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Projet de loi relatif au financement de la sécurité sociale pour 2001

 

Section 2
-
Branche vieillesse

Art. 19 A (nouveau)
Abrogation de la loi du 25 mars 1997
créant les plans d'épargne retraite

Objet : Cet article porte abrogation de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Gremetz, Mmes Jacquaint, Fraysse et les membres du groupe communiste appartenant à la commission des affaires culturelles, constitue la deuxième tentative d'abrogation de la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, dite " loi Thomas ".

1°) Une première tentative en 1998

Lors de l'examen du projet de loi de financement pour 1999, un amendement similaire des mêmes signataires auxquels s'était joint M. Alfred Recours, rapporteur, et qui avait été adopté par la commission des affaires culturelles.

Au nom du Gouvernement, Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, avait déclaré ne pouvoir " qu'être d'accord avec le souhait d'abroger cette loi "33(*). Mais avait-elle ajouté, " un tel amendement ne me semble pas avoir sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale... parce qu'il constituerait, sur le plan juridique, un cavalier sans lien direct avec la loi de financement de la sécurité sociale "34(*).

Aussi indiquait-elle : " le Gouvernement s'engage à abroger la loi Thomas dès que le support juridique adéquat se présentera. Je pense que le DMOS qui sera examiné au début de l'année 1999 (sic) en offrira l'occasion "35(*).

Revenant un peu plus tard sur ce point, elle déclarait encore : " nous avons consulté tant les juristes que le Secrétaire général du Gouvernement. Aujourd'hui il est clair que ni vous-même, ni même le Gouvernement parce que ce n'est pas l'objet initial du texte et parce qu'il n'aurait pas de conséquences sur le financement de la sécurité sociale, ne pouvaient déposer un amendement "36(*).

M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, qui s'était déplacé à cette occasion pour soutenir sa collègue du Gouvernement, considérait pour sa part : " l'abrogation de cette loi serait même à la limite inutile car les décrets d'application n'ont jamais été pris par le Gouvernement en sorte qu'elle ne peut avoir d'application concrète ", et annonçait : " le Gouvernement présentera très rapidement, en 1999 (sic), un texte spécifique ou, à l'occasion d'un autre texte, un certain nombre d'articles, définissant les caractéristiques d'un produit d'épargne collectif, destiné au plus grand nombre, contrôlé par les salariés, engageant la solidarité, ne mettant pas en cause le système de répartition tout en répondant à un besoin d'épargne individuel et à un besoin d'accumulation du capital sur le sol national ".

Suivait un long débat qui n'occupe pas moins de neuf pages au Journal officiel des débats, marqué par le retrait de l'amendement, puis sa reprise, ponctué de suspensions de séance et s'achevant par le rejet de l'amendement par scrutin public par 135 voix contre 0.

Entre temps, M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des finances, avait fait valoir que " si l'amendement avait été adopté, nous courrions le risque d'une censure par le Conseil constitutionnel ".

En définitive, lors de l'examen du rapport d'orientation annexé à l'article premier de ce projet de loi, le Gouvernement déposait et l'Assemblée nationale adoptait un amendement ainsi libellé : " La loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne constitue pas une bonne solution pour l'avenir de notre système de retraite ; elle favorise clairement les salariés aux revenus les plus élevés, privilégie une approche individuelle et fragilise les comptes de la sécurité sociale. Elle va à l'encontre de la politique qu'entend mener le Gouvernement dans le domaine des retraites. En conséquence, le Gouvernement proposera au Parlement en 1999, dès qu'un support législatif le permettra, l'abrogation de cette loi. "

Ce n'est toutefois que le 24 mai 2000 qu'a été déposé le projet de loi de modernisation sociale (ex DMOSS)37(*). Ce texte qui, selon la ministre, devait être discuté début 1999, ne le sera a priori que début 2001.

Son article 11 tend effectivement à abroger la loi Thomas. Mais l'exposé des motifs fait apparaître que les choses sont plus compliquées qu'il n'y paraît de prime abord :

L'article 11 abroge la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite. Cette abrogation exprime la volonté du Gouvernement d'assurer en priorité la pérennité des régimes de retraite par répartition.

" Dans la mesure où la portée de cette abrogation ne s'étend qu'aux dispositions autonomes de cette loi, il est également nécessaire (II et III) d'abroger celles des dispositions de cette loi qui ont été insérées dans des codes.

En revanche, l'article laisse subsister les dispositions du code de la sécurité sociale, du code des assurances et de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, issues des articles 19 et 32 de la loi. En effet, ces dispositions sont sans lien avec l'institution de plans d'épargne retraite : l'article L. 951-3 du code de la sécurité sociale et l'article L. 310-12 du code des assurances, issus de l'article 19, réduisent à cinq ans la durée du mandat de la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance, et l'article 32-1 de la loi du 2 juillet 1990 précitée, issu de l'article 32 de la loi du 25 mars 1997, contient des dispositions relatives au statut de certains agents affectés à France Télécom. "

De fait, l'article 11 est ainsi rédigé :

" I. - La loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite est abrogée.

" II. - Le 1° ter de l'article 83, le b ter du 5 de l'article 158, le 11 de l'article 206, la dernière phrase du 3 de l'article 209 bis et le dernier alinéa de l'article 219 quater du code général des impôts ainsi que, au cinquième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, les mots : " , y compris les abondements des employeurs aux plans d'épargne retraite " sont abrogés.

" III - Le I bis de l'article 235 ter Y du code général des impôts est abrogé. "

2°) Une deuxième tentative hasardeuse

En dépit de la discussion imminente du projet de loi de modernisation sociale à l'Assemblée nationale38(*), l'amendement portant abrogation de la loi Thomas a été à nouveau déposé lors de la discussion du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, M. Maxime Gremetz qualifiant d'" Arlésienne "39(*) le " support législatif adéquat " évoqué dans le rapport d'orientation annexé à la loi de financement pour 1999.

M. Jean Le Garrec, président de la commission des Affaires culturelles, semblait réservé à l'égard de l'amendement puisqu'il soulignait : " la loi Thomas est une loi virtuelle dont l'abrogation est inscrite dans le texte de modernisation sociale "40(*).

Mais, M. Alfred Recours faisait part de son sentiment : " l'abrogation de la loi Thomas a sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale dans la mesure où elle entraînera potentiellement des non-dépenses pour la protection sociale "41(*).

Et M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, pensait de même pour des raisons apparemment différentes : " je pense que cet amendement a sa place dans le cadre d'une loi de financement de la sécurité sociale dans la mesure où la loi Thomas prévoit explicitement que les cotisations versées par les salariés dans le cadre de cette épargne sont déductibles de l'assiette des cotisations sociales "42(*).

Enfin, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, donnait un avis favorable à l'amendement.

Considérant que le Gouvernement avait pris " un engagement politique réel... mais dont l'effet juridique est différé "43(*) (du fait du retard dans la discussion du projet de loi de modernisation sociale), elle s'exclamait : " Eh bien ! moi, je vous dis ce soir que vous avez un effet juridique immédiat puisque nous allons inscrire l'abrogation de la loi Thomas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ".

II - La position de votre commission

La lecture successive des débats d'octobre 1998 et d'octobre 2000 a troublé votre rapporteur.

A deux ans d'intervalle, le Gouvernement mais également le rapporteur pour avis de la commission des Finances profèrent des assertions parfaitement contradictoires.

Aussi suppose-t-il que l'ancien Garde des Sceaux détient, par devers elle, des arguments irréfutables pour affirmer que les " effets juridiques " de cet amendement ne seront pas " différés " par le Conseil constitutionnel, arguments qui contrebattraient " tant les juristes que le Secrétaire général du Gouvernement " dûment consultés par son prédécesseur.

Quant au rapporteur pour avis de la commission des Finances, il écarte semble-t-il aujourd'hui le risque d'une censure par le Conseil Constitutionnel, dont il s'inquiétait il y a deux ans.

Pourtant, avec un sens certain de la formule, il avait estimé que la loi Thomas était en 1998 " en coma clinique dépassé " et avait vocation à être " donneuse d'organes "44(*).

Il faudra bien qu'il explique comment ce diagnostic peut être compatible avec les effets qu'il prête désormais à cette loi : " affecter directement l'équilibre financier de la sécurité sociale ".

Car, selon les prescriptions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, c'est bien à cette condition qu'un amendement est recevable en loi de financement.

Sauf à considérer naturellement que la loi Thomas, de moribonde qu'elle était il y a deux ans, aurait aujourd'hui " le teint frais et la bouche vermeille ".

En réalité, votre rapporteur ne peut s'empêcher de voir, dans ce feuilleton de l'abrogation de la loi Thomas, l'illustration de la grande misère dans laquelle sont tombées les lois de financement.

Encore en 1998, le Gouvernement se battait-il longuement pour éviter un cavalier dans ces lois. Deux ans plus tard, il estime probablement que le jeu n'en vaut pas la chandelle.

Aussi votre rapporteur, pour cette raison, vous propose un amendement de suppression de cet article qui est à la fois un cavalier et une mauvaise manière.

Il attire toutefois l'attention du Gouvernement et de l'Assemblée nationale sur les risques -au demeurant limités du fait de la censure probable du Conseil Constitutionnel- que peuvent comporter les amendements symboliques.

L'article 11 du projet de loi de modernisation sociale montre en effet que, pour abroger la loi Thomas, il est nécessaire de s'entourer d'un minimum de précautions juridiques tendant à laisser subsister un certain nombre de dispositions du code de la sécurité sociale, du code des assurances et de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la Poste et des Télécommunications. Il y va semble-t-il notamment du " statut de certains agents affectés à France Télécom "...

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 19
(art. L. 351-11 du code de la sécurité sociale)
Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l'évolution prévisionnelle des prix

Objet : L'article 19 propose de revaloriser les pensions de retraite de 2,2 %.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe la revalorisation des pensions de vieillesse à 2,2 %.

L'évolution des prix en moyenne annuelle est évaluée en prévision dans le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances à 1,2 % en 2001. Cette évolution des prix avait été sous-évaluée de 0,5 % en 2000.

Compte tenu de ce rattrapage, une évolution des pensions sur les prix stricts aurait été de 1,7 %.

Le Gouvernement a majoré de 0,5 % ce chiffre au titre de la participation des retraités aux fruits de la croissance.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale non sans que M. Maxime Gremetz ait rappelé qu'il restait un engagement de la majorité plurielle à tenir, celui de " l'indexation des pensions sur les salaires et non pas sur l'inflation ".

II - La position de votre commission

Votre commission estime que ce dispositif procède d'une triple insuffisance :

En premier lieu, il ne s'inscrit dans aucune perspective de long terme pour nos retraites.

La revalorisation est sans nul doute possible aujourd'hui dans un contexte caractérisé par une croissance forte des recettes et un rapport démographique favorable. D'aucuns la trouveront insuffisante car, de fait, la branche vieillesse du régime général affiche un excédent tendanciel de 3,3 milliards de francs pour 2001.

Mais, dans le même temps, le projet de loi de financement de la sécurité sociale attribue les excédents de la CNAVTS au fonds de réserve.

Au vu des difficultés futures des régimes de retraite, et en l'absence de toute perspective de réforme, de toute indication sur l'ampleur de l'effort nécessaire et sur sa nature même, votre commission s'interroge sur les fondements de cet arbitrage gouvernemental.

Car, cette revalorisation parfaitement fondée, voire insuffisante, souffre d'un grief majeur : elle ne s'inscrit dans aucune politique permettant de garantir les pensions qui seront versées demain.

En second lieu, ce dispositif intervient dans un contexte de vide juridique.

La loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale avait modifié les modalités de revalorisation des pensions.

Ce mécanisme institué pour 1994 était provisoire, prenant effet pour une durée de cinq ans.

L'année dernière, le Gouvernement n'a pas tranché entre l'indexation sur les prix et l'indexation sur les salaires à laquelle l'actuelle majorité s'était déclaré favorable lors de la campagne électorale de 1997, engagement rappelé par M. Maxime Gremetz à l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement a d'abord déclaré attendre la remise du rapport Charpin. Puis, il a encore repoussé l'élaboration d'un dispositif pérenne en la renvoyant à la concertation pour les retraites.

Cette situation n'est pas satisfaisante car elle n'amène aucune garantie aux retraités qui se voient soumis pour leurs revalorisations de pensions chaque année à l'arbitraire des décisions gouvernementales.

Enfin, votre commission s'interroge sur la revalorisation de la BMAF qui est seulement de 1,8 % en dépit des excédents considérables qu'affiche ou devrait afficher la branche famille.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 19 bis (nouveau)
(art. L. 356-1 du code de la sécurité sociale)
Extension de l'assurance veuvage aux veufs et veuves sans enfant

Objet : Ce présent article introduit par l'Assemblée nationale a pour objet de supprimer les conditions d'enfants à charge ou élevé dans l'attribution de l'assurance veuvage.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement.

L'assurance veuvage a été créée par la loi du 17 juillet 1980 et répond à un risque spécifique : prendre en charge temporairement les veufs et les veuves d'assurés du régime général, en leur allouant une indemnité mensuelle, leur permettant de se réinsérer.

L'attribution de cette assurance veuvage est subordonnée à plusieurs conditions :

- la qualité d'assuré au regard de l'assurance veuvage du conjoint décédé :

- l'âge du conjoint survivant -celui-ci devant être trop jeune pour percevoir une pension de réversion ;

- une condition de ressources ;

- une condition de résidence, le conjoint survivant devant résider en métropole ou en DOM ;

- les charges de famille, le conjoint survivant doit avoir assumé la charge d'au moins un enfant ou avoir élevé un enfant au moins 9 ans avant son 16e anniversaire.

Le présent article vise à supprimer la dernière condition énumérée ici, à savoir les charges d'enfants.

Le dispositif devrait toucher environ 500 personnes.

II - La position de votre commission

Votre commission, qui ne peut qu'être favorable à ce dispositif, saisit néanmoins l'occasion du dépôt de cet amendement pour rappeler qu'elle a plusieurs fois émis des réserves et formulé45(*) des propositions à l'égard des modalités d'attribution de l'assurance veuvage.

Votre commission avait souligné les insuffisances de l'assurance veuvage, lors de la réforme de cette assurance contenue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, notamment au regard des montants de cette allocation.

Le fonds national de l'assurance veuvage était structurellement excédentaire depuis sa création et ses excédents cumulés en 1997 s'élevaient à 12,4 milliards de francs.

A l'heure où le Gouvernement améliore le cas de 500 personnes, votre commission renouvelle son souhait de voir sensiblement améliorées les prestations servies au titre de l'assurance veuvage.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 20
(art. L. 161-17-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Répertoire national des retraites et des pensions

Objet : Cet article propose la création d'un répertoire national des retraites et des pensions dont une synthèse est transmise tous les deux ans au Parlement et au Conseil d'orientation des retraites.

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa du I insère un article L. 161-17-1 dans la sous-section 4 de la section I du chapitre 1er du titre IV du livre 1er du code de la sécurité sociale pour y créer un répertoire national des pensions et des prestations.

Le second alinéa du I fait obligation :

- aux organismes gérant les régimes de retraites de base ;

- aux organismes gérant les régimes complémentaires obligatoires, les institutions de retraite complémentaire cités au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale ;

- aux organismes gérant les régimes d'assurance invalidité de communiquer, lors de la liquidation des avantages de retraite, toutes les informations sur la nature et le montant des avantages servis ainsi que les informations nominatives permettant d'identifier les assurés et leurs ayants droit.

Le troisième alinéa du I prévoit que : " le numéro d'identification au répertoire national d'information des personnes physiques est utilisé dans les traitements et les échanges d'informations nécessaires à l'application de ces dispositions par les organismes débiteurs des avantages mentionnés au deuxième alinéa du présent article ".

Le quatrième alinéa du I renvoie à un décret le soin de fixer le contenu et les modalités de gestion et d'utilisation du répertoire.

L'objet d'une telle création est d'affiner la connaissance du nombre de personnes retraités et du montant des pensions qui leurs sont versées, d'accroître les données relatives aux flux de compensation, limiter les risques de versements indus et faciliter l'application des règles de cumul des pensions.

Le II crée un échantillon interrégimes de cotisants. A cette fin, il fait donc obligation à ces mêmes régimes de transmettre à l'organisme chargé de la gestion technique du répertoire les données nécessaires à la constitution de cet échantillon afin d'élaborer un système d'informations sur les droits acquis à la retraite par les actifs. Les données rendues ici anonymes ne soulèvent pas de difficultés particulières au regard des dispositions de la loi informatiques et libertés.

L'exposé des motifs lui donne pour objet d'aider à l'évaluation de la situation des actifs au regard de leurs droits futurs à la retraite. Dès lors, et par son objet même, cet article ne concerne que les régimes de retraite auxquels s'appliquent les règles de coordination et de compensation interrégimes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété le présent article par un III visant à transmettre une synthèse des données du répertoire créé au Parlement et au Conseil d'orientation des retraites et permettant d'insérer cet article au sein des lois de financement de la sécurité sociale au titre des dispositions " améliorant le contrôle du Parlement sur l'application " de ces lois (article LO.111-3 du code de la sécurité sociale).

III - La position de votre commission

Votre Commission ne peut être opposé à la création d'une base permettant la création de deux outils statistiques susceptibles de fournir des informations précises, à la fois qualitative et quantitative, sur les pensions de retraite et sur leurs ayant droits.

Il convient toutefois de souligner que les second et troisième alinéas du II, rendus indispensables par la loi Informatique et Liberté n'ont pas leur place en loi de financement de la Sécurité Sociale.

L'introduction de la transmission bisannuelle d'une synthèse au Parlement et au Conseil d'Orientation des Retraites est un complément nécessaire.

Le répertoire national des retraites devant être utilisé dans le cadre d'un pilotage des réformes qui assureront l'avenir de nos régimes de retraites, le Parlement et le Conseil d'Orientation des Retraites sont des destinataires naturels des informations qu'il contiendra.

Votre commission rappelle néanmoins que l'information générale sur les retraites, dont les différentes administrations ont été abondamment dotées ces dernières années par le biais de rapports nombreux, ne saurait se substituer à une réforme ambitieuse qui seule est susceptible de pallier les conséquences du vieillissement démographique sur les équilibres financiers de nos régimes de retraite.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 21
Cumul emploi-retraite

Objet : Cet article pérennise l'interdiction du cumul emploi-retraite

I - Le dispositif proposé

L'article 21 confirme l'interdiction du cumul emploi-retraite, qui était auparavant reconduit chaque année pour un an.

Le caractère permanent de cette interdiction s'applique :

- aux régimes général et spéciaux (art. L. 161-22),

- aux professions commerciales, industrielles et artisanales (art. L. 634-6),

- aux non-salariés agricoles (art. L. 732-39),

- au régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

II - La position de votre commission

Le principe de limitation du cumul emploi-retraite a été introduit dans les régimes de salariés et dans le régime des pensions civiles et militaires de retraite en 1982.

Un rapport, commandé en 1999, a été remis au Gouvernement par M. Balmary. D'après ce rapport, le dispositif criblé d'exceptions devrait être aménagé. Aussi, propose-t-il principalement trois voies alternatives : le durcissement, la prorogation associée de quelques aménagements éventuels ou encore la suppression.

Le dispositif proposé par le Gouvernement opte pour le caractère permanent de cette interdiction qui reste néanmoins assortie d'exception. Votre commission vous propose d'adopter cet article par une disposition ayant pour objet de lutter contre la désertification des zones rurales en autorisant le cumul emploi-retraite des commerçants dans ces zones-ci.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 22
(art. L. 135-3 du code de la sécurité sociale)
Prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse
des cotisations versées à l'ARRCO/AGIRC au titre des périodes
de chômage et de préretraite indemnisées par l'Etat

Objet : Cet article a pour objet de mettre à la charge du Fonds de solidarité vieillesse le règlement de l'engagement pluriannuel pris par l'Etat à l'égard des organismes de retraite complémentaires des salariés ARRCO/AGIRC

I - Le dispositif proposé

Cet article insère, dans le code de la sécurité sociale, les termes retenus par la convention signée entre l'Etat et les régimes ARRCO/AGIRC le 23 mars 2000.

Le I de cet article confie au fonds de solidarité vieillesse (FSV) la prise en charge des cotisations à ces organismes des périodes de chômage et de préretraite indemnisées par l'Etat.

Le II détermine les modalités de prise en charge :

a) des cotisations dues à compter de la période postérieure au 1er janvier 1999,

b) du remboursement des sommes dues au titre des cotisations des périodes passées en chômage ou en préretraite entre 1984 et 1999, en conformité avec l'engagement pris par l'Etat.

Le III confie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de l'article.

Le IV coordonne les dispositions du présent article et celles de l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale afin d'ajouter cette dépense à l'ensemble des dépenses du fonds de solidarité vieillesse, section I, " opérations de solidarité ".

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Votre commission a plusieurs fois dénoncé le refus par l'Etat d'honorer ces engagements à l'égard des régimes complémentaires de salariés AGIRC/ARRCO.

Cet engagement -la prise en charge par l'Etat des cotisations AGIRC-ARRCO de certaines périodes de préretraite et de chômage- datait de 1984 (cf. présent rapport, tome III, p. 43).

Au titre de cet engagement, l'Etat devait plusieurs milliards aux organismes.

Une convention a été signée le 23 mars 2000 qui confirme le versement, par les pouvoirs publics, d'une somme de 7,4 milliards à l'ARRCO et de 2,025 milliards à l'égard de l'AGIRC, ainsi qu'un accord pour les cotisations futures.

Votre commission se félicite qu'un règlement du différend soit enfin trouvé.

En revanche, les modalités de l'imputation financière des conséquences de cet accord lui semblent inacceptables.

Le présent article du projet de loi de financement de la sécurité sociale met à la charge du fonds de solidarité vieillesse à partir de 2001, l'apurement d'un engagement pris par les pouvoirs publics.

Votre commission vous propose donc un amendement de suppression pour une triple raison :

- ce dispositif conduit à mettre à la charge du fonds de solidarité vieillesse plus de 2 milliards de francs pendant une période supérieure à 15 ans ;

- ce dispositif fait intervenir le fonds de solidarité vieillesse dans le domaine de la protection sociale complémentaire, ce qui n'est pas sa raison d'être et n'est pas l'objet de la loi de financement de la sécurité sociale ;

- le fonds de solidarité vieillesse est par ailleurs l'objet de ponctions inadmissibles. Pour éviter que cet organisme, qui assure le financement des prestations vieillesse non contributives dans la protection sociale de base, ne soit davantage précarisé, la suppression de l'article est nécessaire.

En conséquence, et en pressant l'Etat d'établir un plan de financement de ce qui n'est finalement pas autre chose qu'une dette, votre commission vous invite à rendre au fonds de solidarité vieillesse sa cohérence et ses moyens.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 23
(art. L. 135-2 du code de la sécurité sociale)
Prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse
des dispenses d'activité avec suspension du contrat de travail

Objet : Cet article a pour objet de confier au fonds de solidarité vieillesse la prise en charge des cotisations vieillesse des percepteurs d'allocations de cessation d'activité versés dans le cadre d'une convention entre certaines entreprises et l'Etat

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article modifie le 4° du L. 135-2 énumérant les dépenses prises en charge par le FSV au titre des opérations de solidarité en y insérant un " d ".

Cette insertion a pour objet de faire prendre en charge par le FSV les sommes représentant le montant des cotisations des régimes d'assurance vieillesse de base, pour les périodes au cours de laquelle un assuré, étant resté sans emploi, a bénéficié d'un revenu de remplacement versé par l'entreprise.

Le VI de cet article coordonne le L. 135-2 pour assurer la prise en compte de ce " d " inséré.

Le III de l'article assure l'applicabilité des dispositions au revenu issu des accords relatifs aux allocations d'assurance des travailleurs privés d'emploi prévues à l'article L. 352-2 du code du travail.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Le présent article a pour objet d'insérer dans la loi la convention passée entre l'Etat et les entreprises, prévue par l'article R. 322-7-2 du code du travail. Cette convention a trait à la cessation d'activité anticipée au titre de la pénibilité du travail.

Il convient donc d'assurer la prise en charge par la solidarité nationale des cotisations vieillesse de base dues aux périodes de préretraite.

Le montant estimé de cette prise en charge devrait être de l'ordre de 100 millions de francs.

Contrairement à l'article précédent (voir commentaire de l'article 22), il n'étend pas le périmètre d'action du fonds de solidarité vieillesse (FSV) à la protection sociale complémentaire, et ne devrait pas déséquilibrer profondément les comptes de celui-ci.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 24
(art. L. 135-3, L. 241-2 et L. 245-16 du code de la sécurité sociale)
Affectation du prélèvement de 2 % sur le capital FSV
et au fonds de réserve des retraites

Objet : Cet article tend à prévoir une nouvelle répartition du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article modifie l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale, relatif au prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, en procédant à une nouvelle affectation :

- 20 % pour le fonds de solidarité vieillesse ;

- 50 % au fonds de réserve ;

- 30 % à la CNAVTS.

Le II de cet article ajoute à la liste des ressources du fonds de solidarité vieillesse la notion de la fraction du prélèvement social de 2 %.

Le III de cet article supprime la notion de cette ressource dans les recettes aujourd'hui affectées à la CNAMTS.

Le IV rend les dispositions applicables aux versements à effectuer à compter du 1er janvier 2001.

II - La position de votre commission

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait unifié deux prélèvements anciens assis sous les revenus du patrimoine, l'un affecté à la CNAF depuis 1984, et le second affecté à la CNAVTS depuis 1987.

Le " prélèvement social de 2 % " ne se sera stabilisé dans son affectation que pendant une très courte période, comme le montre le tableau ci-dessous :

Affectation du prélèvement social de 2 %

 

LFSS 1998

Loi CMU du 27 juillet 1999

LFSS 2000

PLFSS 2001

CNAF

50 %

22 %

13 %

0 %

CNAVTS

50 %

50 %

30 %

30 %

CNAMTS

 

28 %

8 %

0 %

Fonds de réserve

   

49 %

50 %

Fonds de solidarité vieillesse

     

20 %

La CNAF et la CNAMTS ne bénéficient plus désormais de cette recette.

La part pour la CNAF était de 1.495 millions de francs en 2000. Sur deux ans (LFSS 2000 et PLFSS 2001), la perte de recettes s'élève à 5.600 millions de francs.

La CNAMTS n'aura été que très brièvement bénéficiaire de cette recette, qui était censée contribuer à financer la part de base de la couverture maladie universelle. La perte de recettes de 2000 à 2001 est de 920 millions de francs.

Votre commission n'entend pas modifier les règles de répartition du prélèvement social de 2 %, que le Gouvernement a compliquées lui-même. Elle n'a pas à " compenser " les charges nouvelles ou les pertes de recettes du fonds de solidarité vieillesse car elle refuse le " siphonnage " de ses recettes au profit des trente-cinq heures.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 25
(art. L. 135-6 du code de la sécurité sociale)
Alimentation du fonds de réserve pour les retraites

Objet : Remplacement du dispositif modifiant les ressources du fonds de réserve des retraites par la mise en oeuvre d'un dispositif permettant le contrôle du Parlement.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet de compléter l'alimentation des fonds de réserve des retraites par une augmentation de 1 % de la part du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital qui lui est affecté et par une fraction du produit de la cession des licences UMTS.

Il a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Le dispositif initial prévu par l'article 25 n'affecte que 2 ressources nouvelles au fonds de réserve.

a) une hausse symbolique de sa part du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital (+ 1 %) ;

b) l'affectation d'une part des produits de la vente des licences UMTS, part qui pourrait s'élever à 18,5 milliards de francs.

Votre commission (cf. exposé général, Tome I, et commentaire de l'article 24 ci-dessus) s'oppose aux nombreux transferts tant en dépenses qu'en recettes qui, au détriment de la sécurité sociale, ont tous pour objet d'alimenter le fonds de financement des trente-cinq heures.

En coordination avec votre commission des Finances, elle n'est pas convaincu du bien-fondé d'une politique consistant à constituer des " réserves " aux dépens du remboursement de dettes. Aussi, le produit des licences de téléphonie mobile de la troisième génération (dites UMTS) sera intégralement affecté à la caisse d'amortissement de la dette publique (cf. exposé général, Tome III).

C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer le dispositif initial du présent article. Elle propose en revanche de le remplacer par un nouveau dispositif indispensable qui assure un contrôle étroit du Parlement sur un fonds qui devrait rassembler, selon les estimations du Gouvernement, plus de 23 milliards de francs à la fin de l'année.

Le fonds de réserve des retraites n'est aujourd'hui qu'une simple section comptable au sein du FSV.

Le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Jérôme Cahuzac, a déposé un amendement visant à doter celui-ci de la personnalité juridique, par le biais de la création d'un établissement public de l'Etat.

La proposition de votre commission va dans ce sens. Mais surtout, elle va plus loin.

Comme la proposition de M. Cahuzac, votre commission vous propose de donner au fonds de réserve des retraites une personnalité juridique, en créant un établissement public administratif de l'Etat.

Comme dans la proposition de M. Jérôme Cahuzac, votre commission vous propose de doter celui-ci d'organes de direction. Ce fonds serait ainsi doté d'un comité de surveillance, chargé de déterminer les orientations générales de la politique de placement des actifs du fonds, en respectant les objectifs et l'horizon d'utilisation de ses ressources, et d'un directoire responsable, devant le comité de surveillance, de la mise en oeuvre de cette politique.

L'objectif de votre commission est d'assurer un contrôle étroit pour garantir la transparence de la gestion tant administrative que financière.

A cette fin, il est proposé que chaque année, un rapport au Parlement soit remis par le comité de surveillance, avant le 30 juin.

Il y sera exposé de manière détaillée les orientations de gestion du fonds et les résultats obtenus.

Il y sera aussi fait état des procédures d'appel d'offre lancées pour l'attribution des mandats de gestion administrative et financière. Ces procédures sont les seules susceptibles de garantir la transparence de la gestion et la conformité de celle-ci avec les principes généraux du droit communautaire européen en la matière.

Il sera également fait état dans le rapport remis au Parlement de l'exercice des droits de vote attachés aux parts sociales de sociétés industrielles et commerciales détenues par le fonds afin que cet exercice reste conforme aux seuls intérêts financiers dont le fonds est responsable. Le comité de surveillance rendra ainsi compte à la représentation nationale de la conformité de la gestion du fonds avec les objectifs qui lui ont été assignés.

Il revient à un décret en Conseil d'Etat de prévoir les modalités de désignation des membres du comité de surveillance.

Deux voies sont possibles et votre commission souhaite naturellement en débattre avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale à l'occasion de la navette.

La première voie traditionnelle consisterait à assurer une représentation des parlementaires, des partenaires sociaux et de personnalités qualifiées.

Une autre voie, plus hardie, s'inspirerait de la nomination des membres du conseil de la politique monétaire de la banque de France. Les membres du comité de surveillance du fonds pourraient être nommés par un accord entre les plus hautes autorités de l'Etat : par le Président de la République en conseil des ministres sur une liste de personnalités compétentes proposée par les présidents des assemblées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 26
(art. L. 12 et L. 41 du code des pensions de retraite
des marins français de commerce, de pêche ou de plaisance)
Régime spécial de sécurité sociale des marins

Objet : L'article a pour objet de comptabiliser dans l'assurance vieillesse des marins les périodes passées en invalidité et à substituer la pension vieillesse à la pension invalidité, une fois les conditions de cotisations et d'âge réunies.

I - Le dispositif proposé

Le régime des marins ne permet pas, à la différence du régime général, de substituer une pension de retraite à une pension d'invalidité.

Par ailleurs, les périodes d'invalidité n'ouvrent pas droit à une pension de vieillesse.

Pour pallier cette iniquité, le I de l'article prévoit la validation au titre de l'assurance vieillesse dans des conditions fixées par décret des périodes pour lesquelles une pension d'invalidité a été ouverte.

Le II de cet article modifie les conditions de financement des caisses de retraites des marins afin de prendre en compte le dispositif prévu par le I.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Le présent article cherche à réparer une injustice qui est faite aux marins et à leurs veuves.

Les périodes pour lesquelles des pensions d'invalidité sont perçues n'ouvrent pas de droits à la retraite. Par ailleurs, la pension de retraite ne se substitue pas, les conditions d'âge et de cotisations réunies, à la pension d'invalidité.

Or, cette pension d'invalidité n'est pas réversible. Les pensions accordées aux veuves des marins se limitent, dans ces cas, à une réversion calculée sur une retraite liquidée sans prise en compte des périodes d'invalidité, c'est-à-dire très modeste.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 27
(art. L. 726-3 du code rural)
Fonds additionnel d'action sociale

Objet : Cet article supprime le fonds additionnel d'action sociale géré par la Mutualité sociale agricole

I - Le dispositif proposé

L'abrogation de l'article L. 726-3 du code rural, proposée par cet article, a pour effet de supprimer le fonds additionnel d'action sociale (FAAS), distinct du fonds d'action sanitaire et sociale des caisses de Mutualité sociale agricole mentionné à l'article L. 726-2.

Le FAAS, créé par la loi n° 80-30 du 18 janvier 1980 de finances pour 1980, avait pour objet de développer les services ménagers, en apportant une contribution spécifique aux caisses de Mutualité sociale agricole.

Il s'adresse tant aux non-salariés qu'aux salariés agricoles, à la différence du Fonds d'action sanitaire et sociale, réservé aux seuls exploitants.

L'exposé des motifs de l'article 27 indique que les services ménagers sont " une composante de la politique de maintien à domicile des personnes âgées ". En raison des évolutions démographiques constatées et prévisibles, le maintien à domicile appelle désormais des solutions diversifiées et une approche globale.

Il est donc proposé de fondre l'action du FAAS au sein de l'action sanitaire et sociale des caisses. L'objectif est de décentraliser la politique de maintien à domicile.

II - La position de votre commission

L'action du FAAS fait l'objet d'un rapport présenté au Conseil supérieur des prestations sociales agricoles

Dépenses et recettes du FAAS

 

1998

1999

Dépenses

   

FAAS

230.492.421

277.152.833

PED

23.377.196

17.778.089

TOTAL

253.869.617

294.930.922

Recettes

250.000.000

346.000.000

Résultat

- 3.869.617

- 51.069.078

Source : CSPSA du 23 octobre 2000

Les recettes proviennent du prélèvement sur les cotisations complémentaires d'assurance vieillesse :

- des salariés (86 millions de francs) au prorata des assiettes déplafonnées ;

- des non-salariés (260 millions de francs) au prorata des assiettes déplafonnées pour un montant de 115 millions de francs et au prorata des assiettes plafonnées pour un montant de 115 millions de francs.

Le solde du fonds tient compte à la fois de résultats excédentaires (exemple de l'année 1999) et des résultats déficitaires (années 1997 et 1998).

 

1997

1998

1999

FAAS

     

Solde au 1er janvier

- 25.574.172

- 22.320.488

- 12.812.909

Dépenses FAAS

206.746.136

230.432.421

277.152.833

Recettes

210.000.000

240.000.000

310.000.000

Solde au 31 décembre

- 22.320.488

- 12.812.909

- 20.034.258

Source : CSPSA du 23 octobre 2000

En conséquence, le solde du FAAS était au 1er janvier 2000 positif de 20 millions de francs.

Il apparaît nécessaire d'affecter le solde du FAAS. En l'absence de cette précision, la suppression de ce fonds n'aurait pas d'incidence, en elle-même, sur les comptes du régime agricole et ne serait pas conforme au domaine réservé de la loi de financement de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 33 JO Débat AN 2ème séance du 28 octobre 1998 p. 7527.

* 34 Ibidem, p.  7528.

* 35 Ibidem p. 7528.

* 36 Ibidem p. 7531.

* 37 Projet de loi AN n° 2415 11ème législature.

* 38 Cf. lettre d'ordre du jour du Gouvernement en date du 2 octobre 2000 prévoyant une première lecture à l'Assemblée nationale dans le courant de janvier 2001.

* 39 JO débat AN 2ème séance du 26 octobre 2000, p. 7591.

* 40 Ibidem p. 7592.

* 41 Ibidem p. 7592.

* 42 Ibidem p. 7592.

* 43 Ibidem p. 7592.

* 44 Avis n° 1147, 11ème législature, p. 144.

* 45 M. Alain Vasselle, rapport n° 58, Tome III, Assurance vieillesse PLFSS 1999, p. 37-40