III. L'EVOLUTION DE L'ENVELOPPE NORMÉE ET DE SES COMPOSANTES
A. L'APPLICATION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
1. Les règles de l'enveloppe normée ...
L'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales a été créée par l'article 32 du projet de loi de finances pour 1996, relatif au pacte de stabilité. Elle a été reconduite par l'article 57 de la loi de finances pour 1999 qui a créé le contrat de croissance et de solidarité.
L'enveloppe normée regroupe douze dotations 7 ( * ) et une variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
Le principe de l'enveloppe normée est le suivant : un taux de progression est fixé pour la totalité de l'enveloppe. Il permet de déterminer le montant total de celle-ci au titre d'une année. Chacune des douze dotations évolue à son propre rythme 8 ( * ) . L'écart entre la somme du montant des douze dotations et le montant total de l'enveloppe détermine le montant de la variable d'ajustement.
Les conditions d'évolution du montant de l'enveloppe sont fixées pour des durées de trois ans (1996-1998, 1999-2001). Toutefois, le ministre de l'intérieur a annoncé, le 26 octobre 2000 devant le Sénat, que le contrat de croissance et de solidarité serait prolongé d'un an.
Les montants des douze dotations retenus pour calculer l'enveloppe normée ne sont pas les mêmes que le montant de ces dotations figurant dans les différents documents budgétaires. Le tableau ci-dessous retrace les écarts entre les deux séries de montants :
Montants des dotations composant l'enveloppe normée inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 et montants de ces deux dotations servant à calculer l'enveloppe normée
(en millions de francs)
Ces écarts sont explicables :
- le montant de la dotation globale de fonctionnement retenu pour calculer l'enveloppe normée est le montant de la DGF avant incorporation des différents abondements (en faveur de la dotation d'intercommunalité, de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale) et avant imputation de la " régularisation négative " ;
- le montant de la dotation du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) pris en compte est le montant des deux dotations de l'Etat indexées sur les l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat et non le montant total du prélèvement sur recettes au profit du FNPTP (qui prend en compte la fraction du produit des impôts locaux de France Télécom et La Poste versée au FNPTP) ;
- le montant de la dotation du FNP est le montant de la dotation de l'Etat hors majoration de 150 millions de francs ;
- le montant de la dotation générale de décentralisation est le montant hors compensation de la suppression de la vignette ;
- les montants des dotations d'équipement sont les montants en autorisation de programme et non en crédits de paiement ;
- le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle est le montant hors réduction pour embauche et investissement (REI).
L'exclusion de certains crédits du calcul de l'enveloppe normée est destinée à épargner la variable d'ajustement puisque plus les dotations augmentent, plus l'écart entre leur montant total et le montant total de l'enveloppe se réduit, et plus la variable d'ajustement est appelée à diminuer.
Pour déterminer le montant de l'enveloppe au titre d'une année, le taux d'indexation résultant des dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 n'est pas appliqué au montant de l'enveloppe l'année précédente mais au montant recalculé en tenant compte du " recalage " de la dotation globale de fonctionnement en cours d'exercice. Jusqu'en 2000, le recalage de la DGF conduisait à réduire le montant de la DGF retenu pour calculer l'enveloppe normée. En 2001, le recalage de la DGF 2000 ayant été positif, cette opération permet d'appliquer le taux de progression de l'enveloppe normée à un montant supérieur au montant de l'enveloppe normée de 2000.
2. ... sont destinées à réduire le montant de la variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
L'existence d'une enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales peut s'expliquer par un grand nombre de raisons. Son caractère pluriannuel permet aux élus locaux de prévoir à l'avance la façon dont évolueront leurs dotations, l'existence d'une variable d'ajustement permet revient à " plafonner " le montant des concours de l'Etat aux collectivités locales, la globalisation des dotations dans un ensemble plus large permet d'avoir une vision " panoramique " des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, etc.
En réalité, aucun de ces principes n'est appliqué. La prévisibilité pour les élus locaux est nulle puisque le montant des dotations comprises dans l'enveloppe est modifié " hors enveloppe ". Cela peut jouer dans " le bon sens ", lorsque les dotations sont majorées hors enveloppe. Cela joue également dans le " mauvais sens " puisque la DCTP ne sert plus seulement de variable d'ajustement de l'enveloppe normée, mais également de " soupape de sécurité " du financement de l'intercommunalité.
L'enveloppe normée ne permet pas non plus plafonner l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales puisque la limitation de l'augmentation des concours que permet l'enveloppe normée d'une année sur l'autre est sans rapport avec l'augmentation des dépenses de l'Etat destinées à compenser les exonérations d'impôts locaux.
La vision d'ensemble des relations financière entre l'Etat et les collectivités locales permise par l'analyse de l'enveloppe n'a aucune incidence pratique puisque le contrat de croissance et de solidarité, comme son prédécesseur le pacte de stabilité, se limite à fixer un taux d'évolution des ressources des collectivités locales, sans en apprécier la pertinence au regard de l'évolution des charges des collectivités locales.
En réalité, les règles de fonctionnement de l'enveloppe normée ont pour seul objectif d'aboutir à une baisse annuelle du montant de la variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Le contrat de croissance et de solidarité prévoit que l'enveloppe normée évolue chaque année en fonction d'un indice tenant compte de l'évolution des prix à la consommation et d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut. Cette fraction a été fixée à 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001.
Par conséquent, pour que la variable d'ajustement ne diminue pas, il faudrait que les douze dotations qui composent l'enveloppe n'augmentent pas plus vite que l'enveloppe elle-même. En pratique, compte tenu du mode d'indexation des douze dotations, ce n'est jamais le cas.
En 2001, l'enveloppe normée évolue en fonction d'un indice qui s'établit à :
1,2 (prix 2001) + 1,12 (33 % de la variation du PIB 2000) = 2,32 %
Ce taux est appliqué au montant de l'enveloppe normée en 2000 une fois pris en compte le recalage de la DGF de 2000. Ce montant pour 2000 s'élève à 163.254 millions de francs. Par conséquent, le montant de l'enveloppe normée en 2001 s'élève à :
163.254 x 2,32 % = 167.044 millions de francs.
Ce montant est le résultat de deux mouvements :
- une progression de 2,93 % des douze dotations qui composent l'enveloppe normée ;
- une réduction de 639 millions de francs du montant de la variable d'ajustement, qui permet de faire coïncider la progression de l'enveloppe normée et celle de ses composantes.
Evolution de l'enveloppe normée entre 2000 et 2001
(en millions de francs)
La baisse de la DCTP s'explique donc par le fait que l'enveloppe normée augmente de 3.790 millions de francs alors que la DGF, qui représente 70 % du montant total de l'enveloppe augmente de 3.238 millions de francs et les onze dotations augmentent de 1.191 millions de francs.
* 7 La dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD de Corse et la DGD formation professionnelle, les dotations au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire.
* 8 Le taux d'indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pris en compte dans l'enveloppe normée est l'indice de la DGF, la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD de Corse et la DGD formation professionnelle sont indexées sur le taux progression de la DGF (après recalage et régularisation), les dotations au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation sont indexées sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat, la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.