prise en compte de la situation familiale dans le cas de la perte de revenu d'activité pour les familles monoparentales ;

- un dernier amendement présenté par la commission assouplit la durée du congé qui varie, après l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, selon les pathologies (fin de l'article L. 544-1).

III - La position de votre commission

Le Sénat a examiné, le 15 juin dernier, une proposition de loi ayant pour objet d'instituer une allocation de présence familiale. Le souci du Sénat était de prendre en compte les difficultés rencontrées par les familles dont l'enfant souffre d'une maladie grave.

Protéger l'emploi du parent qui choisit d'interrompre son activité professionnelle pour assister son enfant ; assurer un revenu de substitution à la famille pour compenser la perte résultant de la cessation d'activité : telle était l'ambition du Sénat.

Le Gouvernement avait alors opposé l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution à la proposition du Sénat.

Annoncée lors de la Conférence de la famille, le 15 juin dernier, l'allocation de présence parentale ne reprend que partiellement la proposition du Sénat.

Le Sénat avait souhaité étendre la faculté de recourir à ce congé pour assister un proche en fin de vie. Lors du vote de la loi sur les soins palliatifs, un large consensus s'est dessiné pour rendre plus humaines les conditions entourant les soins de maladies douloureuses et incurables.

Le dispositif actuel ne touchera que 10.000 familles et ne coûtera que 500 millions de francs.

C'est une mesure importante et attendue par les familles dans ces cas difficiles, ce n'est pas une avancée déterminante de la politique familiale.

En outre, le dispositif qui prévoit la prise en charge de la protection sociale de bénéficiaires est aligné sur celui de l'allocation parentale d'éducation. L'affiliation à l'assurance vieillesse de base est prise en charge sous condition de ressources.

Cette condition de ressources n'est pas acceptable dans le dispositif de l'allocation de présence parentale pour une double raison :

- cette allocation procède de la solidarité nationale envers des familles durement touchées par la maladie, le handicap ou l'accident d'un enfant. La prise de ce congé est un droit qui ne doit pas se traduire par une suspension de l'acquisition des droits à la retraite, c'est-à-dire par un allongement non consenti de la durée de vie active du parent allocataire ;

- de surcroît, le coût de l'universalité de l'affiliation au régime général est encadré car les cotisations vieillesse de base au régime général sont prélevées sur un montant plafonné du salaire.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cette condition de ressources à l'affiliation au régime d'assurance vieillesse.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 16
(art. L. 135-3 et L. 223-1 du code de la sécurité sociale)
Prise en charge par la CNAF des majorations de pensions pour enfant

Objet : Cet article vise à faire prendre en charge par la CNAF les majorations de pensions pour enfant versées auparavant par le fonds de solidarité vieillesse

I - Le dispositif proposé

Cet article procède à la mise à la charge progressive de la CNAF des majorations de pensions de retraite pour enfant.

Cette majoration est la plus ancienne de toutes les majorations de pension car elle a été instituée en même temps que le régime général sur laquelle elle s'appuie.

C'est l'article 68 de l'ordonnance du 19 octobre 1945 qui crée cette majoration, symbolique du consensus issu de la Résistance.

Pendant près de cinquante ans, elle a toujours été financée par la CNAVTS, car son caractère de prestation vieillesse n'a jamais été contesté.

A l'Assemblée nationale, plusieurs amendements de suppression ont été déposés dont celui de M. Georges Sarre, du groupe républicain, citoyens verts. Mme Muguette Jacquaint a fait part des réserves du groupe communiste sur le dispositif mais le présent article a été adopté, en définitive, sans modification.

En 1993, au regard des efforts fournis par le régime général, au titre de son redressement, le législateur a décidé de mettre à la charge de la solidarité nationale, via le fonds de solidarité vieillesse, le financement de cet avantage.

Cette majoration ne concerne que le régime général de base et les régimes alignés. Des prestations équivalentes existent pour les régimes spéciaux et complémentaires de solidarité.

Elle n'est ouverte qu'aux parents de trois enfants et plus et majore de 10 % les pensions des parents. Elle n'est pas imposable.

Cette majoration coûtera en 2000 de l'ordre de 14 milliards de francs pour le régime général et 3 milliards de francs pour les régimes alignés.

Le présent article prévoit ce transfert, par tranche progressive, commençant par un prélèvement de 2,9 milliards de francs pour 2001. Il dépassera les 20 milliards à terme.

II - La position de votre commission

Le Gouvernement justifie ce transfert en prétendant qu'il s'agit, d'une part, d'une prestation familiale et, d'autre part, qu'en la mettant à la charge de la CNAF et, eu égard à la situation de la branche famille, celle-ci se trouverait en quelque sorte pérennisée.

Or, il n'en est rien. La majoration de pension est par essence une prestation vieillesse. L'esprit de ses initiateurs, issus de la Résistance, était de prendre acte que les familles avec de nombreux enfants, trois ou davantage, ne peuvent se constituer un patrimoine en vue de la retraite comparable à celui des familles de plus petite taille (célibataires, couples sans enfant ou ayant un ou deux enfants).

Il s'agissait à l'époque de promouvoir le régime de retraite par répartition. La majoration a été adoptée en même temps que le régime général. Accorder un complément de revenu aux parents de familles nombreuses, c'est consentir une prime à ceux qui, par leurs choix familiaux, assurent la pérennité du système de répartition.

Tant le conseil d'administration de la CNAF que les associations familiales se sont unanimement élevés contre cette mesure qui n'a d'autre fondement que d'alléger les charges du fonds de solidarité vieillesse lui-même lourdement mis à contribution par ailleurs pour financer le FOREC.

Dit autrement, le présent article, faussement présenté comme une façon de " sécuriser " un avantage vieillesse, représente une ponction sur la branche famille destinée à financer les trente-cinq heures.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 17
(art. L. 532-4-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Cumul de l'allocation parentale d'éducation (APE)
avec la reprise d'une activité professionnelle

Objet : Cet article a pour objet de favoriser la sortie du dispositif d'allocation parentale d'éducation en permettant le cumul temporaire entre revenu d'activité et l'allocation.

I - Le dispositif proposé

L'allocation parentale d'éducation (APE) n'est pas cumulable avec une activité professionnelle.

Au regard des difficultés de retour à l'emploi rencontrées par les bénéficiaires de l'APE, le présent article vise à permettre un retour anticipé des bénéficiaires sur le marché du travail.

A cette fin, un article L. 532-4-1 est créé pour ouvrir la possibilité d'un cumul à taux plein durant une période fixée par décret de l'allocation de présence parentale et des revenus d'activité.

Cette durée pourrait être de deux mois. Les mesures d'application ne devraient ouvrir droit à cumul qu'entre le 18e et le 30e mois de l'enfant.

Le second alinéa de l'article proposé prévoit que le droit à l'APE à taux plein ne peut être réouvert qu'en cas de changement de la situation familiale du bénéficiaire.

Cette mesure présentée comme favorable aux familles se traduirait dans les comptes de la branche par une économie de 64 millions de francs en 2001.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Selon le Gouvernement, l'allocation parentale d'éducation freinerait l'emploi des femmes.

S'appuyant sur une étude du CREDOC qui soutiendrait que le taux d'activité des femmes à la sortie du congé parental d'éducation serait inférieur au taux d'activité féminin global, le Gouvernement souhaite encourager une sortie plus précoce du dispositif.

L'explication d'un tel résultat est pourtant due au fait que de nombreuses femmes choisissent de prendre un nouveau congé au titre d'une nouvelle naissance.

En réalité, l'origine de cet article est double :

- le dispositif renforcé en 1994 par un assouplissement des conditions d'ouverture (dès le deuxième enfant), a connu un très grand succès que traduisent les 500.000 familles bénéficiaires et les 18 milliards de francs versés à ce titre par la branche famille. Le Gouvernement cherche en réalité davantage à limiter le coût d'une allocation au fort succès ; le rapport Génisson, remis à ce titre, parlait de " dérapages financiers " ;

- une vision idéologique du rôle de la femme dans la société. Votre commission entend, à la suite du Président de la République, promouvoir la neutralité de la politique familiale. A ce titre, il appartient aux familles, et aux femmes, de décider de l'équilibre à choisir entre temps familial et temps professionnel.

Votre commission ne propose pas la suppression de l'article car ce dispositif est une faculté ouverte aux familles.

Il attire néanmoins l'attention sur un point : le dernier alinéa de l'article dispose qu'un allocataire ayant repris une activité ne pourra se voir réouvrir une allocation parentale d'éducation au titre du même enfant.

Une telle disposition, qui est justifiée d'après l'exposé des motifs par le souci de ne pas voir le dispositif détourné, risque de conduire à de grandes iniquités.

Les allocataires qui se verraient proposer un contrat à durée déterminée (CDD) ne pourraient, sous peine de perdre leurs droits à l'allocation parentale d'éducation, rentrer provisoirement sur le marché du travail.

Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 18
Fonds d'investissement pour les crèches

Objet : Cet article tend à créer, au sein du Fonds national d'action sociale de la CNAF, un fonds d'investissement pour les crèches.

I - Le dispositif proposé

Cet article crée, au sein du Fonds national d'action sanitaire et sociale (FNAS) de la CNAF, un fonds d'investissement pour les crèches.

L'objet de ce fonds d'investissement est d'apporter aux collectivités locales et aux associations gestionnaires des aides à la création d'équipements ou services d'accueil de la petite enfance.

La recette unique du fonds est constituée par l'excédent de l'exercice 1999 de la branche famille, à hauteur de 1,5 milliard de francs. Un suivi des dépenses de ce fonds, individualisées en " dépenses exceptionnelles " au sein du FNAS, sera réalisé par exercice. A l'issue de la consommation complète des 1,5 milliard de francs inscrits au compte de réserve spécifique de la branche famille, les opérations du fonds seront terminées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Marie-Françoise Clergeau, présenté au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, tendant à modifier l'appellation du fonds. Le " fonds d'investissement pour les crèches " est devenu le " fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance ", le mot de " crèches " ayant été probablement jugé trop réducteur.

Par ailleurs, l'objet du fonds a été précisé, pour qu'il puisse créer des " crèches innovantes " et des " structures multi-accueil ".

III - La position de votre commission

Deux préoccupations constantes expliquent les raisons pour lesquelles, au-delà de l'objectif consensuel d'augmenter le nombre de places de crèches, votre commission vous propose de modifier considérablement la rédaction de cet article :

- premièrement, cet article crée un fonds supplémentaire, alors que votre commission est très réservée sur la multiplication des fonds sociaux, qui parcellisent le financement de la protection sociale31(*) ;

- deuxièmement, il touche au sujet hautement sensible de l'affectation des excédents de la branche famille.

Le présent article crée un fonds supplémentaire, alors que la CNAF dispose déjà du Fonds national d'action sociale, dont les prévisions de dépenses s'élèvent pour 2000 à 14,6 milliards de francs. Il s'agit principalement de dépenses d'intervention, correspondant à des aides attribuées directement aux familles, à des services et équipements sociaux ou à des actions conduites par les associations ou collectivités locales, ou par les caisses elles-mêmes.

Dès lors, votre rapporteur ne comprend pas l'utilité de créer un fonds supplémentaire, alors qu'il suffit de doter le FNAS de la même somme (1,5 milliard de francs), en précisant son affectation. L'Etat, qui dispose du pouvoir de tutelle sur la CNAF, le Conseil de surveillance et le Parlement pourront contrôler l'utilisation conforme de ce crédit par rapport aux objectifs assignés par la loi.

Force est de constater que le Gouvernement propose d'ailleurs, sans que cette disposition ne soit proposée à l'approbation explicite du Parlement et sans que l'objet des dépenses ne soit davantage précisé, d'affecter 1,7 milliard de francs en 2001 au FNAS.

La seconde préoccupation de votre commission est de veiller à la séparation comptable des branches. Or, cet article touche, pour la première fois dans une loi de financement, à l'affectation passée des excédents de la branche famille.

Le Gouvernement présente volontiers cette mesure comme une " mesure nouvelle ", bénéficiant aux familles. Or, il ne fait que redonner pour partie aux familles le fruit d'un excédent entre les prélèvements affectés à la branche, alimentés par les entreprises et les Français, et les dépenses raisonnables de cette branche.

Dans le cas précis, la loi famille avait prévu un accroissement de l'enveloppe des prestations de service de 3 milliards de francs sur la période 1995-1999. Au total, seulement 2,13 milliards de francs ont été dépensés. Il reste donc un solde de 870 millions de francs.

Il n'existe pas de disposition générale, dans le code de la sécurité sociale, relative à l'affectation de ces excédents32(*). Ils ne sont pas reportés d'une année sur l'autre, à la différence des " fonds " de la protection sociale : la notion de " solde cumulé " de la branche famille n'a pas de sens.

En conséquence, il apparaît important de " sanctuariser " ces excédents et de créer un compte de réserve spécifique au sein de la CNAF. Ce principe général trouve toute sa place dans le code de la sécurité sociale.

L'affectation de ces excédents sera décidée, au cas par cas, par le législateur, dans le cadre des lois de financement. Afin d'associer les partenaires sociaux à des décisions importantes, le Conseil d'administration de la CNAF sera consulté.

En application de ce dispositif général, votre rapporteur vous propose d'affecter au FNAS, au titre des excédents de la branche famille, 1,5 milliard de francs, afin de financer des dépenses d'investissement des crèches. Sur le fond, le résultat sera identique à l'effet recherché par le Gouvernement : 40.000 places supplémentaires de crèches.

Reste entier le problème de leur coût de fonctionnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 31 Cf. tome I " Equilibres financiers généraux ".

* 32 La situation est identique pour la branche accidents du travail et pour la branche maladie. En revanche, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, les excédents de la CNAVTS sont " précomptés " pour une affectation au Fonds de réserve des retraites.